近年來，我國城鎮(zhèn)化進程不斷加快，人民生活水平日益提高，生活垃圾總量急劇增加，環(huán)境問題日益凸顯，垃圾處理產(chǎn)業(yè)迎來發(fā)展高潮?！笆濉币詠恚瑖腋鞑课?、地方政府出臺系列政策文件，極力推動垃圾焚燒處理項目，《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》提出：“十三五”大中型城市將重點發(fā)展生活垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)，鼓勵區(qū)域共建共享焚燒處理設(shè)施，到2020年，垃圾焚燒處理率達到40%。作為減容減量90%以上、實現(xiàn)資源化的垃圾處理方式，生活垃圾焚燒發(fā)電迎來快速發(fā)展機遇，PPP模式在生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)更是得到了廣泛應(yīng)用。本文基于筆者在生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目咨詢服務(wù)的實踐經(jīng)驗，簡要分析垃圾焚燒發(fā)電項目應(yīng)用PPP模式的操作要點，供政府相關(guān)部門及業(yè)界同行交流探討

一、生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目概況

通過對財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，截至2018年8月，全國入庫生活垃圾焚燒發(fā)電項目合計85個，其中進入執(zhí)行階段項目50個，采購階段項目20個，準備階段項目15個，項目落地率達到58.82%，與財政部PPP中心發(fā)布的“全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2018年二季度報”中項目落地率47.3%相比，超出其11個百分點。經(jīng)過數(shù)據(jù)分析，得出：

(1)分期項目數(shù)量多于未分期項目數(shù)量。單期項目設(shè)計垃圾處理規(guī)模絕大數(shù)在1000噸/天以下。

(2)項目合作期限均在25年以上，且合作期限為30年的項目占98%。生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目長期合作特征明顯。

(3)項目擁有穩(wěn)定現(xiàn)金流， 多數(shù)項目回報機制為可行性缺口補助，項目庫中可行性缺口補助項目占比為81.18%。

(4)入選示范項目名單的生活垃圾焚燒發(fā)電類項目較多，入選率達42.35%。其中，僅入選國家級示范項目名單的生活垃圾焚燒發(fā)電項目18個，僅入選省級示范項目名單的生活垃圾焚燒發(fā)電項目9個，同時入選國家級及省級示范項目名單的生活垃圾焚燒發(fā)電項目9個。

二、生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目實操要點分析

項目選址

2017年，發(fā)改委、住建部、國建能源局、環(huán)保部、國土部五部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步做好生活垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃選址工作的通知》，要求：“生活垃圾焚燒發(fā)電項目選址要盡量遠離生態(tài)保護紅線區(qū)域，設(shè)定防護距離，明確四至邊界，合理安排周邊項目建設(shè)時序，不得因周邊項目建設(shè)影響生活垃圾焚燒發(fā)電項目選址落地”;《生活垃圾焚燒發(fā)電建設(shè)項目環(huán)境準入條件(試行)》明確規(guī)定：“廠界外設(shè)置不小于300米的環(huán)境防護距離。防護距離范圍內(nèi)不應(yīng)規(guī)劃建設(shè)居民區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、行政辦公和科研等敏感目標(biāo)”。

項目實施機構(gòu)應(yīng)嚴格按照相關(guān)文件要求規(guī)范選址，在符合文件要求的前提下，還應(yīng)著重考慮社會穩(wěn)定性并結(jié)合項目經(jīng)濟性合理選址。生活垃圾焚燒發(fā)電廠不宜距離城市太遠，避免因垃圾運輸距離過遠而導(dǎo)致的垃圾轉(zhuǎn)運費用增加;也不宜距離居民區(qū)、學(xué)校等敏感目標(biāo)太近，以防止項目發(fā)生意外情況時對周邊人員造成健康危害。同時，在開展選址工作時做好項目正面宣傳和群眾輿論引導(dǎo)工作。

