案件背景和基本事實

2010年江蘇常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江蘇華達化工有限公司位于常州市新北區(qū)龍虎塘地區(qū)的廠區(qū)（以下簡稱“常隆地塊”）被常州市新北區(qū)政府收儲，收購協(xié)議未對該地塊污染治理修復(fù)責任做約定。2011年5月新北區(qū)政府擬對該地塊進行商業(yè)住宅開發(fā)，委托常州市環(huán)境保護研究所對該地塊進行調(diào)查，制作了場地環(huán)境調(diào)查技術(shù)報告和健康風(fēng)險評估報告。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，三企業(yè)在長期生產(chǎn)經(jīng)營過程中，嚴重污染了原廠址“常隆地塊”的土壤和地下水，該地塊需修復(fù)才能投入使用。2013年7月常州市新北區(qū)城建局與黑牡丹公司簽訂了《建設(shè)項目委托建設(shè)協(xié)議》，由黑牡丹公司組織實施該地塊土壤修復(fù)工程。2013年8月黑牡丹公司委托常州環(huán)科院制作《常隆地塊污染場地修復(fù)技術(shù)方案》2013年9月在常州環(huán)保局備案上述方案及專家論證意見。。2013年9月6日

新北區(qū)環(huán)保局審批該修復(fù)工程的環(huán)境影響報告表。該修復(fù)方案中污染土壤采用“異位-資源化利用+局部區(qū)域隔離”的修復(fù)方法，即將污染場地-6米以上的污染土壤挖出，利用新型干法水泥回轉(zhuǎn)窯生產(chǎn)裝置，作為水泥廠原料資源化利用，-6米以下污染土壤采取隔離措施；污染地下水修復(fù)采用“原位化學(xué)氧化”的修復(fù)方法，即將化學(xué)氧化劑通過注入井引入地下含水層，通過藥劑與地下水發(fā)生氧化反應(yīng)，去除或降解地下水中的污染物。

2014年3月常隆地塊修復(fù)工程一期正式實施。2014年12月污染土壤資源化利用的水泥廠因故停產(chǎn)，直至2015年9月恢復(fù)生產(chǎn)。2015年12月中旬，現(xiàn)場堆放約3萬噸污染土壤，冬季北風(fēng)，異味影響常州外國語學(xué)校等敏感人群。2016年1月常州市政府編制了《異味應(yīng)急處置方案》和《土壤修復(fù)技術(shù)方案調(diào)整報告》，修復(fù)方案調(diào)整為整體覆土封蓋。2016年2月黑牡丹公司委托常州環(huán)科院編制《土壤修復(fù)調(diào)整工程驗收技術(shù)方案》，常州環(huán)?？萍奸_發(fā)中心主持召開專家咨詢會，形成專家咨詢意見；2016年2月15日

編制了《污染場地土壤修復(fù)調(diào)整工程驗收技術(shù)報告》。2016年初，該地塊用途由商業(yè)開發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)楣簿G地。

2016年5月

江蘇圣泰公司編制了該地塊的防控技術(shù)方案，分三個階段（2016-2020年，2021-2035年，2036年以后）開展防控工作。

原告訴訟請求

1、請求判令三被告消除其污染物對原廠址及周邊區(qū)域土壤、地下水等生態(tài)環(huán)境的影響，如不能履行上述行為則承擔相關(guān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用。

