自2013年P(guān)PP政策密集出臺(tái)以來(lái)，相關(guān)項(xiàng)目大規(guī)模上馬。六年來(lái)，行業(yè)也經(jīng)歷了從起步到野蠻生長(zhǎng)，再到跌入谷底的過(guò)程。

就在社會(huì)對(duì)PPP反思之聲此起彼伏之際，財(cái)政部于近日印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)實(shí)施意見(jiàn))，標(biāo)志著行業(yè)逐漸進(jìn)入理性發(fā)展階段。

而在規(guī)范發(fā)展時(shí)代，只有對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域理解更透徹、現(xiàn)金流穩(wěn)定、融資能力更強(qiáng)的企業(yè)才能脫穎而出，真正度過(guò)行業(yè)低谷。

PPP模式從何而來(lái)，政府為何力推?

近年來(lái)，中國(guó)城市化兩大驅(qū)動(dòng)因素——土地財(cái)政和地方政府舉債出現(xiàn)變化。

隨著國(guó)家對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)的規(guī)范和“房住不炒”方針的確立，像過(guò)去那樣依靠房地產(chǎn)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的模式已經(jīng)結(jié)束，靠地方土地財(cái)政為支撐的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式不再有效，從而影響地方政府的財(cái)政收入。而近幾年的供給側(cè)改革中有一項(xiàng)任務(wù)是去杠桿，即減少地方政府和地方平臺(tái)公司的債務(wù)。如果再通過(guò)發(fā)債加杠桿來(lái)推進(jìn)城市化，也已不合時(shí)宜。

在土地財(cái)政無(wú)法持續(xù)、地方政府不再加杠桿的情況下，要想實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化、財(cái)政體制改革、新型城鎮(zhèn)化和解決地方債務(wù)等的要求，就要有效利用社會(huì)存量資金幫助政府進(jìn)行城市化建設(shè)，PPP模式成為連接政府和社會(huì)資本之間的一把鑰匙。

PPP模式通過(guò)政府和社會(huì)資本合的作模式，在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，在實(shí)現(xiàn)公共建設(shè)功能的同時(shí)，也為私營(yíng)部門(mén)帶來(lái)利益。由于私營(yíng)部門(mén)分擔(dān)了公共部門(mén)的初期財(cái)政投入，PPP模式可減少政府負(fù)債。PPP由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào);政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，保證公共利益最大化。若利用得好，PPP模式能讓公共和私營(yíng)部門(mén)實(shí)現(xiàn)雙贏。

1992年，英國(guó)最早應(yīng)用PPP模式。在發(fā)達(dá)國(guó)家，該模式也已廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，如水廠(chǎng)、電廠(chǎng)、公路、環(huán)保項(xiàng)目等。

2014年以來(lái)，隨著財(cái)政部和發(fā)改委大力推進(jìn)PPP模式，我國(guó)已成為全球最大的PPP市場(chǎng)。

PPP行業(yè)現(xiàn)狀如何，哪些問(wèn)題最常見(jiàn)?

經(jīng)過(guò)了近六年的發(fā)展，PPP市場(chǎng)呈現(xiàn)整體規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、項(xiàng)目加速落地的特征。據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，目前全國(guó)PPP入庫(kù)項(xiàng)目8839個(gè)，入庫(kù)項(xiàng)目金額為13.41萬(wàn)億元。其中，市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)保、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)、水利建設(shè)和教育等領(lǐng)域的項(xiàng)目最為集中，約占總數(shù)的80%。PPP模式在各行業(yè)中的發(fā)展并不平衡，高投入、盈利模式清晰的市政工程仍是PPP熱點(diǎn)。

在PPP發(fā)展過(guò)程中，也不可避免地出現(xiàn)了一些問(wèn)題，并在過(guò)去兩年集中爆發(fā)。自PPP模式加速推進(jìn)以來(lái)，大量資金蜂擁而至，地方投資建設(shè)過(guò)熱。但由于前期準(zhǔn)備不足，PPP項(xiàng)目泛化、異化現(xiàn)象頻發(fā)，行業(yè)服務(wù)能力也跟不上項(xiàng)目上馬的速度。

在金融去杠桿的政策大環(huán)境下，許多PPP項(xiàng)目的中標(biāo)企業(yè)陷入財(cái)務(wù)困境。融資渠道變窄、融資成本上升、金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目貸款更謹(jǐn)慎，讓不少企業(yè)資金鏈斷裂，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目停工。

