別誤讀了環(huán)評(píng)制度改革的深意

孔祥成

環(huán)評(píng)制度改革實(shí)行最大幅度簡(jiǎn)政放權(quán)，涉及環(huán)評(píng)方面的審批已由5項(xiàng)變?yōu)?項(xiàng)，可以說(shuō)在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、激發(fā)市場(chǎng)活力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等方面，環(huán)評(píng)改革做出了重要貢獻(xiàn)。

近年來(lái)，環(huán)評(píng)制度進(jìn)行了大刀闊斧的改革。一是取消建設(shè)項(xiàng)目試生產(chǎn)審批，建設(shè)單位無(wú)需生態(tài)環(huán)境部門(mén)批準(zhǔn)即可進(jìn)行調(diào)試生產(chǎn)。二是環(huán)評(píng)登記表由審批改為備案，按照環(huán)評(píng)分類(lèi)目錄，登記表項(xiàng)目只需建設(shè)單位在備案管理系統(tǒng)自行備案即可。三是新的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目竣工后，由建設(shè)單位自行組織環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收。四是取消環(huán)評(píng)資質(zhì)管理，放開(kāi)市場(chǎng)，建設(shè)單位可以委托技術(shù)單位為其編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，具備相應(yīng)技術(shù)能力的，也可自行編制。

由此引發(fā)了社會(huì)廣泛議論，有人認(rèn)為從環(huán)評(píng)到備案、環(huán)評(píng)分類(lèi)降級(jí)、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)資質(zhì)取消等，意味著環(huán)評(píng)不重要了。對(duì)此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該正確認(rèn)識(shí)環(huán)評(píng)制度改革，從改革的初衷、改革的方向措施，到改革的成效來(lái)評(píng)價(jià)。

環(huán)評(píng)改革是深化“放管服”改革的具體體現(xiàn)。深化“放管服”改革，轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策部署。環(huán)評(píng)制度改革實(shí)行最大幅度簡(jiǎn)政放權(quán)，涉及環(huán)評(píng)方面的審批已經(jīng)由5項(xiàng)變?yōu)?項(xiàng)，僅保留了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批。同時(shí)，為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展，及時(shí)對(duì)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄》進(jìn)行更新，從生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)計(jì)情況來(lái)看，目前大約80%的建設(shè)項(xiàng)目不需要進(jìn)行環(huán)評(píng)審批?？梢哉f(shuō)在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、激發(fā)市場(chǎng)活力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等方面，環(huán)評(píng)改革做出了重要貢獻(xiàn)。

環(huán)評(píng)改革有利于提升環(huán)評(píng)質(zhì)量。新修訂的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的相關(guān)規(guī)定，將促使建設(shè)單位切實(shí)把環(huán)評(píng)文件的編制質(zhì)量放在心上，主動(dòng)作為，落實(shí)環(huán)評(píng)文件內(nèi)容，有利于建設(shè)單位從環(huán)評(píng)編制質(zhì)量方面擇優(yōu)選擇技術(shù)單位，凈化和規(guī)范環(huán)評(píng)從業(yè)市場(chǎng)。同時(shí)，也有利于進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力，通過(guò)更加充分、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提升環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)水平和服務(wù)意識(shí)，優(yōu)勝劣汰，推動(dòng)環(huán)評(píng)工作高質(zhì)量發(fā)展。

環(huán)評(píng)改革強(qiáng)化了事中事后監(jiān)管。各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)開(kāi)展的環(huán)評(píng)改革專(zhuān)項(xiàng)督導(dǎo)，使環(huán)評(píng)文件的技術(shù)校核實(shí)現(xiàn)了常態(tài)化，對(duì)環(huán)評(píng)領(lǐng)域違法違規(guī)行為實(shí)行嚴(yán)管重罰。近期，生態(tài)環(huán)境部就向?qū)幭?、?nèi)蒙古、黑龍江、河南等省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)移送部分環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)問(wèn)題線索，要求相關(guān)生態(tài)環(huán)境部門(mén)依法開(kāi)展調(diào)查取證，發(fā)出了強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的有力信號(hào)。