項目立項

生活垃圾焚燒發(fā)電項目作為電站項目，根據(jù)《政府核準的投資項目目錄(2016年本)》(國發(fā)〔2016〕72號)要求需進行核準。各省為貫徹落實中央文件精神，均發(fā)布省級政府核準的投資項目目錄，目錄中也均指出電站為核準類項目，《湖南省政府核準的投資項目目錄(2017年本)》更是明確了垃圾焚燒發(fā)電項目作為熱電站項目需由省政府投資主管部門核準。

按照PPP項目操作流程，生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目在進入采購階段前應(yīng)當(dāng)完成項目核準，但這樣一來便會出現(xiàn)項目核準申報主體與項目實施主體不一致的問題，進而影響后期項目報建手續(xù)的辦理。因此建議在項目核準時，核準文件中應(yīng)明確“待PPP項目公司確認后，再另行申請變更”。

垃圾成分分析

生活垃圾的低位熱值是決定地方生活垃圾是否適合采用焚燒處理的關(guān)鍵。根據(jù)《城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》，焚燒進爐垃圾平均低熱值需高于5000KJ/kg。一般認為，生活垃圾的低位熱值達到5000KJ/kg，在焚燒處理時無需添加輔助燃料，實現(xiàn)垃圾自主燃燒，如低于此標(biāo)準，則需根據(jù)爐溫情況適當(dāng)添加輔助燃料，因此垃圾的熱值是影響項目經(jīng)濟效益的重要因素之一。垃圾熱值的一般設(shè)定為：設(shè)計垃圾低位熱值、上限垃圾低位熱值和下限垃圾低位熱值，其中設(shè)計垃圾低位熱值直接影響到設(shè)備的運行效率、項目產(chǎn)出質(zhì)量及整體運行成本，對項目運營至關(guān)重要。垃圾熱值的高低與垃圾成分及垃圾含水率相關(guān)，為保證項目實施質(zhì)量，在項目前期，政府方應(yīng)聘請專業(yè)檢測機構(gòu)做好垃圾成分分析工作，合理設(shè)計項目垃圾低位熱值。同時垃圾焚燒發(fā)電PPP項目產(chǎn)出受供應(yīng)垃圾的影響，為保證進場垃圾的一致性，避免后期項目產(chǎn)出不達標(biāo)時，責(zé)任承擔(dān)主體難以明確的問題，項目還需明確垃圾成分標(biāo)準，即明確不可接受垃圾的種類與數(shù)量占比。

項目產(chǎn)出邊界

PPP的優(yōu)勢是為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，項目的產(chǎn)出與公眾利益息息相關(guān)，因此PPP項目產(chǎn)出的質(zhì)量問題成為政府重點關(guān)注問題之一。而生活垃圾焚燒發(fā)電項目作為環(huán)保類項目，在實現(xiàn)垃圾的減重減容和資源化利用的同時，在處理的過程中也會產(chǎn)生部分污染物，針對其項目產(chǎn)出必須構(gòu)建嚴格的控制標(biāo)準，明確應(yīng)符合的規(guī)定標(biāo)準。

(1)煙氣污染物：煙氣污染物是垃圾焚燒對環(huán)境二次污染的主要來源，焚燒煙氣中主要含有酸性氣體、有機類污染物(二惡英類化合物)、顆粒物及重金屬等。煙氣污染物的排放標(biāo)準可按照《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準》(GB18485-2014)或歐盟EU2000/76/EEC標(biāo)準執(zhí)行。具體執(zhí)行標(biāo)準應(yīng)根據(jù)項目及項目所在地具體情況確定，為保證公眾利益最大化，在條件允許的情況下，建議從嚴設(shè)定煙氣排放標(biāo)準。

(2)垃圾滲濾液、生活污水及生產(chǎn)廢水：應(yīng)明確項目垃圾滲濾液、生活污水及生產(chǎn)廢水的處理方式及處理標(biāo)準。垃圾滲濾液、生活污水及生產(chǎn)廢水收集后可在垃圾焚燒廠內(nèi)自行處理回用、排放或輸送至指定地點處理后排放。對于項目設(shè)計含有滲濾液處理站、污水處理系統(tǒng)的，自行處理后一般達到《城市污水再利用 城市雜用水質(zhì)》(GB/T 18920-2002)表1標(biāo)準后可回用;滿足《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準》(GB18485-2014)標(biāo)準提出的具體限定條件和要求后可排放，具體結(jié)合項目實際情況而定;對于輸送至指定地點處理的，應(yīng)當(dāng)滿足GB18485的限定條件，同時明確處理地點、相關(guān)費用的承擔(dān)主體。