2、請求判令三被告對其造成的土壤、地下水污染等生態(tài)環(huán)境損害行為，在國家級、江蘇省級和常州市級媒體上向公眾賠禮道歉。

3、請求判令三被告承擔原告因本訴訟支出的律師費、差旅費等合理費用以及案件受理費。

二審法院裁判結(jié)果

1、撤銷常州中院一審判決；

2、 三被上訴人在本判決生效后十五日內(nèi)在國家級媒體上就其污染行為向社會公眾賠禮道歉；

3、三被上訴人在本判決生效之日起十日內(nèi)，共同向自然之友和綠發(fā)會支付律師費、差旅費各23萬元；

4、駁回上訴人其他訴訟請求；

5、一審、二審案件受理費各100元由三被上訴人負擔。

一、為什么提起這個訴訟？

2016年4月18日，一個風(fēng)和日麗的日子，我和法律團隊同事去天津考察的路上，發(fā)現(xiàn)一條新聞引爆了朋友圈：常州外國語學(xué)校的學(xué)生健康因環(huán)境污染受到影響，原因是在修復(fù)一馬路之隔的“棕地”常隆地塊時，建設(shè)單位未按照修復(fù)方案建設(shè)密閉大棚，致使毒氣散發(fā)出來對周邊公眾健康造成了影響。早在那年年初，這個消息便被媒體曝光，我們當時已關(guān)注到。這次央視曝光，信息比較全面。當天晚上，一從天津回來，我們便召集舉行了選案會。選案會是我們決定是否提起環(huán)境公益訴訟的重要程序。選案會上，大家一致認為，現(xiàn)有信息不足，但事件影響重大，需要馬上搜集詳細信息。會議之后，我們開始著手系列信息公開的申請，先后向常州市環(huán)保局、新北區(qū)環(huán)保局、新北區(qū)國土資源局等遞交了近四十份信息公開申請書。這些政府機關(guān)先后郵寄來幾大箱材料。

在詳細研讀了相關(guān)材料，并結(jié)合通過其他途徑調(diào)取的證據(jù)和掌握的信息，我們認為，第一，該事件具有典型性，類似的環(huán)境問題在各地都有，如提起訴訟可以推動類似環(huán)境問題的解決；第二，該事件對公眾健康影響大，希望通過訴訟能夠消除該污染地塊對公眾健康的威脅；第三，相關(guān)的土壤污染防治法律缺失，希望通過個案推動相關(guān)法律的健全。而且，在公眾高度關(guān)注該事件的情況下，可以獲得社會較大的支持，從而能推動上述目標的實現(xiàn)。經(jīng)過分析，圍繞上述目標，開始展開具體的法律行動。

二、訴訟進程及相關(guān)活動

（一）收集梳理證據(jù)，準備起訴材料

2016年4月20日，我們向常州市環(huán)保局及新北區(qū)環(huán)保局提交江蘇省常州市新北區(qū)常隆地塊污染調(diào)查與風(fēng)險評估報告、污染場地修復(fù)方案等9份信息公開申請。后來又根據(jù)新發(fā)現(xiàn)的事實情況多次進行信息公開申請。

在掌握了相關(guān)材料之后，自然之友工作團隊與代理律師金杜所的吳青律師等一起再次舉行選案會，討論訴訟策略。計劃先對原來在常隆地塊生產(chǎn)的三化工企業(yè)起訴，然后對修復(fù)該污染地塊的公司起訴。準備好訴三化工企業(yè)的起訴材料之后，2016年4月29日，同事在常州市中院當面遞交了起訴材料。不久，中國綠色發(fā)展與生物多樣性保護基金會（以下簡稱“綠發(fā)會”）也加入，成為共同原告。

（二）公益訴訟原告一審敗訴，并承擔189萬訴訟費

法院于2016年5月16日立案。2016年11月15日，庭前會議。2016年12月21日，開庭。2017年1月25日，在春節(jié)假期前的最后一個工作日，法院開庭宣判，駁回原告的所有訴訟請求，并判令公益訴訟原告承擔189萬案件受理費。輿論為之嘩然，我也備受打擊，因擔心15天的上訴期不夠充分準備，春節(jié)假期未過完就回到單位準備上訴事宜。

（三）二審撤銷原審判決，支持了上訴人除被上訴人承擔修復(fù)費用之外的其他訴訟請求

與綠發(fā)會及案件的代理律師經(jīng)過數(shù)次討論后，自然之友首先在上訴期內(nèi)2017年2月7日提交了上訴狀；隨后，綠發(fā)會也提交了上訴狀。2017年3月1日，江蘇省高院受理了上訴申請。江蘇省高院于2018年2月28日和12月18日先后舉行庭前會議，12月19日開庭，12月27日開庭宣判。12月的庭前會議、開庭及開庭宣判全部在江蘇省庭審直播網(wǎng)上直播，并允許所有感興趣的媒體經(jīng)申請進行拍攝和旁聽。二審判決撤銷了一審判決，三被上訴人在國家級媒體上向社會公眾賠禮道歉；支付二上訴人律師費和差旅費各23萬元；駁回上訴人其他訴訟請求；案件受理費按件收取，一審、二審各100元由三被上訴人承擔。該判決未支持被上訴人承擔修復(fù)費用的訴訟請求。理由是由于當?shù)卣诮M織實施風(fēng)險管控和修復(fù)，政府已經(jīng)支出的費用不屬于公益訴訟案件審理范圍；將來的土壤修復(fù)治理費用因數(shù)額不確定無法支持。

