摘 要：2018年上半年，PPP項目經(jīng)歷了一輪大規(guī)模的清理退庫。根據(jù)財政部PPP中心公布的數(shù)據(jù)，2018年，全國共清理退庫PPP項目2557個，涉及的投資金額達3.0萬億元，整改完善的項目共2005個，涉及的投資金額達3.1萬億元。

項目集中清退工作主要集中在3-4月，自5月起，項目清退高峰已經(jīng)逐漸退去，當(dāng)前管理庫項目已重新回到了緩速增長狀態(tài)。截至2018年12月末，管理庫項目總計8654個，總投資額13.2萬億元，相較于2018年4月的集中清退時期，管理項目數(shù)量凈增1318個，總投資凈增約1.8萬億。

從區(qū)域分布情況來看，全國大部分地區(qū)的項目投資總額呈上漲狀態(tài)。目前，云南PPP項目金額超過1.1萬億元，在所有省級地區(qū)中位列第一，貴州省、浙江省、四川市、山東省分列2-5位，相較于4月的項目集中清退時期，全國32個省級地區(qū)中有22個的投資規(guī)模出現(xiàn)了上升。分項目來看，目前投資額占比最大的項目類型為市政工程、交通運輸和城鎮(zhèn)開發(fā)項目，總體來看，各類別項目投資結(jié)構(gòu)并未出現(xiàn)明顯變化。

在落地率方面，目前處在執(zhí)行階段的項目數(shù)量和投資規(guī)模逐漸上升，PPP項目落地加快。當(dāng)前，執(zhí)行階段的項目數(shù)量占比超過一半，對應(yīng)項目落地率高達54.2%，較17年同期提升16%，較18年4月的集中清退時期提升近7%，處于落地階段的投資額占比達54.5%，較17年同期提升近12%，較18年4月的清退時期增加了3%，指向PPP項目正在加速落地。

分區(qū)域來看，集中清退結(jié)束后，全國大多數(shù)地區(qū)PPP項目落地率呈上升或持平趨勢。分項目類型來看，進入新階段后，各類別項目的落地率整體上升，分化程度減小。分回報機制來看，進入新階段后，三種回報機制的項目落地率均較前期有所上升。

根據(jù)我們的測算，2018年P(guān)PP項目管理庫中有望計入基建投資的部分較2017年凈增2.2萬億元。分別按照3-4年的建設(shè)周期估算，2018年落地的基建相關(guān)PPP項目投資額有望對2019年的基建投資形成2500億-4000億元的支撐，較2017年新落地項目對2018年基建投資的支撐略有提升。

風(fēng)險提示：基建政策出現(xiàn)超預(yù)期放松。

2018年，PPP項目經(jīng)歷了一輪集中整頓后，5月起已逐漸過渡到了注重規(guī)范化和高質(zhì)量發(fā)展的新階段。那么，在集中清退之后，PPP項目到底有哪些新的進展呢?

總體來看，在集中清退的影響退去后，PPP管理項目規(guī)模重新回到了穩(wěn)步增長狀態(tài)，但增速較前期略有放緩。從項目結(jié)構(gòu)來看，處于執(zhí)行階段的項目數(shù)量顯著增加，指向當(dāng)前PPP項目落地速度有所加快，而新增的PPP落地項目有望在對2019年的基建投資完成額形成2500億-4000億元的拉動。

一、集中清退后，PPP項目進入新階段

2018年上半年，PPP項目經(jīng)歷了一輪大規(guī)模的清理退庫。為防止PPP項目進一步異化為地方政府的融資工具，并解決名股實債、政府變相兜底、績效考核不完善，政府資本融資杠桿過高等問題，2017年11月，財政部辦公廳發(fā)布關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知(財辦金〔2017〕92號)，要求各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳(局)，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團財務(wù)局統(tǒng)一認識、分類施策、嚴格管理，收緊新項目的入庫標(biāo)準(zhǔn)，并對已有的不規(guī)范項目進行集中清理。

根據(jù)財政部PPP中心公布的數(shù)據(jù)，2018年，全國共清理退庫PPP項目2557個，涉及的投資金額達3.0萬億元，整改完善的項目共2005個，涉及的投資金額達3.1萬億元。集中整頓之后，全國各省市PPP項目的最高年度財政支出責(zé)任占比均未超過5.1%，已顯著低于10%的警戒線水平。

2018年的項目清退工作主要集中在3-4月，5月起，PPP項目已經(jīng)逐漸步入了注重規(guī)范化發(fā)展的新階段。2018年3-4月，受項目集中清退的影響，財政部PPP項目管理庫的單月凈增項目數(shù)量和金額均出現(xiàn)了大幅的負增長，其中3月的凈縮減金額達到了4567億元，占當(dāng)月管理項目總金額的約4%。進入5月之后，項目清退的高峰逐漸退去，單月凈增項目數(shù)量和投資金額也重返增長狀態(tài)。隨著項目集中清退工作的基本完成，大量不合要求的項目得到了清理和整改，新入庫項目門檻提高，管理項目質(zhì)量總體提升，PPP項目發(fā)展逐漸進入了新的階段。