以環(huán)保行業(yè)知名上市公司、前期拿PPP項(xiàng)目激進(jìn)的東方園林為例，該公司自2015年以來(lái)快速拿下眾多PPP環(huán)保項(xiàng)目，業(yè)績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)和公司擴(kuò)張速度一時(shí)無(wú)人可以企及。擴(kuò)張最快的2017年度，東方園林就中標(biāo)了PPP項(xiàng)目88個(gè)，累計(jì)投資額1434.51億元，在環(huán)保領(lǐng)域也迅速超過(guò)了深耕行業(yè)多年的碧水源、北控等“老兵”。

然而因融資環(huán)境收緊，去年該公司出現(xiàn)債券募集困難、多處工地停工、拖欠員工工資等問(wèn)題，隨后又引出股價(jià)暴跌、股權(quán)質(zhì)押爆倉(cāng)等一連串問(wèn)題。

其次，一些地方政府隱性債務(wù)加劇，與PPP模式的應(yīng)有之意背道而馳。財(cái)政部規(guī)定，每年度用于支付和補(bǔ)貼全部PPP項(xiàng)目的支出不能超出當(dāng)?shù)匾话愎差A(yù)算支出比例的10%，再加上一些地方政府沒(méi)有將特定基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算，或者相應(yīng)預(yù)算額度嚴(yán)重不足，且又沒(méi)有明確穩(wěn)定的付費(fèi)資金來(lái)源，導(dǎo)致其無(wú)法按時(shí)足額支付企業(yè)的相關(guān)費(fèi)用，令企業(yè)應(yīng)收賬款居高不下，加劇了地方政府隱性債務(wù)的問(wèn)題。

在監(jiān)管趨嚴(yán)背景下，由于擔(dān)心政府債務(wù)情況惡化，許多財(cái)政承受能力有限的地方政府又“一刀切”地叫停PPP項(xiàng)目，導(dǎo)致參與這些項(xiàng)目的企業(yè)融資成本大幅提升。

一些地方政府則觀望中央政策導(dǎo)向，要求政府投資類(lèi)所有續(xù)建及未開(kāi)工建設(shè)的項(xiàng)目一律停止施工建設(shè)，現(xiàn)金流少、缺少經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的PPP項(xiàng)目受到嚴(yán)格限制，以防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的各種問(wèn)題，也反映出目前我國(guó)PPP模式的運(yùn)作缺乏國(guó)家法律法規(guī)層面的支持，社會(huì)資本面臨法律保障不完善的問(wèn)題。

在政府主導(dǎo)話(huà)語(yǔ)權(quán)的PPP市場(chǎng)中，一些地方政府過(guò)于關(guān)注自身的財(cái)政壓力而忽視需承擔(dān)的責(zé)任，造成政府角色的缺位和錯(cuò)位，對(duì)PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施、社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性都帶來(lái)較大影響。

PPP將逐步進(jìn)入規(guī)范發(fā)展時(shí)代

正是由于在實(shí)踐PPP模式的過(guò)程中遇到各種問(wèn)題，國(guó)家開(kāi)始逐漸發(fā)布行業(yè)規(guī)范，引導(dǎo)行業(yè)重回健康發(fā)展軌道。

2017年下半年國(guó)家開(kāi)始陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)文件，包括財(cái)政部的“87號(hào)文”、“92號(hào)文”和“192號(hào)文”， 發(fā)改委和證監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)的“2698號(hào)文”等。

近日，財(cái)政部發(fā)布的實(shí)施意見(jiàn)明確定義了規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)符合的條件：屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目，合作期限原則上在10年以上，按規(guī)定履行物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證程序等。

實(shí)施意見(jiàn)還規(guī)定新上政府付費(fèi)項(xiàng)目原則上應(yīng)符合審慎要求，如財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目等。

“規(guī)范”是實(shí)施意見(jiàn)中的關(guān)鍵詞，對(duì)行業(yè)中的眾多細(xì)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范。不過(guò)，文件也并未對(duì)PPP模式進(jìn)行“打壓”，反而加大了對(duì)規(guī)范的PPP項(xiàng)目的支持力度。

例如，實(shí)施意見(jiàn)表明，要鼓勵(lì)民資和外資參與、加大融資支持、聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域、保障合理支出。還提到向民營(yíng)企業(yè)推介政府信用良好、項(xiàng)目收益穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，并在同等條件下對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目給予優(yōu)先支持。

