不是所有的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都必然帶來(lái)環(huán)境的污染和破壞。換言之，是不恰當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式才會(huì)導(dǎo)致環(huán)境惡化。因此，不是要不要追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的問(wèn)題，而是要追求什么樣的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的問(wèn)題。本文首發(fā)于《千人》雜志2019年總第70期。

“聚焦打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)標(biāo)志性戰(zhàn)役，協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)?！痹?019年1月份生態(tài)環(huán)境部召開(kāi)的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上，生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)李干杰再一次向公眾闡述環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。

環(huán)保和經(jīng)濟(jì)如何協(xié)同推進(jìn)?一直以來(lái)都是備受爭(zhēng)議的熱點(diǎn)話題。改革開(kāi)放40年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，環(huán)境問(wèn)題不容小覷，我國(guó)環(huán)境治理工作也正逐步推進(jìn)。從當(dāng)初重走發(fā)達(dá)國(guó)家“先污染、后治理”的老路，到如今“綠水青山，就是金山銀山”科學(xué)理論的提出;從2015年“史上最嚴(yán)”新《環(huán)境保護(hù)法》的推行，到中央環(huán)保督察制度的正式組建，再到2018年環(huán)保稅的征收，一場(chǎng)猛烈的環(huán)保風(fēng)暴正席卷著中國(guó)大地。

風(fēng)暴之下，環(huán)保是否阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展?針對(duì)這一眾人關(guān)心的問(wèn)題，在今年的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上，深圳、安徽等城市交出了亮眼的答卷。各地實(shí)踐表明：環(huán)保促發(fā)展。在保持經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的前提下，許多城市的環(huán)境質(zhì)量也能得到有效改善。然而，盡管一路走來(lái)環(huán)境治理成果頗豐，但是，許多企業(yè)付出了“血”的代價(jià)。

在環(huán)保加嚴(yán)和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的雙重背景下，企業(yè)如何更好地轉(zhuǎn)型升級(jí)謀發(fā)展?如何正確處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系?中國(guó)當(dāng)下的環(huán)境保護(hù)面臨著哪些機(jī)遇和挑戰(zhàn)?對(duì)此，本刊特專訪北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院張世秋教授，聽(tīng)她談一談對(duì)中國(guó)當(dāng)下環(huán)境治理的看法。

環(huán)保、經(jīng)濟(jì)齊推進(jìn)：以環(huán)保促發(fā)展

記者：由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力大，一些地方解決環(huán)境問(wèn)題的動(dòng)力不足，甚至有些地方把經(jīng)濟(jì)放緩歸因于環(huán)境保護(hù)，對(duì)此您怎么看待?

張世秋：我們不能籠統(tǒng)地談保護(hù)環(huán)境是否影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而應(yīng)該追問(wèn)從誰(shuí)的角度，從短期還是長(zhǎng)期。

首先，我們要明確，我們是站在個(gè)體角度還是社會(huì)角度。在個(gè)體角度上，國(guó)家因環(huán)境政策的實(shí)施或者保護(hù)環(huán)境的需要，對(duì)污染企業(yè)征收排污費(fèi)，或者限制污染企業(yè)的生產(chǎn)，相關(guān)污染企業(yè)當(dāng)然會(huì)因?yàn)橄嚓P(guān)政策的實(shí)施而承受一定的損失和影響，但是基于社會(huì)的角度，因?yàn)榄h(huán)保政策和措施的實(shí)施，社會(huì)(包括民眾)避免了污染所帶來(lái)的損害。

其次，從長(zhǎng)短期來(lái)看，短期之內(nèi)，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)會(huì)影響污染企業(yè)的生產(chǎn)成本、產(chǎn)品選擇和市場(chǎng)占有。但是，由于環(huán)境污染具有累積性，環(huán)境污染的后果可能要到5年、10年后才能顯現(xiàn)。這意味著今天如果不治理污染，就要在未來(lái)承擔(dān)損失和影響。這種短期之內(nèi)不計(jì)代價(jià)的污染環(huán)境而導(dǎo)致的長(zhǎng)期健康影響，要么由我們的后代去支付各種醫(yī)療開(kāi)支，要么將作為公共醫(yī)療開(kāi)支的一部分來(lái)支付。因此，不能簡(jiǎn)單地判斷污染控制是否或者必然影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而是應(yīng)該從長(zhǎng)期的角度，看其是否改善或者降低了整個(gè)社會(huì)和人群的福利。