二、項目規(guī)模重回增長狀態(tài)，總體增速趨緩

在項目總量方面，當(dāng)前管理庫項目已重新回到了緩速增長狀態(tài)。2018年5月起，項目集中清退帶來的影響已經(jīng)逐漸退去，管理庫項目的數(shù)目和總投資額均出現(xiàn)了企穩(wěn)回升，雖然增速較整頓前有所放緩，但整體仍處穩(wěn)步上行狀態(tài)。截至2018年12月末，管理庫項目總計8654個，總投資額13.2億元，相較于2018年4月的集中清退時期，管理項目數(shù)量凈增1318個，折合月均增速2.1%，總投資凈增約1.8萬億，折合月均增速1.9%。

從區(qū)域分布情況來看，全國大部分地區(qū)的項目投資總額呈上漲狀態(tài)。目前，云南PPP項目金額超過1.1萬億元，在所有省級地區(qū)中位列第一，貴州省、浙江省、四川市、山東省分列2-5位，投資規(guī)模均超過8000億元。而新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團、西藏自治區(qū)和上海市等地的PPP項目投資規(guī)模則總體較少，排名相對靠后，其中西藏和上海的投資總額均未超過100億元。

從變化情況來看，相較于4月的項目集中清退時期，全國32個省級地區(qū)中有22個的投資規(guī)模出現(xiàn)了上升，其中云南省、浙江省和江蘇省三地的投資額分別凈增3614.6億元、3261.6億元和2723.9億元，位列全國前三。而在10個投資出現(xiàn)負增長的地區(qū)中，除湖南和內(nèi)蒙(分別下滑2852.2億和1497.7億元)外，其余地區(qū)投資縮減幅度均未超過1000億。

分項目來看，目前投資額占比最大的項目類型為市政工程、交通運輸和城鎮(zhèn)開發(fā)項目，總體來看，各類別項目投資結(jié)構(gòu)并未出現(xiàn)明顯變化。截止2018年12月末，投資額占比最高的項目為市政工程類項目，包括供熱、供水、垃圾處理等，總投資額達3.96萬億，占所有管理庫項目投資額的30.1%。排名第2和第3位的項目類別分別為交通運輸和城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類項目，投資占比分別達29.2%和13.8%。值得注意的是，排名前三的項目類別總投資額超過了管理庫項目總投資額的70%，而排名靠后的項目投資占比則相對較小。對比2018年4月的項目集中清退時期，當(dāng)前的分項目投資結(jié)構(gòu)并未發(fā)生太大變化，排名前5的項目位次與4月完全一致，其中除城鎮(zhèn)開發(fā)項目投資占比提升1.3%外，其余項目變動幅度均未超過0.5%。

三、執(zhí)行階段項目占比上升，全國PPP項目落地加快

PPP管理庫中的項目依執(zhí)行進度不同，可劃分為準(zhǔn)備階段、采購階段、執(zhí)行階段和移交階段4個階段。其中，準(zhǔn)備階段包括了項目的管理架構(gòu)組建、實施方案編制和批準(zhǔn)等環(huán)節(jié)。采購階段包括了項目的資格預(yù)審、采購文件編制、響應(yīng)文件評審和談判與合同簽署等環(huán)節(jié)。執(zhí)行階段包括了項目公司成立、融資管理、績效檢測與支付和中期評估等環(huán)節(jié)。移交階段包括項目的移交準(zhǔn)備、性能測試、資產(chǎn)交割和績效評價等環(huán)節(jié)。其中，進入執(zhí)行階段標(biāo)志著項目的正式落地，其項目投資有望在正式開工后計入基建投資中，PPP項目的落地率也通常由執(zhí)行階段和移交階段項目在管理庫項目中的占比進行計算。

分階段來看，目前處在執(zhí)行階段的項目逐漸上升，PPP項目落地加快。截至2018年12月末，管理庫中處在準(zhǔn)備階段、采購階段和執(zhí)行階段的項目管理數(shù)量分別為1682、2281和4691個，投資額分別為2.6萬億、3.4萬億和7.2萬億元。各階段項目中，執(zhí)行階段的項目數(shù)量占比超過一半，對應(yīng)項目落地率高達54.2%，較17年同期提升16%，較18年4月的集中清退時期提升近7%。在項目投資額方面，執(zhí)行階段項目投資額占PPP項目總投資額的比例達到54.5%，較17年同期提升近12%，較18年4月的清退時期增加了3%。

此外，目前處于準(zhǔn)備階段的項目與4月集中清退時期基本持平，投資額和項目數(shù)量占比均維持在20%。而采購階段的項目占比則有所下降，其中投資額占比由28%下降至26%，項目數(shù)量占比由31%下降至26%，其主要原因可能是近段時間新入庫項目增速放緩，而采購階段的項目正加速向執(zhí)行階段執(zhí)行階段轉(zhuǎn)移。