（四）針對常隆地塊修復(fù)過程中的污染，提起第二案

經(jīng)過長達半年的證據(jù)搜集和材料梳理，針對常隆地塊修復(fù)過程中產(chǎn)生的污染，自然之友和綠發(fā)會于2016年11月29日提起第二起案子，訴黑牡丹、天馬萬象二企業(yè)在修復(fù)過程中未按照修復(fù)方案來施工從而產(chǎn)生環(huán)境污染。該案在當年12月9日立案，2017年3月24日進行法院談話，2018年3月22日和11月1日兩次進行證據(jù)交換。

（五）參與《土壤污染防治法》的制定，落實污染者擔責制度

自然之友提起常州“毒地”第一案的一個重要目的是推動污染者擔責制度的落實，但是由于相關(guān)法律制度的缺失，使得該目標在該訴訟推動中困難重重。2016年，自然之友在原環(huán)境保護部項目支持下，專題進行土壤污染防治立法調(diào)研工作，特別針對污染者擔責制度在土壤污染防治領(lǐng)域的具體落實，法律責任的追究制度等提出了相應(yīng)的立法建議，提交給了原環(huán)境保護部和全國人大環(huán)資委。該法在2018年審議通過，在2019年1月1日實施。該法對污染者擔責制度不僅有原則性規(guī)定，而且具體規(guī)定了污染責任人負有實施土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)的義務(wù)，并承擔所有相關(guān)費用。土壤污染責任人變更的，由變更后承繼其債權(quán)、債務(wù)的單位或者個人履行相關(guān)土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)義務(wù)并承擔相關(guān)費用。公益訴訟也寫入了法律。

三、案件分析

（一）污染者是否承擔消除其污染物對原廠址及周邊區(qū)域土壤、地下水等生態(tài)環(huán)境影響的責任？

1、 污染者擔責是土壤污染相關(guān)責任分配的基本原則，被上訴人應(yīng)當承擔環(huán)境污染侵權(quán)責任

該判決認為，污染者擔責是《環(huán)境保護法》、《侵權(quán)責任法》等法律確定的環(huán)境保護的基本原則。被上訴人實施了污染環(huán)境的行為，應(yīng)當承擔相應(yīng)的侵權(quán)責任。企業(yè)改制并不切斷其對改制前環(huán)境侵權(quán)行為責任的承擔。被上訴人應(yīng)對企業(yè)改制前的污染行為承擔環(huán)境侵權(quán)責任。三被上訴人企業(yè)雖歷經(jīng)改制，但改制只是企業(yè)經(jīng)營體制、股權(quán)結(jié)構(gòu)、管理方式等發(fā)生變化，企業(yè)主體一直延續(xù)而未終止或滅失。政府收儲不是法律規(guī)定的污染者不承擔責任或減輕責任的情形。案涉地塊存在其他污染責任單位不影響被上訴人對其自身污染行為承擔環(huán)境侵權(quán)責任。

特別需要指出的是，該判決對訴訟時效的判定規(guī)則符合環(huán)境污染侵權(quán)的特點，對其他類似環(huán)境侵權(quán)案件訴訟時效的確定有參考意義。

根據(jù)《環(huán)境保護法》第六十六條規(guī)定，提起環(huán)境損害賠償訴訟的時效期間為三年，從當事人知道或者應(yīng)當知道其受到損害時起計算。被上訴人認為在2011年5月相關(guān)環(huán)境調(diào)查技術(shù)報告形成之日，上訴人即應(yīng)當知曉案涉地塊環(huán)境損害的事實，但未提供證據(jù)證明該信息已經(jīng)通過適當方式向社會公眾公開并為社會公眾所知悉。本案環(huán)境污染問題系修復(fù)過程中的異味對周圍敏感人群產(chǎn)生影響，2016年初經(jīng)媒體報導(dǎo)后而為社會公眾所知。因此，上訴人于2016年5月提起本訴訟，并未超過三年的訴訟時效。而且案涉地塊環(huán)境污染一直處于持續(xù)狀態(tài)，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第十七條規(guī)定：“被侵權(quán)人提起訴訟，請求污染者停止侵害、排除妨礙、消除危險的，不受環(huán)境保護法第六十六條規(guī)定的時效期間的限制”。

2、 被上訴人應(yīng)承擔消除污染物對案涉地塊及周邊土壤、地下水生態(tài)環(huán)境影響的費用

本判決雖然認為地方政府組織實施污染地塊風(fēng)險管控和修復(fù)不等于其在承擔環(huán)境污染侵權(quán)責任，與污染者擔責無沖突，但認為其風(fēng)險管控和修復(fù)范圍已經(jīng)涵蓋被上訴人的侵權(quán)責任范圍。

