工業(yè)固體廢棄物，按其性質(zhì)分為危險廢物和一般工業(yè)固廢。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2018年全國大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報》，2017年一般工業(yè)固廢產(chǎn)生量13.1億噸，是危險廢物產(chǎn)生量的32.8倍。一般工業(yè)固廢相對環(huán)境危害性雖不如危險廢物大，但其種類多、數(shù)量大，若不能及時安全處置或綜合利用，對環(huán)境產(chǎn)生的絕對危害則更大。

今年全國兩會期間，來自江蘇的全國人大代表何健忠代表向大會提交了《建議完善一般工業(yè)固廢環(huán)境管理制度和措施，減少環(huán)境風(fēng)險促進綜合利用》(下稱“建議”)。他認為，相比危險固廢而言，一般工業(yè)固廢管理則比較薄弱，存在處置現(xiàn)狀不明、處理能力不足和監(jiān)管不到位等現(xiàn)象。

在建議中，何健忠提到一般工業(yè)固廢在現(xiàn)行法律法規(guī)、處置體系建設(shè)以及歷史遺留方面的問題，并根據(jù)這些問題分別給出了建議。

首先，關(guān)于一般工業(yè)固廢的法律法規(guī)不完善，違法行為處罰力度輕。目前，在處置和綜合利用方面僅有《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》和《清潔生產(chǎn)促進法》中的個別條款，且多為原則性規(guī)定，缺乏可操作性的政策制度體系。違法行為處罰條款方面，只規(guī)定了八種違法行為，且處罰力度輕。2018年“清廢行動”發(fā)現(xiàn)的1308個問題中，涉及一般工業(yè)固廢的只有29個，總處罰額僅260萬元，案均只有8.9萬元。

同時，上層規(guī)章不統(tǒng)一，直接導(dǎo)致了基層管理困難。例如《生活垃圾焚燒污染控制標準》(GB18485-2014)中規(guī)定，在不影響生活垃圾焚燒爐污染物排放達標和焚燒爐正常運行的前提下，一般工業(yè)固廢可以進入生活垃圾焚燒爐進行焚燒處置。在2016年新頒布的《國家危險廢物名錄》中，列入附件《危險廢物豁免管理清單》的廢棄含油抹布、勞保用品的豁免條件就是混入生活垃圾，豁免內(nèi)容是全過程不按危險廢物管理。但《城市生活垃圾管理辦法》規(guī)定，一般工業(yè)固廢、危險廢物應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定單獨收集、運輸，嚴禁混入城市生活垃圾。

對此，何健忠建議，完善法律制度體系、理清職責(zé)分工。以“減量化、資源化、無害化”為原則，建立一整套行之有效的管理制度體系。同時，理清各部門職責(zé)，建立各司其職、分工協(xié)作的體制機制。一般工業(yè)固廢的屬性和最終流向具有不確定性，在資源化過程中會轉(zhuǎn)變成原料、甚至副產(chǎn)品，需要生態(tài)環(huán)境、發(fā)改、工信、市場監(jiān)督等多部門建立溝通協(xié)作機制，聯(lián)動夯實工業(yè)固廢申報登記和臺賬管理，將其作為工業(yè)固廢齊抓共管的切入點。此外，進一步加大處罰力度。

在建議中，何健忠還提出，目前一般工業(yè)固廢的綜合利用出路不穩(wěn)定、處置設(shè)施建設(shè)滯后。2017年，全國主要大、中城市一般工業(yè)固廢綜合利用量、處置量、貯存量占比分別為42.5%、17.1%和40.3%，綜合利用仍然是處理一般工業(yè)固廢的主要途徑。綜合利用的也以大宗一般工業(yè)固廢為主，其他類別的一般工業(yè)固廢涉及行業(yè)多，成分雜，處置利用面臨經(jīng)濟、技術(shù)和管理等多種問題，“埋不了、燒不掉、沒人要”，長期堆積，占用倉庫、廠區(qū)。

據(jù)不完全統(tǒng)計，2017年一般工業(yè)固廢混入生活垃圾處理的量，一般城市達到2%-5%，部分城市超過10%，帶來生活垃圾焚燒廠超負荷運行、生活垃圾填埋場設(shè)計使用年限縮短、垃圾煙氣、飛灰排放不達標等一系列問題。