第三，即便對(duì)污染企業(yè)而言，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)環(huán)保政策和措施，會(huì)改善其環(huán)境行為，進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和工藝過(guò)程改進(jìn)，并在社會(huì)大力倡導(dǎo)保護(hù)環(huán)境、綠色消費(fèi)的大環(huán)境下，增加其產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

目前，已有研究和實(shí)踐表明，不是所有的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都必然帶來(lái)環(huán)境的污染和破壞。換言之，是不恰當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式才會(huì)導(dǎo)致環(huán)境惡化。因此，不是要不要追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的問(wèn)題，而是要追求什么樣的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的問(wèn)題。各國(guó)經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，即便在發(fā)展的初期階段，也有可能通過(guò)尋求有利于環(huán)境的、有質(zhì)量的增長(zhǎng)而規(guī)避環(huán)境惡化的趨勢(shì)。

記者：應(yīng)當(dāng)如何科學(xué)處理環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系?

張世秋：對(duì)中國(guó)和其他發(fā)展中國(guó)家而言，更重要的是從發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量演化的進(jìn)程中吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，盡早調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)，避免走向環(huán)境惡化到不僅影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展、更影響人群健康乃至社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的境況。同時(shí)，我們要更早地采取行動(dòng)，因?yàn)檗D(zhuǎn)型不可能瞬間完成，同時(shí)亦存在技術(shù)鎖定效應(yīng)，早轉(zhuǎn)型可以規(guī)避高額的技術(shù)鎖定效應(yīng)成本。

我們需要意識(shí)到：第一、環(huán)境污染已經(jīng)給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)了很大影響，不僅體現(xiàn)為直接經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)也體現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能力支持的下降。第二，采取必要的污染控制政策和措施乃至環(huán)境投資，意味著今天的環(huán)境政策和投資一方面可以看作是支出，另一個(gè)方面，它實(shí)則是規(guī)避未來(lái)更大風(fēng)險(xiǎn)和損失的必要支付。第三，盡早進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，這可以規(guī)避技術(shù)鎖定效應(yīng)，同時(shí)，在全球推進(jìn)綠色發(fā)展的趨勢(shì)下，能盡快形成新的國(guó)家發(fā)展優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。

中國(guó)環(huán)境治理現(xiàn)狀：機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存

記者：您認(rèn)為中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的根源是什么?

張世秋：環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生、演化與發(fā)展以及解決，均與社會(huì)發(fā)展進(jìn)程以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織和運(yùn)作方式密切相關(guān)，特別是與以下三個(gè)層面關(guān)系密切：一是思想觀念或者價(jià)值觀方面，包括人與自然的關(guān)系、環(huán)境與社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系等方面的價(jià)值觀、倫理道德觀、發(fā)展觀、消費(fèi)觀以及科技觀等。二是人類的社會(huì)行為，包括政府、企業(yè)和公眾三類行為主體的組織與管理行為、生產(chǎn)與消費(fèi)行為等。三是人類社會(huì)系統(tǒng)與自然環(huán)境系統(tǒng)之間及各子系統(tǒng)內(nèi)部的物質(zhì)、能量、信息和價(jià)值流動(dòng)的關(guān)系。

從一般意義上而言，環(huán)境保護(hù)和環(huán)境管理需要解決的核心問(wèn)題就是：轉(zhuǎn)變和建立有助于人與自然和諧共處的生態(tài)文明理念和認(rèn)識(shí);調(diào)整人類社會(huì)直接和間接作用于自然環(huán)境的社會(huì)行為;利用包括法律/法規(guī)、政策、管理、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)等各類調(diào)控手段，調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與環(huán)境系統(tǒng)之間的物質(zhì)和能量流動(dòng)關(guān)系。

記者：您如何看待中國(guó)當(dāng)下的環(huán)境保護(hù)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)?

