中國固廢網獲悉，7月2日，江蘇省泗陽縣固廢資源化綜合利用項目采購發(fā)布結果公告，中國光大國際有限公司成為項目的中標社會資本方。
成交信息具體如下：
(一)中標人名稱：中國光大國際有限公司
(二)中標金額：
餐廚垃圾單價：280元/噸
建筑垃圾單價：29.80元/噸
總投資額：貳億貳仟伍佰柒拾玖萬玖仟捌佰元整(￥：225799800.00元)。
(三)特許經營權期限：30年(含可研、立項、環(huán)評及建設期)
(四)中標人地址：香港夏愨道16號遠東金融中心27樓2703室
5月16日，該項目發(fā)布招標公告，根據公告顯示，項目詳情如下。
項目概況
項目預算及限價：項目預算價約1.8億元，建筑垃圾最高限價30元/噸、餐廚垃圾限價200-280元/噸、污泥價格根據市場由企業(yè)之間自行商定。
項目地點：泗陽縣意楊產業(yè)科技園內。
項目用地：使用土地約120畝。
項目規(guī)模：項目總投資額約1.8億元人民幣，按設計處理能力建筑垃圾1000噸/天、餐廚垃圾100噸/天(含地溝油、園林綠化與農貿市場有機物)、污泥60噸/天進行建設，但項目建成投入運營后不給予固廢保底量。
項目主要服務范圍：泗陽縣縣域內。
項目工藝：固廢資源化綜合利用項目采用國際、國內先進的資源化利用技術。
固廢綜合利用：一是將城市市政污泥、農貿市場及園林綠化有機物質、餐廚垃圾進行厭氧處理，產生的殘渣進行焚燒或資源化利用處理;二是將建筑垃圾經過分揀處理后，進行資源化綜合利用。
項目公司負責該項目的設計、投資、建設、運營、移交，政府負責對該項目實施監(jiān)管并進行項目評估。
投資范圍：
包括以下項目：可研、環(huán)評、立項、設計(包括初步設計和施工圖設計)、投資、建設、相關設施設備采購、以及紅線內場地平整和整個項目及相關配套建設、運營維護等;
項目回報機制：財政或產生固廢的單位支付處理費用;固廢資源化利用相關產品銷售收入;縣政府對建筑垃圾資源化利用的相關產品給予政策支持，即企業(yè)生產的經過環(huán)保和行業(yè)部門檢測合格的產品，優(yōu)先在政府工程中使用。
值得一提的是，該項目曾歷經兩次流標，原因都為：截至到報名時間結束,投標報名并購買招標文件的單位不足三家。
E20固廢產業(yè)研究中心副經理、高級行業(yè)分析師李少甫以“從泗陽固廢資源化項目看建筑垃圾、餐廚垃圾資源化商業(yè)模式”為主線，針對該項目進行了深度分析。
固廢資源化綜合利用
泗陽縣項目將建筑垃圾、餐廚垃圾及污泥幾種不同的固體廢物集中處置統(tǒng)一招標，其中主要的原因在于這幾種固體廢物均可進行資源化綜合利用。
建筑垃圾中的大部廢棄物在經過分揀、剔除、破碎后都可以進行綜合利用，并作為再生資源重新得到利用，如：
廢棄混凝土和廢棄磚石生產的再生骨料，可用于生產混凝土、砂漿、墻板、地磚等建材產品;
廢磚瓦生產骨料，可用于生產再生磚等建材產品;
廢棄木材等可直接用于重建建筑或作為木質生產再生板材或造紙等;
廢棄鋼材等金屬廢材可直接再利用或回爐加工;
等等……
而餐廚垃圾、污泥甚至農貿市場及園林綠化產生的有機廢物具有相似性質，可進行協(xié)同處理，通過厭氧發(fā)酵產生沼氣形成資源化利用，剩余的殘渣也可焚燒發(fā)電或進行其他資源化利用處理。
固廢資源化特許經營