法院認為，地方政府已經(jīng)支出的案涉地塊污染治理費用不屬于環(huán)境公益訴訟的請求范圍。如果新北區(qū)政府認為相關(guān)費用應(yīng)由被上訴人負擔或分擔，可以依法向被上訴人追償。對于案涉地塊后續(xù)治理費用，因無法確定具體數(shù)額，法院認為尚不具備判決被上訴人承擔該費用的條件。

本案中，上訴人自然之友主張，恢復(fù)原狀才能徹底消除污染對案涉地塊及周邊土壤、地下水生態(tài)環(huán)境的影響。地方政府現(xiàn)在的風(fēng)險防控工作并不能完全涵蓋被上訴人的恢復(fù)原狀的侵權(quán)責任范圍。鑒于2013年編制的修復(fù)方案是比較徹底的修復(fù)，因此自然之友主張以該修復(fù)方案確定的修復(fù)費用來確定被上訴人應(yīng)該承擔的消除污染對案涉地塊及周邊土壤、地下水生態(tài)環(huán)境影響的費用。

因此本案中消除污染物對生態(tài)環(huán)境影響的費用是可以確定的。地方政府組織實施風(fēng)險管控和修復(fù)活動不影響污染者承擔侵權(quán)責任的范圍和大小，只影響污染者承擔侵權(quán)責任的方式。在此情況下，污染者沒必要自己來實施修復(fù)的行為，而應(yīng)該通過承擔修復(fù)費用的方式來承擔侵權(quán)責任。

地方政府已經(jīng)支出的風(fēng)險管控和修復(fù)費用來自納稅人，地方政府并不能隨意免除或減輕污染者的責任。通過公益訴訟來向污染者索賠這部分費用也符合該類訴訟維護社會公共利益的目的，應(yīng)該屬于公益訴訟的審理范圍。

當然，除了公益訴訟，地方政府也可自己向污染者索賠。當?shù)貦z察機關(guān)有督促地方政府履行該行為的職權(quán)，經(jīng)督促地方政府仍不履行的情況下，檢察機關(guān)可以提起行政公益訴訟。

該污染地塊的污染物還在，包括填埋的固體廢物。由于表層覆土，污染物短期內(nèi)向上遷移的風(fēng)險應(yīng)可控，但是該地塊下面的地下水已被嚴重污染，且土壤中污染物向地下水遷移的風(fēng)險持續(xù)存在。緊鄰該污染地塊的藻江河流入長江，污染物對地下水和地表水污染的風(fēng)險是最難控制的。

值得肯定的是，該判決還為公益訴訟留下了一扇門。法院認為，鑒于案涉風(fēng)險管控、修復(fù)工作尚未完成，修復(fù)效果存在一定的不確定性，污染行為對周邊生態(tài)環(huán)境造成損害的風(fēng)險依然存在，如果新北區(qū)政府組織實施的風(fēng)險管控、修復(fù)未能完成，或完成后仍不足以消除污染對周邊生態(tài)環(huán)境、公眾健康的影響，符合條件的社會組織等適格主體依然可以另行提起環(huán)境民事公益訴訟，追究被上訴人等后續(xù)治理修復(fù)污染責任。

（二）污染者存在過錯，造成了社會公眾精神利益上的損失，應(yīng)承擔賠禮道歉的責任

判決認為，雖然被上訴人在長期生產(chǎn)經(jīng)營中造成的污染有其一定的歷史原因和發(fā)展局限，難以要求其就整個歷史階段中全部污染行為承擔賠禮道歉責任，但其在案涉地塊生產(chǎn)時發(fā)生的工業(yè)固廢填埋行為、搬遷中對工業(yè)固廢不當處置行為，常隆公司在2006年8月-2009年8月期間受到行政處罰的環(huán)境違法行為，明顯違反了當時就已經(jīng)生效的《環(huán)境保護法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律規(guī)定，過錯明顯，案涉地塊環(huán)境污染已經(jīng)導(dǎo)致社會公眾對于自身健康的擔憂和焦慮，對生活于優(yōu)良生態(tài)環(huán)境的滿足感、獲得感的降低，造成了社會公眾精神利益上的損失，因此，被上訴人應(yīng)當向社會公眾賠禮道歉。