張世秋：經(jīng)歷了近40年的高速增長(zhǎng)階段，中國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)向中速甚至中低速增長(zhǎng)的調(diào)整階段。經(jīng)濟(jì)下行提供的客觀條件、致力于綠色轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略的高度政治意愿，無(wú)疑是中國(guó)從污染持續(xù)惡化到環(huán)境質(zhì)量有所穩(wěn)定向環(huán)境質(zhì)量逐步改善的重要窗口和機(jī)遇期。

這個(gè)窗口期主要體現(xiàn)在：

第一、經(jīng)濟(jì)增速放緩，客觀上降低了對(duì)資源的消耗強(qiáng)度和環(huán)境容量的壓力，同時(shí)，污染物排放和污染產(chǎn)生壓力降低。

第二、過(guò)剩產(chǎn)能淘汰和結(jié)構(gòu)性調(diào)整，為清潔型、環(huán)境友好型產(chǎn)品/服務(wù)提供了發(fā)展空間和可能。

第三、技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和政策變革有望提升效率和效益，整體改進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源利用效率和環(huán)境績(jī)效，并使得資源節(jié)約型和環(huán)境友好型產(chǎn)品/服務(wù)/企業(yè)更具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

第四、環(huán)境法和環(huán)境政策的有效實(shí)施，以及持續(xù)增加的環(huán)境保護(hù)投資和民眾環(huán)境意識(shí)提高，為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和各主體環(huán)境行為改進(jìn)提供了制度保障和條件，有助于擴(kuò)大環(huán)境友好、資源節(jié)約的產(chǎn)品、服務(wù)，提高行為/企業(yè)的市場(chǎng)需求和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性。

第五、環(huán)境和自然保護(hù)得以納入到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀和綜合決策過(guò)程中。環(huán)境、生態(tài)與自然保護(hù)不再是可以被犧牲用于換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的條件，而是成為剛性的“紅線”約束。環(huán)境政策有望成為具有行為激勵(lì)、行為調(diào)控的社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)政策，并成為綜合決策手段和政策手段。

科學(xué)環(huán)保：制度創(chuàng)新/設(shè)計(jì)是關(guān)鍵

記者：2018年1月1日起，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》施行，環(huán)境稅正式開(kāi)征。您如何看待環(huán)境稅的推進(jìn)，它將對(duì)我國(guó)環(huán)保工作產(chǎn)生怎樣的影響?

張世秋：作為我國(guó)第一部推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法，盡管民眾對(duì)該法的范圍、稅基、稅率、政策設(shè)計(jì)等有很多爭(zhēng)論，但《環(huán)境保護(hù)稅法》的出臺(tái)、頒布和實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)在利用稅收保護(hù)環(huán)境上邁出了一大步。相比于此前實(shí)施的排污收費(fèi)制度，環(huán)境保護(hù)稅更加權(quán)威、規(guī)范和穩(wěn)定，費(fèi)改稅也更有利于發(fā)揮稅收的作用。不同地區(qū)和行業(yè)實(shí)施不同稅率，可以更好地優(yōu)化、調(diào)節(jié)資源。對(duì)污染程度不同的企業(yè)征收不同稅額，亦可達(dá)到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的效果，有助于借助稅收的調(diào)控作用，形成特定的價(jià)格信號(hào)，調(diào)節(jié)排污者的污染治理和排放行為，促進(jìn)節(jié)能減排，保護(hù)和改善環(huán)境。

借助環(huán)境保護(hù)稅，可以實(shí)現(xiàn)多方面優(yōu)勢(shì)：

第一、使污染者承擔(dān)其污染所造成的社會(huì)成本，是對(duì)任何占用、使用、甚至破壞環(huán)境資源的行為主體收稅，體現(xiàn)社會(huì)主體需有償使用公共財(cái)產(chǎn)的原則。

第二、可以有效調(diào)節(jié)企業(yè)行為，使其通過(guò)技術(shù)革新、變革生產(chǎn)和工藝流程乃至產(chǎn)品選擇等，有助于結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)發(fā)展向環(huán)境友好、資源節(jié)約、有效率有質(zhì)量的綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型。

第三、征收環(huán)境稅增加財(cái)政收入的同時(shí)，將其再投資于保全自然資本和改善環(huán)境的用途上。通俗地說(shuō)，即取之于民用之于民。

第四、有助于推動(dòng)社會(huì)收入再分配的合理化。

記者：我國(guó)下一步環(huán)保治理的重點(diǎn)應(yīng)該放在哪里?

