2020年對于全球碳市場來說是特殊的一年，新冠肺炎疫情對各國經(jīng)濟帶來沖擊的同時，也對各地碳市場的運行造成了一定程度的影響。不過全球碳市場在此次沖擊中均保持了較強的韌性，且在碳中和目標被許多國家和地區(qū)紛紛確定的背景下，各國碳市場不斷發(fā)展，相關(guān)政策不斷完善。2021年3月國際碳行動伙伴組織(International Carbon Action Partnership, ICAP)發(fā)布了《2021全球碳市場進展報告》，世界銀行于2021年5月發(fā)布《碳定價機制發(fā)展——現(xiàn)狀與未來趨勢2021》報告，對全球各地區(qū)碳市場2020年的發(fā)展特征及未來方向進行了梳理，本文將對報告內(nèi)容進行總結(jié)，并提出全球碳市場對中國碳市場發(fā)展的啟示。
一、全球碳市場進展
在新冠肺炎疫情爆發(fā)初期，全球經(jīng)濟放緩，碳排放量減少，造成對碳排放配額需求的減少，導(dǎo)致碳市場價格以及碳配額拍賣收入的下降。但經(jīng)過短暫的波動之后，全球大部分碳市場交易重新趨于穩(wěn)定，碳價與成交規(guī)模逐步回升至疫前水平。與此前全球金融危機下的市場情況相比，全球碳市場基本經(jīng)受住了此次新冠肺炎疫情的沖擊，并且展現(xiàn)出良好的市場韌性。同時，碳市場的良好運行也為各國政府帶來額外收入，截至2020年底，全球各個碳交易體系已通過拍賣配額籌集超過1030億美元資金，重點用于資助氣候變化領(lǐng)域項目，包括能效提升、發(fā)展低碳交通和可再生能源開發(fā)利用，支持能源密集型產(chǎn)業(yè)，以及扶持弱勢群體和低收入群體。
《2021全球碳市場進展報告》指出，碳市場得以穩(wěn)步發(fā)展，主要有以下兩點原因：
第一，過去幾年中，全球主要碳市場設(shè)計和實施了一系列市場穩(wěn)定機制，創(chuàng)新了規(guī)范性的和可預(yù)測的市場定價以及價格調(diào)控工具，幫助碳市場在結(jié)構(gòu)性供求失衡的環(huán)境下持續(xù)有效運行。
第二，碳市場作為政策工具不斷改革完善，并且被納入各國總體氣候政策框架當中，2030年氣候目標和長期凈零排放承諾的提出也強化了政策的確定性和持久性，提振公眾對碳市場的信心。
得益于各國氣候政策的進一步明確，碳市場逐漸成為更多國家在應(yīng)對氣候變化工作中所選擇的重要工具。在過去的一年里，全球碳市場運行范圍不斷擴大，對全球溫室氣體排放量的覆蓋率由2019年的9%增長至2020年的16%，運行范圍跨越超國家機構(gòu)和地方省市，對全球GDP的覆蓋也由前一年的42%增長至54%。全球主要經(jīng)濟體的重點排放行業(yè)均一定程度上受到碳市場的約束，主要涉及電力、工業(yè)、建筑、交通、國內(nèi)航空、廢棄物處理、林業(yè)七大領(lǐng)域，其中電力和工業(yè)在多數(shù)碳市場中得到涵蓋。然而，各國在碳市場的排放覆蓋力度上未體現(xiàn)出明顯的提升，美國加利福尼亞州、哈薩克斯坦、歐盟、美國馬薩諸塞州的碳市場排放覆蓋率都有不同程度的下降；此外，中國試點地區(qū)行業(yè)覆蓋比例由53%降至32%，其主要原因是原先在試點碳市場中覆蓋的電力行業(yè)劃分到2020年最新規(guī)劃的全國碳市場中，而2021年新增的中國全國碳市場對區(qū)域內(nèi)的溫室氣體排放覆蓋比例達到40%，也是2020年全球碳市場規(guī)模大幅增長的重要來源。
圖 1 全球主要碳交易體系碳排放行業(yè)覆蓋
圖表來源：ICAP. Emissions Trading Worldwide: ICAP Status Report 2021.
