如財政部發(fā)了一個票面價值100億、年利率3%的5年期債券，5年后還本加上利息共115億。如果大家來認(rèn)購這枝債券，買家愿意出105億買，實際的“市場化年收益率”就是1.9%(本金105億，5年賺10億，每年1.9%的收益)，低于票面利率。如果100億賣不掉，只能賣90億，但是到期還本還是得100億，相當(dāng)于賣家付出115億得到90億，買主實際年收益率5.56%，遠(yuǎn)高于票面利率。這是市場化的結(jié)果，這是大洋彼岸高度市場化的美債邏輯，相較于半市場化的中國債市場，如果也這么執(zhí)行，亂可預(yù)期、還可能波及大型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)。
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一、關(guān)于控債
控債這個提法并不準(zhǔn)確，因為要控債，先預(yù)算，這是債務(wù)產(chǎn)生的根因。且本文并不是要討論如何化解債務(wù)，只在這里提兩點《新預(yù)算法》的內(nèi)容：第四條，明確要求政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算;第十三條：各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。作為服務(wù)于項目的咨詢機構(gòu)，看到項目進(jìn)入運營期，污水被更高級的MBR膜工藝處理，達(dá)到類地表四類水是興奮的!與此同時，受項目自身(施工期、建設(shè)內(nèi)容變更)、政策因素影響(建設(shè)期30%考核、運營期100%考核?)、地方政府實際支付困難等多方復(fù)雜因素影響，無力全額支付污水處理費，是現(xiàn)狀。服務(wù)于多個使用者付費類項目后，雖然部委文件下發(fā)的文件如“十二道金牌”，但存在的實際問題依舊在那，此時，一線項目經(jīng)理放不下的執(zhí)念就是如何能幫助項目回歸正軌，進(jìn)入良性運營。
二、中國債務(wù)的邏輯
如上圖所示，3月、6月、9月、1年…基本都是給定的收益，可以理解為半市場化的交易，這與前言當(dāng)中所說的美國債券交易有著較大的區(qū)別，區(qū)別的本質(zhì)在于美國有著高度發(fā)達(dá)的金融市場，使用著復(fù)雜到令人發(fā)指的交易工具，如：高斯聯(lián)結(jié)相依函數(shù)。兩個市場的運行邏輯不同，所給出的答卷自然區(qū)別很大，一個執(zhí)行力很強相對缺乏創(chuàng)新，一個創(chuàng)新能力很強市場化程度很高執(zhí)行力相對較弱，并沒有好壞之分，只有適合與匹配。
三、現(xiàn)階段PPP的樣子
現(xiàn)階段PPP項目融資依舊還是政信金融的范疇，政信金融可以給予(SPV)購買力，這種購買力通過承諾未來償還而獲得，這是現(xiàn)階段PPP運營的邏輯，而未完成的半拉子項目則可能形成隱性債務(wù)。這是既是一線項目經(jīng)理現(xiàn)階段遇到的困惑，也是未邁過去去的山脊。在筆者看來，通過政信金融來提供購買力本身是一件好事，用壞了則可能是一件壞事。如果幾乎沒用什么信貸就可以支持經(jīng)濟發(fā)展，固然好，但不存在。當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展舉步維艱，信貸對整個經(jīng)濟體肯定是壞事。當(dāng)債務(wù)人無力償還時，債務(wù)問題集中爆發(fā)。換句話說，信貸/債務(wù)快速增長的好壞取決于信貸資源如何使用以及債務(wù)如何得到償還，筆者所接觸的進(jìn)入運營期的使用者付費類PPP項目，不少已處于“斷貸”狀態(tài)，PPP項目多為舉債項目，運營期風(fēng)險很大程度上取決于(金融機構(gòu)/政策制定者)分?jǐn)倝馁~損失的意愿和能力。在筆者經(jīng)歷過的所有項目，這一點很容易被放大，結(jié)果是：政府方實施機構(gòu)作為PPP項目出資者代表睡不著，金融機構(gòu)作為重資產(chǎn)持有者心有余悸，PPP咨詢機構(gòu)、業(yè)內(nèi)專家顫抖著雙手簽了名字，都怕!于是，再融資還貸就成了SPV的當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)然，現(xiàn)階段PPP項目進(jìn)入運營期，最大的風(fēng)險還不全是來自債務(wù)本身，而是來自政策的調(diào)整在幫助一些人的過程中會傷害了另一些人。這即是事實，也是必須面對和正視的事實。