近期在“無廢城市”概念帶動下，建筑垃圾資源化利用項目頻出，大部分項目采用了特許經營的模式進行運作。關于建筑垃圾特許經營的合規(guī)性問題，畢馬威企業(yè)咨詢(中國)有限公司基礎設施投融資(IGH)合伙人李煒表示，建筑垃圾項目采用特許經營，符合現行政策規(guī)定。一是原建設部2005年出臺的《城市建筑垃圾管理規(guī)定》(第139號文)明確“處置建筑垃圾的單位，應當向城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門提出申請，獲得城市建筑垃圾處置核準后，方可處置”以及“建筑垃圾處置實行收費制度，收費標準依據國家有關規(guī)定執(zhí)行”，這使建筑垃圾處置具有獲得批準許可方可經營且可收費獲得經營性收入等特許經營的特征。二是根據2015年六部委出臺的《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》(25號令)，該辦法覆蓋能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公用事業(yè)領域的特許經營活動，建筑垃圾也在屬于上述領域。三是多個地方出臺的建筑垃圾處理有關辦法，明確適用特許經營，如湖南省、山東省等均有相關政策出臺。
餐廚垃圾與建筑垃圾的處理的特許經營商業(yè)模式上也有相似之處。首先從項目的本質來看，由于項目設施資產具有一定產權屬性，且可以被運營，同時可以按處理量進行結算(具有明確的量價機制)，因此屬于具有“可運營性”的含基礎設施建設的b類項目(環(huán)保領域PPP四分類請參考：薛濤：如何做好PPP?)。項目運營費(建筑垃圾處理費、餐廚垃圾處理費)由政府直接支付時，項目具有與政府結算的量價機制，可能設置垃圾保底量條款。但在泗陽項目招標文件中明確了“項目建成投入運營后不給予固廢保底量”的條款。
而建筑垃圾處理項目也有直接向產廢企業(yè)(使用者/用戶)收取建筑垃圾處理費的情形，此種情形下實際采用的是受益者(使用者)付費的量價機制，再考慮到建筑垃圾資源化產品具有一定的商品屬性，項目具有較強的可經營性，則項目更接近于a類政府監(jiān)管型特許經營(可類比供水項目)。在完全脫離政府補貼的情況下，這類項目更容易私有化(即成為完全的商業(yè)化行為)。
可以看到的是，這兩種類型主要的區(qū)別點在于a類政府監(jiān)管型特許經營項目中社會資本承擔由于使用量不確定所帶來的需求風險，政府在項目覆蓋范圍內授予絕對或相對的(獨家經營)壟斷權作為補償。若政府在合約中同時設置了保底量的安排，則項目在一定程度上轉向b類，且承諾保底量越接近設計處理規(guī)模，則項目越接近b類。相對而言采用b類政府購買型特許經營的項目中則不需要、也無法授予行政壟斷權。而在泗陽項目中，招標文件有明確的“項目建成投入運營后不給予固廢保底量”的條款，使得該項目在形式上屬于添加了經營性要素的“a+b”模式且更接近a類。不設置保底量的設計在建筑垃圾項目中較為常見，但在餐廚垃圾項目中則一般會設置保底量，泗陽項目中社會資本承擔了建筑垃圾及餐廚垃圾的收運責任，并將承擔更多的需求風險。
另外在a類項目模式下，建筑垃圾處理項目的社會資本方直接向產廢企業(yè)收費，是直接的買賣關系(購買建筑垃圾處理的服務)，而在這其中，政府為監(jiān)管方，若社會資本與政府發(fā)生爭議，需要走行政復議途徑;而在b類項目模式下，建筑垃圾處理及餐廚垃圾處理項目的社會資本方與政府均存在直接的買賣關系，屬于買賣的雙方主體，此時爭議解決使用的是仲裁或民事訴訟途徑。
從城市管理的角度來看，雖然建筑垃圾和餐廚垃圾的處理都存在一定的公益性，但從商業(yè)模式角度來講，其實質的“使用者”(或“污染者”)十分明確，有明確的支付主體，適用于“使用者付費”的模式。但仍然需要依靠強大的政策支持和強迫性外力來規(guī)范污染者行為(避免偷排、不當處理等行為)。一方面對環(huán)境內部效益有增進作用，另一方面也為運營企業(yè)獲得穩(wěn)定、足量的建筑垃圾和餐廚垃圾保障其項目平穩(wěn)運營提供一定幫助。