二、全球各地區(qū)碳市場進展
在過去的一年里，全球碳市場的版圖經(jīng)歷了一系列的演變發(fā)展，部分國家碳市場經(jīng)過調(diào)整后提升了覆蓋范圍和靈活性；部分國家碳市場則相繼投入運營。盡管2020年受疫情影響，各國經(jīng)濟發(fā)展緩慢，但并不影響主要碳市場對綠色低碳發(fā)展的推進進程。
(一)歐盟碳市場
歐盟碳市場(EU ETS)作為全球啟動最早的碳市場，同時也是歐盟實現(xiàn)其2030年減排55%、2050年達成氣候中和目標的主要政策工具，一直受到全球高度關(guān)注。
歐盟碳市場的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)框架以及歐盟內(nèi)部長期政策的合理性在2020年的運行中得到較好體現(xiàn)。2020年是歐盟碳市場第三階段運行的最后一年，也是第四交易階段的密集準備階段，碳價格在3、4月有短期大幅下降，從年初最高29.68美元降至4月最低18.04美元，但5月后價格又逐漸回升，并在7月達到33.89美元，此后一直在30美元左右徘徊，最后在同年12月達到42.16美元。在未來，歐盟《綠色新政》一攬子復(fù)蘇計劃以及《歐盟氣候法》中包含的2030年的新目標將催生更大的氣候雄心，而碳市場的優(yōu)化改革將有助于實現(xiàn)這些氣候目標。
圖2 2020年歐盟碳市場價格走勢(美元/噸)
(二)韓國碳市場
近兩年在韓國碳市場中，碳價持續(xù)處于波動狀態(tài)。2020年是韓國碳市場(K-ETS)運行第二階段的最后一年，受新冠疫情影響， 2020年的價格波動更加劇烈。碳價格在2020年4月初達到頂峰(35.92美元)，然后從5月開始大幅下降至16.95美元，8月開始反彈至12月初達到25.84美元，12月末又有所回落(19.49美元)。2020年9月，韓國總統(tǒng)文在寅宣布將在2050年之前實現(xiàn)凈零排放的長期目標，預(yù)計將在未來幾年更新氣候政策框架，促進對低碳技術(shù)的投資。
圖3 2020年韓國碳市場價格走勢(美元/噸)
在未來的韓國碳市場第三階段，更多的行業(yè)將為實現(xiàn)韓國減排目標付出努力。在第三階段，主要有以下幾個方面的變化。第一，韓國碳市場將允許證券公司和個人等其他參與者進入二級市場。第二，將引入衍生品來提升市場功能。參與者和產(chǎn)品的增加將給未來第三階段的交易條件帶來更大的穩(wěn)定性和靈活性。第三，配額分配方式由免費分配+3%拍賣變更為免費分配+10%拍賣，同時減少了所允許的碳排放抵消額度。第四，行業(yè)范圍將擴大到建筑業(yè)和大型交通運輸業(yè)。
(三)新西蘭碳市場
2020年，新西蘭完成了全面的立法改革，為其2021-2025年的氣候政策(包括碳市場)奠定了法制基礎(chǔ)，這也契合了新西蘭新制定的2050年前實現(xiàn)凈零排放的目標。立法改革包括對新西蘭碳市場的重大結(jié)構(gòu)性改革，旨在通過對碳市場設(shè)定排放上限、引入碳配額(NZU)拍賣和開發(fā)新的碳配額價格控制機制來支持國內(nèi)減排目標。改革后的計劃已于2021年1月1日正式生效，并于2021年3月對碳配額進行了首次拍賣。其他碳市場改革措施還包括：逐步減少對排放密集且易受貿(mào)易沖擊的行業(yè)的免費分配、林業(yè)部門排放核算規(guī)則改革、將農(nóng)業(yè)部門納入碳定價機制等。這些碳市場改革措施的推進，表現(xiàn)出新西蘭為更加深遠的氣候雄心奠定基礎(chǔ)的決心。
碳價格方面，新冠肺炎疫情期間，受制于經(jīng)濟緩滯，新西蘭碳配額價格從2020年1月的18.83美元降至3月14.35美元，后續(xù)逐步回升至年底的26.78美元。表明市場投資者意識到隨著碳排放上限的設(shè)定、固定價格期權(quán)的取消，碳市場需求將會進一步提升。
圖4 2020年新西蘭碳市場價格走勢(美元/噸）
(四)區(qū)域溫室氣體倡議(RGGI)
區(qū)域溫室氣體倡議(RGGI)是美國第一個基于市場化機制減少電力部門溫室氣體排放的強制性計劃，于2009年啟動，目前共涉及美國12個成員州。隨著區(qū)域溫室氣體倡議 (RGGI)中各個成員州通過關(guān)于2020年后碳市場運行的相關(guān)法規(guī)，從2021年起，12個成員州均將實行更加嚴格的年度總量減量因子和排放控制措施。另外，弗吉尼亞州于2021年1月加入了RGGI；而賓夕法尼亞州預(yù)計將于2022年加入RGGI，目前還在進行碳市場相關(guān)法規(guī)草案推進工作。