本判決對污染者承擔賠禮道歉責任的理由分析十分細致，可圈可點。依據(jù)該判決，污染者承擔賠禮道歉的條件可以概括為兩個：第一，污染行為違法，過錯明顯；第二，造成了社會公眾精神利益上的損失，并具體闡釋了精神利益上的損失，包括污染已經(jīng)導(dǎo)致社會公眾對于自身健康的擔憂和焦慮，對生活于優(yōu)良生態(tài)環(huán)境的滿足感、獲得感的降低。

（三）污染者承擔公益訴訟原告一審、二審律師費和差旅費

《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十二條規(guī)定：“原告請求被告承擔檢驗、鑒定費用，合理的律師費以及為訴訟支出的其他合理費用的，人民法院可以依法予以支持”。該案對被上訴人承擔上訴人一審、二審合理費用的判決有兩點需要肯定：第一，未以實際支付作為判令被上訴人承擔上訴人律師費的標準。在環(huán)境民事公益訴訟中，原告往往無力承擔律師費用，代理律師一般在判決前不收取律師費。如果以實際支付律師費作為判令污染者承擔公益訴訟原告律師費的話，不符合實際情況。第二，列明了確定“合理費用”的依據(jù)和標準，即與本案直接關(guān)聯(lián)的上訴人工作人員、訴訟委托代理人所辦理的必要事項，以及案件的性質(zhì)、辦理難度、工作方式、交通距離、交通方式等。但有一點在本判決中沒有體現(xiàn)，在本案中，上訴人主張律師費的標準是按時計費，即按照代理律師為本案付出的工作時間為標準來計收律師費。如能進一步明確支持合理律師費考慮到律師為本案付出的工作時間及其應(yīng)收取的單位時間費用標準的話，將對以后合理律師費的判定更具有指導(dǎo)意義。

（四）污染者負擔本案一審、二審案件受理費

本案判決案件一審、二審受理費由被上訴人負擔。本案按件計收環(huán)境民事公益訴訟案件受理費，值得肯定，為以后類似環(huán)境民事公益訴訟案件受理費收取確定了可參考的標準。該判決認為，上訴人優(yōu)先訴求是由被上訴人修復(fù)受損環(huán)境，承擔修復(fù)費用系優(yōu)先訴求不能實現(xiàn)時的備位訴求，應(yīng)當按照優(yōu)先訴求確定案件受理費。本案優(yōu)先訴求屬于非財產(chǎn)訴求，因此，本案按照非財產(chǎn)案件計算案件受理費。

根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《訴訟費用繳納辦法》，案件受理費有財產(chǎn)訴求的根據(jù)訴訟請求的金額，按照一定比例分段累計交納；非財產(chǎn)案件的受理費按件計收。由于公益訴訟在該辦法制定之后方規(guī)定入法律，因此其并未考慮到公益訴訟費用繳納規(guī)則的特殊性?？紤]到公益訴訟的財產(chǎn)利益并不歸屬于原告，公益訴訟的原告不應(yīng)承擔高昂的案件受理費。建議該辦法對公益訴訟的費用繳納進行特殊規(guī)定，案件受理費按件收取或者免于收取。在實踐中，檢察機關(guān)作為原告提起的公益訴訟免收訴訟費，社會組織作為公益訴訟的原告也同樣應(yīng)免收訴訟費。

附：《土壤污染防治法》（2018年8月審議通過，2019年1月1日實施）相關(guān)規(guī)定

第三條 土壤污染防治應(yīng)當堅持預(yù)防為主、保護優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險管控、污染擔責、公眾參與的原則。

第四條 任何組織和個人都有保護土壤、防止土壤污染的義務(wù)。

土地使用權(quán)人從事土地開發(fā)利用活動，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，應(yīng)當采取有效措施，防止、減少土壤污染，對所造成的土壤污染依法承擔責任。

第四十五條 土壤污染責任人負有實施土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)的義務(wù)。土壤污染責任人無法認定的，土地使用權(quán)人應(yīng)當實施土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)。

地方人民政府及其有關(guān)部門可以根據(jù)實際情況組織實施土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)。

國家鼓勵和支持有關(guān)當事人自愿實施土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)。

第四十六條 因?qū)嵤┗蛘呓M織實施土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風(fēng)險評估、風(fēng)險管控、修復(fù)、風(fēng)險管控效果評估、修復(fù)效果評估、后期管理等活動所支出的費用，由土壤污染責任人承擔。

第四十七條 土壤污染責任人變更的，由變更后承繼其債權(quán)、債務(wù)的單位或者個人履行相關(guān)土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)義務(wù)并承擔相關(guān)費用。

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