和2013年以前的BOT及特許經(jīng)營主要為單體項(xiàng)目不同，此輪PPP涌現(xiàn)出許多綜合捆綁打包PPP項(xiàng)目。捆綁類PPP項(xiàng)目涉及的合作內(nèi)容多元、績效考核標(biāo)準(zhǔn)多樣、付費(fèi)機(jī)制復(fù)雜，因此其項(xiàng)目在前期可行性論證上應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注子項(xiàng)目之間的關(guān)聯(lián)性問題。
原則上，同類項(xiàng)目或上下游環(huán)節(jié)項(xiàng)目進(jìn)行打包，能更順利落地;相反，無關(guān)聯(lián)度的捆綁打包，則可能導(dǎo)致很難找到合適的社會資本、績效考核難以操作、付費(fèi)機(jī)制不易理順。我們對于非關(guān)聯(lián)打包有過批評。
項(xiàng)目捆綁的幾種情形
我們對財政部PPP綜合信息平臺中環(huán)保PPP進(jìn)行分析，將捆綁類環(huán)保PPP項(xiàng)目歸為以下幾種情形。
1.同一類項(xiàng)目整體打包
比如，單個村鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目體量較小，單位運(yùn)營成本高，很難吸引投資人，如將多個相鄰的村鎮(zhèn)污水項(xiàng)目進(jìn)行打包，則整體上有更好的吸引力。
例如，財政部PPP示范項(xiàng)目——福建省龍巖市4個縣(區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目，將龍巖市新羅區(qū)、永定區(qū)、連城縣和武平縣4個縣(區(qū))的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠及配套管網(wǎng)捆綁打包實(shí)施，共涉及31個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，污水處理總規(guī)模約11萬噸/日，配套管網(wǎng)總長約190千米，項(xiàng)目總投資約6.72億元。
2.上下游環(huán)節(jié)的子項(xiàng)目打包
比如將城市道路清掃保潔、垃圾收運(yùn)到垃圾處理這些環(huán)節(jié)整體打包為一個PPP項(xiàng)目，以便政府全流程監(jiān)管，也有利于中標(biāo)社會資本做全做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈。以財政部PPP示范項(xiàng)目——河北省滄州市下屬河間市環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目一體化管理，提高河間市的整體市容市貌。
項(xiàng)目包括河間市環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化和生活垃圾填埋場市場化兩個部分，其基本情況如下：前者為城區(qū)及周邊村莊的道路清掃保潔、生活垃圾的收運(yùn)、公共廁所的管理和保潔，以及糞便抽運(yùn)、垃圾中轉(zhuǎn)站的運(yùn)營管理、冬季除雪鏟冰和各項(xiàng)應(yīng)急保障;后者為第一生活垃圾填埋場的運(yùn)營和未來第二生活垃圾填埋場的市場化運(yùn)營。
3.鄰近子項(xiàng)目打包
以南寧市竹排江上游植物園段(那考河)流域治理PPP項(xiàng)目為例。該項(xiàng)目實(shí)際包括河道整治工程、河道截污工程、河道生態(tài)工程、沿岸景觀工程、污水廠建設(shè)工程、海綿城市示范工程、信息監(jiān)控工程7個子項(xiàng)目。
這些子項(xiàng)目在分布上鄰近，且存在直接或間接的關(guān)聯(lián)，如污水治理與河道截污、河道生態(tài)等密切相關(guān)，污水運(yùn)營不正常將影響整個河道的治理效果和生態(tài)環(huán)境。
4.關(guān)聯(lián)度弱甚至“拉郎配”的項(xiàng)目打包
這種情況在PPP規(guī)范政府付費(fèi)類項(xiàng)目之后更多出現(xiàn)。比如華北某園區(qū)污水處理PPP項(xiàng)目，捆綁了園區(qū)多條道路工程。又如PFI模式之下有些水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目，將黑臭水體治理、園林景觀、收費(fèi)公園等捆綁在一起，有刻意做成可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目而逃離政府付費(fèi)類規(guī)范管理的嫌疑。我們認(rèn)為這種操作稀釋了項(xiàng)目的核心邏輯，不利于項(xiàng)目的實(shí)施落地。
以上4種捆綁的情形，在環(huán)保實(shí)操中普遍存在。但每一種情形下的捆綁PPP項(xiàng)目，實(shí)施落地會呈現(xiàn)很大的差異。其中原因，則在于子項(xiàng)目之間是否高度關(guān)聯(lián)。
高度關(guān)聯(lián)也可能影響打包類項(xiàng)目實(shí)施
以西南某地“一水兩污”打包PPP項(xiàng)目為例。該項(xiàng)目將當(dāng)?shù)囟鄠€縣市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自來水及供水管網(wǎng)、污水處理廠及污水管網(wǎng)、垃圾中轉(zhuǎn)站及垃圾處理廠、垃圾滲濾液處理設(shè)施打包，涉及當(dāng)?shù)囟鄠€縣市的近百個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，投資額近50億元。但項(xiàng)目多次招標(biāo)均因參與的企業(yè)不足法定人數(shù)而終止。