當強迫性外力不足時，污染企業(yè)(建筑單位)沒有形成良好的付費意識，則其形態(tài)類似于目前我國大部分的餐廚垃圾處理項目，由于餐廚垃圾本身具有一定價值(泔水豬、地溝油)，大部分地方監(jiān)管力度不足，導致始終不能杜絕違法收運及處置，容易形成“賣掉還能賺錢，為什么要付費收運”的錯誤理念，此時城市管理的公益性占據主導，以無害處置為基本導向，政府需要進入交易界面，為項目公司提供相應的支持，采用b類政府購買型特許經營。而當政策支持力度足夠(違法成本足夠高)、強迫性外力足夠大時，污染企業(yè)有良好的付費行為，則此時的建筑垃圾項目形態(tài)更接近于危廢處理項目。雖本質上來講仍存在一定的公益性，但已基本形成完全的商業(yè)化行為，即簡單的“買賣”行為，由污染企業(yè)自覺、自愿購買垃圾處理企業(yè)的建筑垃圾處理服務，簽訂服務協(xié)議，此時污染者付費(或使用者付費)模式占主導，原則上政府無須介入交易界面，交易得以深度商業(yè)化，則更適宜采用a類政府監(jiān)管型特許經營。值得注意的是，雖然政府無須介入交易界面，但并不代表政府在此過程中沒有責任，政府在此模式下的建筑垃圾處理項目中的主體責任主要體現在以下兩方面，一方面是政策性的支持，也就是前面所講的政策支持及強迫性外力，在此類項目中具體來看就是出臺相應的政策以：
1. 加強對產廢企業(yè)的行為監(jiān)管及處罰，確保偷排違法成本足夠大;
2. 規(guī)范收運過程，可賦予收運單位特許經營權，或交由建筑垃圾處置企業(yè)一并特許經營(類似于廠網一體化);
3. 對建筑垃圾資源化產品給予適當補貼或促進銷售政策(如強制要求建筑企業(yè)采購一定比例的合格再生骨料等);
4. 通過準確的全流程(建筑垃圾收運、處置)成本測算，給予科學、合理的政府指導價格規(guī)范市場行為，避免由特許經營帶來的行政壟斷使得市場定價混亂。而另一方面則是對項目的運營進行充分監(jiān)管，做好“裁判員”的工作。
特許經營vsPPP
無論是建筑垃圾處理項目還是餐廚垃圾處理項目，除了特許經營外，目前市場上均有采用PPP模式開展的案例。總體來看，采用PPP模式程序較為復雜，且受制于財承10%紅線影響，部分地方有明顯的回避傾向。但同時PPP方式所帶來的項目穩(wěn)定性和合作長期性特征則成為其主要優(yōu)勢。PPP模式下，項目便于安排裝備升級、設施擴建或新建(移動式)，帶來相應的投資和現金流的增加，再加上長期穩(wěn)定的合同關系，使得項目更加符合子長市場的偏好。
對于特許經營與PPP的選擇，李煒認為可能主要是三方面的原因，一是有關的政策要求或鼓勵采用特許經營，地方有按規(guī)定推動建筑垃圾及餐廚垃圾處置或資源化利用特許經營的依據;二是當前PPP政策趨嚴，規(guī)范的程序較長，且地方財承空間有限或已接近警示線甚至10%紅線，地方對PPP模式的使用較為慎重;三是與危廢處理類似，建筑垃圾及餐廚垃圾資源化利用帶來的經營性收入較多，覆蓋一定或全部成本并獲得一定回報，實現使用者付費的可能性存在，地方政府額外付費或給予補助的需求較低，因此選擇特許經營。
資源化項目需求風險
從需求風險角度來看，項目主要面臨兩方面的需求風險，一是處置企業(yè)是否有足量(與設計處理能力或實際處理能力相比)的入廠垃圾進行處置，當入廠垃圾量低于預期(可研)，項目整體收益會受到較大影響。建筑垃圾方面來看，由于很多建筑垃圾產生及運輸企業(yè)為圖降低成本，選擇非法棄置或堆棄，不愿將建筑垃圾賣給資源化利用企業(yè)，導致資源化利用企業(yè)原料供應不穩(wěn)定，運營成本上漲。而從餐廚垃圾方面看，也面臨相似的問題，餐館等餐廚垃圾產生單位選擇將餐廚垃圾(泔水)及廢棄油脂販賣，最終形成泔水養(yǎng)豬及地溝油雖然現行法律法規(guī)嚴格規(guī)范，但仍有地下產業(yè)鏈的存在，使得正規(guī)餐廚垃圾收運、處理廠商無法獲得足量的餐廚垃圾進行運營。