張世秋：在經(jīng)濟(jì)下行、結(jié)構(gòu)調(diào)整為環(huán)境保護(hù)提供的重大歷史機(jī)遇期，如何進(jìn)一步提升環(huán)境治理能力，特別是通過(guò)環(huán)境保護(hù)的制度創(chuàng)新和政策變革以及有效實(shí)施，在防治污染、保護(hù)環(huán)境的同時(shí)，也能充分利用環(huán)境政策倒逼結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)發(fā)展向環(huán)境友好、資源節(jié)約、有效率有質(zhì)量的綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，是新時(shí)期環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)的關(guān)鍵所在。

為實(shí)現(xiàn)上述的目標(biāo)，至少下述的相關(guān)制度和政策變革是必須的：

第一，環(huán)境保護(hù)應(yīng)注重從末端治理到源頭控制(產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整)以及全過(guò)程管理(供給-需求、生產(chǎn)-消費(fèi)-污染消除等)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范管理(不僅治理污染，更要防范污染)的轉(zhuǎn)變，使其可以遏制新增污染、消除存量污染、防范污染轉(zhuǎn)移。

第二，制定和實(shí)施低成本的污染控制戰(zhàn)略和政策，規(guī)避以不計(jì)代價(jià)實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)所導(dǎo)致的高社會(huì)成本，甚或短期強(qiáng)制有效、長(zhǎng)期反彈失效的污染控制戰(zhàn)略和對(duì)策。避免單純依靠高壓政策所導(dǎo)致的高政策成本和達(dá)標(biāo)成本，應(yīng)盡可能發(fā)揮環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策作用為各主體行為改進(jìn)提供持續(xù)性激勵(lì)的功能，使得環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)化為行為主體的長(zhǎng)期內(nèi)在自覺(jué)，而不是高壓之下的短期行為矯正、壓力放松之后的強(qiáng)力反彈，避免環(huán)境政策公信力不足的問(wèn)題。

第三，針對(duì)不同情況，基于污染者支付、使用者支付、受益者支付原則，制定和實(shí)施相關(guān)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，內(nèi)化環(huán)境外部成本/效益，促進(jìn)基于全社會(huì)成本的價(jià)格信號(hào)生成和傳遞，糾正市場(chǎng)失靈和政策失效的現(xiàn)狀。相關(guān)政策應(yīng)使污染環(huán)境者承擔(dān)其污染環(huán)境經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任，環(huán)境容量占用者負(fù)擔(dān)其所占用的社會(huì)共有資產(chǎn)/資本的成本，環(huán)境改善和生態(tài)服務(wù)功能提供者(特別是生態(tài)脆弱區(qū)的貧困群體)可以借助環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的受益者支付原則，受益于生態(tài)服務(wù)和環(huán)境服務(wù)提供，進(jìn)而體現(xiàn)發(fā)展和保護(hù)的公平性原則。

第四，以陽(yáng)光行政、信息公開(kāi)、確保公眾參與環(huán)境事務(wù)的權(quán)利，構(gòu)建政府-企業(yè)-公眾的聯(lián)合與制衡關(guān)系，積累中國(guó)長(zhǎng)期發(fā)展的社會(huì)資本。公眾環(huán)境權(quán)益保障以及公眾參與環(huán)境事務(wù)權(quán)利體現(xiàn)，不僅是現(xiàn)代社會(huì)治理的基本要義，同時(shí)，也是促進(jìn)環(huán)境規(guī)制和政策有效實(shí)施、降低政府監(jiān)管成本的最好方式。

(原標(biāo)題為“環(huán)保與經(jīng)濟(jì)如何共贏，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整宜早不宜遲”。)

張世秋，北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授

對(duì)于備受關(guān)注的環(huán)保與經(jīng)濟(jì)話題，在將于3.22-23日舉辦的“2019(第十七屆)水業(yè)戰(zhàn)略論壇”中，將邀請(qǐng)行業(yè)專家、代表企業(yè)進(jìn)行專題討論，敬請(qǐng)關(guān)注。

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