究其原因，主要在于項(xiàng)目表面有關(guān)聯(lián)度(供水與污水處理是上下游、污水處理和垃圾處理同為污染治理)，但面臨涉及區(qū)縣多導(dǎo)致難以協(xié)調(diào)、主管部門不同導(dǎo)致不好統(tǒng)籌、項(xiàng)目類型有別而績效考核難、綜合性太強(qiáng)導(dǎo)致付費(fèi)機(jī)制不順等問題。能夠同時具備參與多種類型項(xiàng)目實(shí)施的社會資本畢竟是少數(shù)，而為拿項(xiàng)目臨時組建的聯(lián)合體也很難避免利益協(xié)調(diào)，合作陷入“聯(lián)而不合”、互相扯皮的局面。
對于“拉郎配”式的無關(guān)聯(lián)項(xiàng)目捆綁，雖在理論上有“肥瘦搭配”的說法，但實(shí)操中遇到的問題恐怕會多到無法招架。因此，項(xiàng)目捆綁應(yīng)謹(jǐn)慎為好，高度關(guān)聯(lián)是打包的前提條件之一，最佳結(jié)果應(yīng)該是達(dá)到集成績效。
PPP捆綁打包的趨勢
——以安康水環(huán)境項(xiàng)目為例
1.水環(huán)境項(xiàng)目趨向“大捆綁”，要求社會資本有很強(qiáng)的綜合運(yùn)營能力
安康中心城區(qū)水環(huán)境PPP項(xiàng)目(下稱“安康水環(huán)境項(xiàng)目”)包括14個子項(xiàng)目，覆蓋供水、排水/污水處理、管網(wǎng)、污泥處理等多個領(lǐng)域，且子項(xiàng)目之間存在直接關(guān)聯(lián)。顯然，逐個子項(xiàng)目設(shè)計為PPP進(jìn)行操作的話，流程煩瑣、主體眾多、考核復(fù)雜，如能一次性擇優(yōu)選擇專業(yè)的社會資本方，則有助于本區(qū)域整體水務(wù)及水環(huán)境業(yè)務(wù)的統(tǒng)籌監(jiān)管、績效考核和依效付費(fèi)。
2.社會資本業(yè)務(wù)走向多元化，組成聯(lián)合體參與團(tuán)隊(duì)作戰(zhàn)
水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目捆綁的類型、子項(xiàng)目數(shù)量越多，對社會資本的能力要求也就越高。在不少類似PPP項(xiàng)目上，多方社會資本方組成聯(lián)合體投標(biāo)的情況很常見，因?yàn)榇祟愴?xiàng)目并非一兩家社會資本方能夠承接的綜合性很強(qiáng)的項(xiàng)目。
我們注意到，個別PPP項(xiàng)目，聯(lián)合體竟然有5～6家單位，包括設(shè)計單位、污水處理單位、園林綠化單位、財務(wù)投資人等。聯(lián)合體成員眾多，在PPP合同前期貌似形成利益共同體，但實(shí)際實(shí)施過程中利益關(guān)系復(fù)雜、出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)的可能性極大。這種局面，對于實(shí)施業(yè)務(wù)多元化戰(zhàn)略的社會資本而言，具有一定的優(yōu)勢。
3.項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制復(fù)合化，對社會資本績效考核的難度加大
子項(xiàng)目性質(zhì)不同，付費(fèi)自然不一樣。安康水環(huán)境項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司通過污水處理費(fèi)收入、污泥處置費(fèi)收入、供水服務(wù)費(fèi)收入，以及政府提供的可行性缺口補(bǔ)貼(準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目)和可用性服務(wù)費(fèi)、養(yǎng)護(hù)服務(wù)費(fèi)(非經(jīng)營性項(xiàng)目)獲得項(xiàng)目收益。
中標(biāo)價是：首年供水單價1.72元/噸;首年污水處理單價2.89元/噸;可用性服務(wù)費(fèi)為15 399萬元。與此相對應(yīng)，此類項(xiàng)目績效考核難度明顯加大，每個方面的運(yùn)營效果都可能影響付費(fèi)比例及付費(fèi)金額。
4.地方政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)綜合化，對政企雙方合作是極大考驗(yàn)
項(xiàng)目綜合性強(qiáng)，政府雖在前期PPP流程及招采社會資本方面比逐個運(yùn)作省時、省力，但后期建設(shè)運(yùn)營監(jiān)管的工作量、實(shí)操難度將加大。如安康水環(huán)境項(xiàng)目涉及供水、污水及污泥等領(lǐng)域，具體有新建、提標(biāo)改造、遷建等多種性質(zhì)，并非每個單項(xiàng)績效考核標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)就大功告成。這意味著地方政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)也將是綜合性的、系統(tǒng)性的，對實(shí)施機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力有更高的要求。
E20環(huán)境平臺對包括財政部PPP示范項(xiàng)目在內(nèi)的項(xiàng)目實(shí)施落地情況跟蹤發(fā)現(xiàn)，PPP合同對績效考核、監(jiān)管機(jī)制等多為原則性約定，缺乏績效考核管理辦法和實(shí)施細(xì)則。在項(xiàng)目建設(shè)期結(jié)束、進(jìn)入運(yùn)營期前，相關(guān)辦法和細(xì)則未明確，政府和社會資本之間將難以操作。因此，對于水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目，地方政府和中標(biāo)社會資本應(yīng)對PPP績效考核及依效付費(fèi)等事項(xiàng)進(jìn)行細(xì)化、綜合和具體化，方能可用、好用。
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