此外，企業(yè)在辦理環(huán)評手續(xù)時，提供的一般工業(yè)固廢處置措施基本都是外售綜合利用，這就面臨著從一般工業(yè)固廢向原料或副產(chǎn)品的轉(zhuǎn)變，需要工信、商務(wù)、市場監(jiān)督等部門的共同監(jiān)管，目前還未建立無縫銜接和全過程監(jiān)管的部門聯(lián)動機制，相關(guān)工作也缺乏制度政策支撐。

何健忠認為，亟待建立一般工業(yè)固廢分類收集、利用和處置體系以解決這些問題。一是國家應(yīng)編制相應(yīng)分類名錄并適時修訂，從固廢產(chǎn)生源頭建立分類收集體系，對一般工業(yè)固廢按照利用和處置途徑進行分類收集，地方應(yīng)加快“收運儲”體系建設(shè)并鼓勵市場化運作。

二是拓寬利用處置途徑，推動各行業(yè)清潔化升級改造，減少固廢產(chǎn)生量。加大技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，拓展一般工業(yè)固廢轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)品和原料的途徑，滿足副產(chǎn)品標準的應(yīng)動態(tài)調(diào)整出一般工業(yè)固廢名錄，有經(jīng)濟價值和穩(wěn)定利用途徑的也應(yīng)實施一般工業(yè)固廢豁免監(jiān)管。

三是加強跨區(qū)域合作，實現(xiàn)分類集中處置利用。針對行業(yè)性一般工業(yè)固廢，國家或省級層面應(yīng)當在行業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃布局再生資源產(chǎn)業(yè)園或項目，同時，完善激勵約束機制。按照污染者付費原則，完善一般工業(yè)固廢處理收費制度，利用經(jīng)濟杠桿倒逼企業(yè)實施固廢減量化，對征收費用?？顚Ｓ茫a貼或獎勵處置利用企業(yè)。

除了現(xiàn)階段產(chǎn)生的問題，何健忠還提到，工業(yè)固廢處理的歷史遺留問題突出，環(huán)境治理成本較高。由于歷史上工業(yè)化的粗放發(fā)展模式，高物耗、高產(chǎn)廢是典型特征，加之當時嚴格環(huán)境管理制度尚未建立，公民和企業(yè)的環(huán)境意識還比較薄弱，工業(yè)固廢堆存、傾倒和填埋問題突出，沉淀了一大批歷史欠債。根據(jù)全國人大2017年固廢法落實情況的檢查報告，歷年堆存的工業(yè)固廢總量達600-700億噸。有些填埋點固廢來源單一、有些則來源復(fù)雜，且固廢采樣點位之間異質(zhì)性強，不同鑒定機構(gòu)可能會得出截然相反的結(jié)論，給固廢屬性認定、執(zhí)法處罰、環(huán)境修復(fù)帶來極大困難，面臨處置方法難確定、法律責(zé)任難明確等一系列問題。

對此，何健忠建議，應(yīng)客觀對待、科學(xué)妥善處理歷史遺留問題。

一是鼓勵企業(yè)自查自糾。對于主動排查、挖掘、處置歷史填埋一般工業(yè)固廢的，應(yīng)當給予鼓勵，減輕或免予追究法律責(zé)任。

二是分類管理，科學(xué)實施危廢鑒定。對于來源單一、明確的一般工業(yè)固廢堆存或填埋點，在各方核實確認基礎(chǔ)上，不再啟動危廢鑒定程序，按照環(huán)評、驗收及危廢名錄等相關(guān)文件直接確認。對于來源復(fù)雜、不明的工業(yè)固廢堆存或填埋點，應(yīng)在組織嚴謹科學(xué)調(diào)查和論證的基礎(chǔ)上，審慎開展危廢鑒定。在科學(xué)勘查基礎(chǔ)上，同一個堆存或填埋點也應(yīng)可以實施分區(qū)鑒定，分區(qū)處置。

三是因地制宜，科學(xué)確定場地修復(fù)方案。對于各類歷史工業(yè)固廢填埋點應(yīng)當避免簡單粗暴的開挖、轉(zhuǎn)運、處置和場地回填、修復(fù)。應(yīng)當在控制風(fēng)險的前提下，根據(jù)科學(xué)勘查論證，根據(jù)固廢屬性、場地污染程度、環(huán)境風(fēng)險高低等建立分類治理名錄，積極探索原位修復(fù)、風(fēng)險管控、用途管制等綜合措施。

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