四、一線項目經(jīng)理的苦惱
當(dāng)進(jìn)入運營期的PPP項目，再強調(diào)控債，看似是規(guī)范了項目，好事!但基層怎么執(zhí)行?怎么通過復(fù)雜的績效考核(指標(biāo))設(shè)計，來完成這看似簡單，執(zhí)行起來卻又難上加難的任務(wù)?這是政府(監(jiān)管機構(gòu))需要考慮的問題，也是社會資本方必須面對的現(xiàn)狀，更是一線項目經(jīng)理放不下的執(zhí)念，把所服務(wù)的項目落了地，看到所服務(wù)的項目進(jìn)入穩(wěn)定運營期。
五、對于項目的思考和思辨
當(dāng)PPP項目進(jìn)入實際運營期，給付社會資本方污水處理費這是再正常不過的事情，財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金〔2015〕21號)中規(guī)定的內(nèi)容：“PPP項目全生命周期過程的財政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等”。我們在此只分析前四項內(nèi)容。還是拿運營期污水處理項目為例，政府方前期投入項目公司的股權(quán)類資金、運營補貼的固定成本、可變成本、給予社會資本方的合理利潤、開展項目建設(shè)的配套建設(shè)所花的錢，都屬于政府的直接支出責(zé)任。風(fēng)險承擔(dān)責(zé)任支出則取決于風(fēng)險事項的發(fā)生與否，當(dāng)約定的未來風(fēng)險事項發(fā)生，政府方應(yīng)該按照風(fēng)險分配承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任，若風(fēng)險事項不發(fā)生，則不承擔(dān)該項風(fēng)險支出責(zé)任。進(jìn)入了運營期的PPP項目，政府的支出責(zé)任除了風(fēng)險是不便于計算的，其余三項內(nèi)容只要分解的足夠細(xì)致，理論上來說只要完成了合規(guī)手續(xù)的認(rèn)定，肯定是可以精確計算至小數(shù)點后兩位的。只是為什么沒有做到如此精確?項目自身的合規(guī)性出了問題是因，整改困難就是果。筆者所接觸的“果”樣子雖丑，好在心是好的，具備整改后再上路的可能，對于那些深入骨髓的“惡果”除了一聲嘆息，已沒有任何的希望，PPP項目自身雖帶有濃重的行政色彩，在市場經(jīng)濟大潮下，不受投資方青睞、被下架是一種必然，扁鵲再世，也無他法。一線項目經(jīng)理也會發(fā)出無奈的不和諧聲音，一頭扎進(jìn)PPP，反倒比其他模式面臨更多的監(jiān)管，更多的政策變化。政策變化快要學(xué)，領(lǐng)悟能力預(yù)判能力樣樣不能缺，因為一線項目經(jīng)理放不下心中的執(zhí)念——要為新疆建設(shè)實實在在做點什么。
后記
2015年P(guān)PP項目如火如荼推進(jìn)之時，筆者就想過這個問題，BT雖有諸多問題，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)爆發(fā)增長階段發(fā)揮了無可替代的作用，后移居“廣寒宮”與嫦娥作伴。如果PPP推進(jìn)的問題多多，是否也會再入“深宮“只留個“娘娘“的虛名?“居廟堂之高則憂其民，處江湖之遠(yuǎn)則憂其君”這是一線項目經(jīng)理內(nèi)心的最真實寫照，在很多人看來，這不是閑操心嗎?，筆者深知解決問題不能頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳、更不能榔頭思維，看到什么都是釘子，只會一頓猛錘。
回首望向2014年的十二屆全國人大常委會第十次會議通過《新預(yù)算法》的修訂，仔細(xì)體會“全面實施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，”如果PPP項目的前期就能受制于地方預(yù)算的限制，預(yù)算審查重點能從收支平衡、赤字規(guī)模向支出預(yù)算轉(zhuǎn)變。PPP依舊可以很美…
陽光是最好的防腐劑，透明是最好的監(jiān)督，愿每一個合法、合規(guī)采用PPP模式推進(jìn)的項目都能穩(wěn)步進(jìn)入運營期，地方百姓能夠置身于更高效、更優(yōu)質(zhì)、更友好的公共服務(wù)環(huán)境之中。
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