不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，實(shí)施意見(jiàn)的發(fā)布說(shuō)明PPP進(jìn)入規(guī)范調(diào)整的發(fā)展階段，為市場(chǎng)化規(guī)范運(yùn)作的PPP項(xiàng)目帶來(lái)信心。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院PPP研究所專(zhuān)家卓識(shí)對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》稱(chēng)，此次實(shí)施意見(jiàn)是自財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》后的又一綱領(lǐng)性文件，在思想上是傳承的，作用上是引領(lǐng)的，且沒(méi)有強(qiáng)調(diào)文件有效期，說(shuō)明PPP進(jìn)入規(guī)范常態(tài)化調(diào)整發(fā)展階段。

大岳咨詢(xún)總經(jīng)理金永祥對(duì)上述媒體表示，實(shí)施意見(jiàn)對(duì)規(guī)范化PPP的條件作出了明文規(guī)定，為地方政府操作PPP制定了清晰的邊界條件，會(huì)大大提高PPP的運(yùn)作效率。

部分企業(yè)將脫穎而出

在監(jiān)管趨嚴(yán)、行業(yè)規(guī)范化的背景下，只有融資能力較好并遵守行業(yè)規(guī)范的企業(yè)，才能在PPP行業(yè)中實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

一方面，PPP項(xiàng)目大多帶有公益或公共品性質(zhì)，所以具有投資回報(bào)周期長(zhǎng)、現(xiàn)金流回款較慢、對(duì)資金和融資能力要求高等特點(diǎn)。另一方面，PPP行業(yè)特點(diǎn)要求參與合作的企業(yè)不能擁有“超額回報(bào)”。

正因?yàn)樯鲜鎏卣?，許多觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)企、央企或許天然就更適合做PPP的社會(huì)資本方。

《證券日?qǐng)?bào)》表示，央企是目前PPP市場(chǎng)最主要的參與者。該媒體援引專(zhuān)家觀點(diǎn)稱(chēng)，央企具有資金雄厚、融資能力強(qiáng)、高質(zhì)量人才儲(chǔ)備多、與地方政府糾紛更易協(xié)調(diào)等優(yōu)勢(shì)，使其成為PPP業(yè)務(wù)中最重要的社會(huì)資本方。

一個(gè)比較典型的案例，是老牌彩電企業(yè)康佳。去年，康佳開(kāi)始實(shí)施以轉(zhuǎn)型升級(jí)為導(dǎo)向的發(fā)展新戰(zhàn)略，目前在A股上市的康佳最主要的概念正是“PPP”。 康佳去年年報(bào)顯示，在PPP模式應(yīng)用較廣的環(huán)保行業(yè)，其營(yíng)收占比已從2017年的“0”上升到去年的6.78%。自去年5月成立以來(lái)，康佳環(huán)保事業(yè)部累計(jì)拿下15個(gè)PPP項(xiàng)目，訂單總金額超110億元。

康佳的大股東華僑城正是國(guó)資背景，背后是國(guó)資委。擁有國(guó)資背景和相對(duì)的融資便利條件，使康佳在較短的時(shí)間內(nèi)快速切入PPP環(huán)保項(xiàng)目，在諸多環(huán)保企業(yè)面臨融資困難的情況下，得以逆勢(shì)擴(kuò)張。

不過(guò)，蘇寧金融研究院宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心主任黃志龍?zhí)嵝逊Q(chēng)，國(guó)資背景的企業(yè)參與PPP同樣也面臨風(fēng)險(xiǎn)，一是PPP項(xiàng)目自身的風(fēng)險(xiǎn)，包括對(duì)于項(xiàng)目盈利前景和現(xiàn)金流考慮相對(duì)不足;二是參與PPP項(xiàng)目的杠桿率過(guò)高。

可見(jiàn)即便是國(guó)企、央企，也不能貿(mào)然進(jìn)入PPP領(lǐng)域。能進(jìn)入賽道的企業(yè)，首先要對(duì)自身現(xiàn)金流有信心，其央企背景才能為項(xiàng)目的順利實(shí)施進(jìn)一步提供保障。

在PPP行業(yè)日益規(guī)范化的當(dāng)下，能夠緊貼國(guó)家PPP政策的大方向，回歸行業(yè)本源，又擁有融資便利和風(fēng)控能力的企業(yè)，才能在PPP領(lǐng)域取得更好發(fā)展。

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