分區(qū)域來看，集中清退結(jié)束后，全國大多數(shù)地區(qū)PPP項目落地率呈上升或持平趨勢。相較于2018年4月，目前全國共有25個地區(qū)的項目落地率出現(xiàn)上升，其中寧夏回族自治區(qū)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團和江西省的項目落地率提升幅度位列前3，分別達到30.6%、27.1%和23.0%。而落地率下滑地區(qū)的僅有遼寧、青海等5個，且除遼寧外，下滑幅度均不大。目前，各個地區(qū)中落地率超過50%的共有21個，相較之下，2018年5月僅有14個，進一步反應(yīng)了當(dāng)前國內(nèi)PPP項目的落地速度正在整體提升。各地區(qū)中，上海市的項目落地率最高，維持在100%，而西藏和中央直屬項目均無項目落地，2018年4月至當(dāng)前的項目落地率均為0。

分項目類型來看，進入新階段后，各類別項目的落地率整體上升，分化程度減小。目前，各類別中落地率最高的是政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類項目，落地率達到了65%，較2018年4月的集中清退時期上升了20%。落地率排名第2的保障性安居工程項目落地率為64%，較4月提升15%。除能源項目外，各類別項目落地率均出現(xiàn)了不同程度的上升。林業(yè)、旅游等項目的落地率相對較低，但也均超過39%。此外，在進入當(dāng)前階段后，不同類別項目的落地率分化程度較集中清退時期明顯減小。

分回報機制來看，進入新階段后，三種回報機制的項目落地率均較前期有所上升。目前，政府付費模式項目的落地率仍然是三種回報機制中最高的，達到67%，較18年4月的集中清退時期提升了約13%。使用者付費模式的項目落地率提升16%，增幅為三種回報機制中最高，目前落地率達57%，超過了可行性缺口補助模式，在三種回報機制中排名第二。而可行性缺口模式落地率提升幅度較小，目前落地率為49%，這可能與集中清退后新入庫項目中可行性缺口補助模式占比增加，項目階段整體靠前有關(guān)。

四、PPP項目恢復(fù)，能拉動多少基建?

2018年，PPP項目管理庫中基建相關(guān)的投資額凈增約2.2萬億。截至2018年12月末，管理庫PPP項目中處于執(zhí)行階段的總投資額為7.2萬億元，其中，交通運輸、水利建設(shè)、市政工程等類別的項目投資將計入基建投資完成額，而教育、文化、旅游等類別的項目則大多不計入基建。據(jù)此推算，2018年，處于執(zhí)行階段的項目中，后續(xù)投資有望計入基建的項目投資額共有6.1萬億元。相同口徑之下，2017年末的基建相關(guān)項目投資總額約為3.9萬億元。以此推算，2018年全年基建相關(guān)項目的落地投資額較2017年末[1]凈增約2.2萬億元。

以3-4年的建設(shè)周期估算，2018年新落地的基建相關(guān)PPP項目有望對2019對年的基建投資形成2500億-4000億元的拉動。按上限估算，假設(shè)PPP項目從落地到建成的周期為3年，考慮到項目建設(shè)初期往往涉及土地和設(shè)備購置等大額支出，因此落地后第一年的投資完成額往往較后兩年更大，據(jù)此，我們假設(shè)2018年P(guān)PP落地項目中的新增基建項目投資在2019年建設(shè)完成的部分約占總投資的40%。根據(jù)財政部PPP管理普年報公布的數(shù)據(jù)，2018年執(zhí)行階段的項目總投資中，已開工的約占44%，對應(yīng)2.2萬億的基建項目凈增落地投資額，2018年落地的基建項目投資額有望對2019年的基建投資形成4000億元左右的支撐。按下限估算，假設(shè)PPP項目從落地到建成的周期為4年，且不考慮首年投資額較大的因素，那么2019年建設(shè)完成的部分將占總投資的25%，同樣以44%的開工投資額占比進行估算，對應(yīng)拉動的基建投資完成額約為2500億元。

2018年新落地項目對2019年基建投資的支撐較2017年新落地項目對2018年基建投資的支撐略有提升。2017年末，處于執(zhí)行階段的基建項目投資額為3.9萬億，占所有執(zhí)行階段項目的約85%。按照85%的占比推算，2016年末處于執(zhí)行階段的基建項目投資額約為1.9萬億，對應(yīng)2017年的基建項目凈增落地額為兩萬億左右?？紤]到2017年項目整體開工率較低，按照40%的開工投資占比進行推算，在前文3-4年工期的假設(shè)下，2017年新落地的基建項目對2018年的基建投資形成的支撐約在2000億-3200億元。與之相比，2018年新落地項目對2019年基建的支撐略有提升。[2]

注：

[1] 截至2019年2月22日，2018年的PPP項目管理庫只更新至11月末數(shù)據(jù)，為保證數(shù)據(jù)可比，2017年我們同樣選取的11月末的管理庫情況進行計算。

[2] 由于PPP項目從落地到開工建設(shè)尚需一定時間，一般當(dāng)年新落地PPP項目不會對當(dāng)年基建形成貢獻。

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