(3)飛灰：焚燒飛灰為危險廢物，需嚴格按照國家危險廢物相關(guān)管理規(guī)定進行運輸和無害化安全處理。飛灰處理一般需由項目公司進行穩(wěn)定化處理，在達到《生活垃圾填埋場污染控制標(biāo)準》(GB16889-2008)標(biāo)準后可進行運輸、填埋處理，具體執(zhí)行標(biāo)準根據(jù)項目具體情況而定，同時還需明確飛灰填埋地點及相關(guān)費用的承擔(dān)主體。

(4)爐渣：主要分資源化利用和無害化處理兩種方式。建議由項目公司自行選擇處理方式，并設(shè)定激勵機制鼓勵采用資源化利用。對于采用資源化利用的，建議其處理成本由項目公司承擔(dān)，收入由項目公司享有。無害化處理的主要方式為填埋，采用填埋處理的應(yīng)明確填埋地點及相關(guān)費用的承擔(dān)主體。

“減容減量90%以上”既是垃圾焚燒處理的優(yōu)勢又是其目標(biāo)，為保證該目標(biāo)的達成，建議設(shè)定垃圾焚燒發(fā)電廠每日產(chǎn)生的飛灰、爐渣等固體廢棄物的量不得超過當(dāng)日從垃圾接收點接收的原生垃圾量的一定比例。

項目交易結(jié)構(gòu)

生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目作為有穩(wěn)定現(xiàn)金流項目，其大多數(shù)項目回報機制為可行性缺口補助，支付方式為政府方以中標(biāo)每噸垃圾補貼單價給予項目公司可行性缺口補助，同時為保證項目穩(wěn)定運營，政府方設(shè)置相應(yīng)的保底垃圾處理量。交易結(jié)構(gòu)如下圖所示：

該交易模式下，若項目公司處理垃圾增多，則項目使用者付費增多的同時對應(yīng)的政府補貼也越高;或者項目公司垃圾處理量長期低于保底量，政府按照保底量支付補貼，項目公司獲得的收入無法彌補項目的投資和運營成本，導(dǎo)致項目難以穩(wěn)定運營。針對該支付方式的不足，筆者建議項目除設(shè)置保底量外，還應(yīng)設(shè)置超額調(diào)價機制與調(diào)量補償機制。

超額調(diào)價機制：當(dāng)實際垃圾處理量超過保底量時，超出部分按中標(biāo)每噸垃圾補貼單價的一定比例支付，該比例通過測算運營成本與使用者付費的數(shù)量關(guān)系確定;

調(diào)量補償機制：當(dāng)實際垃圾處理量連續(xù)一段時間少于保底量且預(yù)計此后垃圾供應(yīng)量均將少于保底量時，項目公司與政府方可協(xié)商降低保底量，同時政府方應(yīng)考慮到項目公司利益受損，在項目運營達到績效考核標(biāo)準的前提下，需視情況給予其一定的補償。

三、結(jié)語

垃圾焚燒發(fā)電項目屬社會公益型的環(huán)保事業(yè)，是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的最好實踐之一。我國垃圾焚燒發(fā)電項目建設(shè)起步較晚，市場缺口較大，未來垃圾焚燒發(fā)電市場將需求旺盛。為促進垃圾焚燒發(fā)電PPP項目的持續(xù)健康發(fā)展，推動項目落地見效，實現(xiàn)合作共贏發(fā)展，在項目實施過程當(dāng)中，項目需做好選址、垃圾成分分析等前期工作，以及合理設(shè)計交易結(jié)構(gòu)，明確交易邊界條件等。

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