二是來自資源化產品的消納，根據E20研究院研究分析，固廢處理行業(yè)中的資源化產品基本可分為三大類，網絡剛性產品、大宗商品及定制輸出產品。其中網絡剛性產品主要是指焚燒發(fā)電及有機垃圾處理產生的沼氣經過管網(電網、天然氣管網)進行上網銷售，實質是政府(或電網公司、天然氣公司)的全額包銷行為，這種方式產品的銷售基本不存在需求風險。大宗商品主要是指有機垃圾處理過程中產生的再生油脂、可回收物處理過程中產生的再生金屬等等，雖沒有政府的包銷行為，但油脂、金屬等產品屬于大宗商品，有較大的市場，且價格公開透明，雖存在一定需求風險，但銷售途徑基本無虞。
而最后一種定制輸出產品，如建筑垃圾處理項目中的再生建材、餐廚垃圾處理項目中的有機肥料等需求風險最為明顯。建筑垃圾方面雖然目前使用建筑垃圾生產出來的建材已經達到了相關的建材標準，但社會和市場認可度較低，導致產品的推廣利用仍存在較大困難。資源化產品的價格比普通的建材并沒有價格優(yōu)勢，使再生建材在市場上缺乏競爭優(yōu)勢。而餐廚垃圾處理方面，目前有機肥方面的標準較不完善，部分項目所在地政府以園林用肥形式提供部分的包銷，在一定程度上降低了社會資本在末端承擔的需求風險。
在泗陽項目招標文件中提到“縣政府對建筑垃圾資源化利用的相關產品給予政策支持，即企業(yè)生產的經過環(huán)保和行業(yè)部門檢測合格的產品，優(yōu)先在政府工程中使用”，實際提供了部分包銷的政策，承擔了項目的部分需求風險。
對于建筑垃圾處理項目的需求風險，李煒表示，社會企業(yè)主要面臨“兩頭”的風險：一是能否收集足夠量的建筑垃圾;二是建筑垃圾資源化處置產生的產品能否銷售出去。前一種風險可以通過嚴格可研審批控制項目規(guī)模、制定配套政策確保建筑垃圾收運至指定地點集中處置等方式予以降低，后一種風險則需要社會企業(yè)自身對資源化后端產品市場有合理的判斷。
處理費分析
從泗陽項目來看，中標價格為餐廚垃圾280元/噸，建筑垃圾29.8元/噸。
建筑垃圾可簡單分為4個等級：第一等級是均質化程度較高的建筑垃圾(主要是指拆墻垃圾)，較容易處理，且后端資源化產品價值較高。第二等級是均質化程度稍差的建筑垃圾(拆房垃圾)，里面會混入少量低價值雜質如玻璃、墻皮等，處理難度稍大，產品價值較第一等級稍低。第三等級是一般裝修垃圾，均質化程度和產品價值較前兩等級有大幅下降，處理難度也有一定提高。第四等級是建筑垃圾、裝修垃圾、甚至大件垃圾的混合物，各方面較第三等級均有一定程度下降。泗陽項目招標文件中提到項目中的建筑垃圾是指“泗陽縣城區(qū)內所有建筑垃圾(拆遷垃圾、市政垃圾、工程垃圾與裝飾裝潢垃圾)”，明顯屬于上面所提的均質化程度最低的第四等級。
根據這個分類，項目的一般付費模式也會稍有區(qū)別。前兩個等級建筑垃圾處理成本相對較低，同時資源化產品的出路及價值在一定程度上可以得到保障，因此政府可不提供補貼，僅依靠資源化產品維持盈利;而后兩個等級的垃圾處理成本較高，且產品價值較低，一般需要政府補貼。
另外泗陽項目招標文件中指出，對建筑垃圾進行“收集、運輸與資源化利用”。因此可簡單理解為項目對于建筑垃圾付費29.8元由對均質化較低的建筑垃圾資源化處理進行的補貼以及收運費兩部分組成。
而從餐廚垃圾價格來看，根據E20研究院固廢產業(yè)研究中心統(tǒng)計，2018年我國餐廚垃圾收運項目平均價格在200元/噸左右，餐廚垃圾處理項目平均價格在150元/噸左右，而收運處置一體化的平均價格在280元/噸左右，低于單獨收運處理的總價格，總體來看集約化優(yōu)勢明顯。而在泗陽項目中，“對餐廚垃圾進行專業(yè)化收集、運輸與資源化利用處理”，也就是說泗陽項目屬于收運一體化項目，其價格280元/噸與當前我國餐廚垃圾收運一體化處理項目的平均價格基本吻合。
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