碳價方面，同大多數(shù)碳市場一樣，RGGI的碳價也出現(xiàn)了一些波動。3月初，美國為防控新冠疫情進行封鎖，導(dǎo)致碳期貨價格從5.77美元下跌至4.69美元，隨后在4月初迅速恢復(fù)。到2020年6月，期貨市場恢復(fù)穩(wěn)定，價格也回到了新冠疫情前的水平，即6美元左右。
(五)英國碳市場
2020年是歐盟碳市場覆蓋英國的最后一年。隨著英國正式脫歐，英國碳市場由英國政府與蘇格蘭政府、威爾士政府和北愛爾蘭行政部門共同設(shè)計，新的碳排放交易計劃于2021年1月1日生效，其機制安排與歐盟碳市場第四階段的設(shè)計基本一致。碳排放總量在最初設(shè)定為比英國在歐盟碳市場中的總量份額低5%，并將逐年下調(diào)，與英國法定凈零目標保持一致。
2020年11月，英國首相公布了英國綠色工業(yè)革命的十點計劃。該計劃指出，如果各部門要在2050年達到凈零所需的脫碳水平，整個經(jīng)濟需要積極參與行動。在過去的30年里，英國的GDP增長了75%，同時減排了43%。在新的碳市場下，英國將在整個經(jīng)濟中擴大碳定價范圍，并鼓勵新興脫碳技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展。英國碳市場將作為一個貿(mào)易系統(tǒng)促進具有成本效益的脫碳化，鼓勵企業(yè)最小化碳排放成本。2020年12月，英國與歐盟達成自由貿(mào)易協(xié)定，英國表示將繼續(xù)致力于把碳定價作為實現(xiàn)氣候變化目標的有效工具，同意在碳定價方面與歐盟進行合作，考慮連接各自的碳定價體系，早日實現(xiàn)碳中和的目標。
三、全球碳市場發(fā)展對中國碳市場的啟示
全球碳市場的發(fā)展為中國碳市場在頂層設(shè)計、市場機制、市場措施等方面提供了借鑒與參考。
(一)加強頂層設(shè)計
完善法規(guī)政策標準體系，制定低碳發(fā)展整體戰(zhàn)略，是全國碳市場穩(wěn)定運行的前提保障。碳市場的發(fā)展需要與全面深化改革部署和經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略之間建立緊密聯(lián)系，加快應(yīng)對氣候變化立法進程。
具體來說，需要抓緊制定二氧化碳排放達峰行動方案，綜合運用相關(guān)政策工具和手段措施，持續(xù)推動實施。各地區(qū)結(jié)合實際提出積極明確的達峰目標，制定達峰實施方案和配套措施。推動鋼鐵、建材、有色、化工、石化、電力、煤炭等重點行業(yè)提出明確的達峰目標并制定達峰行動方案，結(jié)合各行業(yè)的行動方案，進行碳市場的規(guī)劃設(shè)計。
(二)完善碳市場交易機制
當前，我國碳排放權(quán)交易體系初步啟動，交易尚不活躍，市場交易量和碳價均呈現(xiàn)逐步萎縮的趨勢，未能充分發(fā)揮碳市場的價格發(fā)現(xiàn)功能。首先，建議盡快出臺《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》，構(gòu)建全國碳市場交易的法律保障，強化對于控排企業(yè)的履約監(jiān)管。其次，修訂完善相關(guān)的配套制度和技術(shù)規(guī)范體系，完善溫室氣體自愿減排交易機制，形成全面有效的碳市場交易制度。此外，全國碳市場還應(yīng)充分借鑒歐盟等地區(qū)在碳排放交易市場運行過程中的管理經(jīng)驗，強化碳排放監(jiān)測、報告、核查等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，保障碳排放數(shù)據(jù)的質(zhì)量，并加強市場交易管理，建立有效的市場穩(wěn)定機制，探索利用市場穩(wěn)定儲備等調(diào)控工具強化對碳價的穩(wěn)定與管理。
(三)推動提升碳市場活躍度
碳市場的長期活躍是保障流動性充足和發(fā)現(xiàn)合理碳價的基礎(chǔ)，需要多方面共同推進。首先，穩(wěn)步推進碳市場的擴容工作，在發(fā)電行業(yè)穩(wěn)定運行的基礎(chǔ)上，逐步納入鋼鐵、建材等其他高排放行業(yè)，擴大碳市場的覆蓋范圍，增加交易量和活躍度。同時，明確關(guān)于合格投資機構(gòu)和個人的具體規(guī)則，逐步允許金融機構(gòu)、各類投資者參與交易，提升碳交易市場流動性。此外，在穩(wěn)定碳價的基礎(chǔ)上，探索碳金融產(chǎn)品的創(chuàng)新發(fā)展，研究制定推出碳期貨等衍生產(chǎn)品的時間表和路線圖，逐步提升和優(yōu)化市場的有效性。
原標題：IIGF觀點 | 2020年全球碳市場發(fā)展概覽及對中國建設(shè)碳市場的啟示