環(huán)評(píng)改革更加注重空間管控。2018年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)工作實(shí)施方案》，要求牢固樹(shù)立底線意識(shí)，將生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線的要求，落實(shí)到區(qū)域空間上，根據(jù)區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境屬性制定生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，形成以“三線一單”為核心的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系。目前各地正在以地市為單元，推進(jìn)區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)工作。2018年，各省、市相繼以印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的意見(jiàn)》等形式，推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)，將空間管制、總量控制和環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制融入規(guī)劃編制的全過(guò)程。各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)不斷加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的管理和成果應(yīng)用，對(duì)未完成或未開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)的，不予受理其涉及的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。

環(huán)評(píng)改革強(qiáng)化源頭預(yù)防與排污許可之間的銜接。2016年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，我國(guó)全面實(shí)施排污許可證制度。2017年11月，原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《關(guān)于做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》，提出“環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入門(mén)檻，排污許可制是企事業(yè)單位生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)期排污的法律依據(jù)”。一方面要推動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)更加科學(xué)，嚴(yán)格污染物排放要求;另一方面在排污許可管理中，嚴(yán)格按照環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及批復(fù)要求核發(fā)排污許可證，維護(hù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性。2018年，全國(guó)完成了屠宰、淀粉等6個(gè)行業(yè)排污許可證核發(fā)工作，2019年將完成畜牧業(yè)、食品制造業(yè)等15個(gè)行業(yè)大類(lèi)22個(gè)細(xì)分行業(yè)排污許可證的核發(fā)，逐步實(shí)現(xiàn)排污許可的行業(yè)全覆蓋。

作者單位：山東省濟(jì)寧市環(huán)境評(píng)審中心

環(huán)評(píng)改革有利于提質(zhì)增效

劉賢春

環(huán)評(píng)改革是深化“放管服”改革的舉措之一，有利于除弊興利、提質(zhì)增效。筆者認(rèn)為，主要體現(xiàn)了4個(gè)強(qiáng)化。

一是強(qiáng)化了環(huán)評(píng)立法本意的復(fù)位。環(huán)評(píng)立法意在從源頭避免項(xiàng)目建成后對(duì)生態(tài)環(huán)境造成影響，服務(wù)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。但是，在環(huán)評(píng)實(shí)施過(guò)程中的諸多弊端嚴(yán)重偏離了立法本意。比如，環(huán)評(píng)質(zhì)量不高、效能欠佳、弄虛作假、評(píng)價(jià)結(jié)論與項(xiàng)目實(shí)際不符;環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)不規(guī)范，環(huán)評(píng)市場(chǎng)混亂;落實(shí)環(huán)評(píng)責(zé)任異化、扯皮，影響項(xiàng)目落地等。因此，新修訂的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》從祛除這些弊端入手，補(bǔ)齊短板，強(qiáng)化立法本意的復(fù)位，有效維護(hù)了法律的嚴(yán)謹(jǐn)性、嚴(yán)肅性，使防控生態(tài)環(huán)境污染與破壞的“閘門(mén)”更加堅(jiān)固。

二是強(qiáng)化了環(huán)評(píng)責(zé)任，保證質(zhì)量。環(huán)評(píng)不落實(shí)或落實(shí)不到位的違法處罰案件，在生態(tài)環(huán)境部門(mén)占有較高比重。原因之一，一些企業(yè)認(rèn)為環(huán)評(píng)結(jié)論及措施不切實(shí)際，落實(shí)起來(lái)難，效果也不好，或者認(rèn)為自己花了錢(qián)，環(huán)評(píng)質(zhì)量的好壞責(zé)任就應(yīng)該在編制單位，使一些項(xiàng)目環(huán)評(píng)措施懸空。原因之二，環(huán)評(píng)編制質(zhì)量不高。為獲批資質(zhì)，有的花錢(qián)“借用”環(huán)評(píng)工程師證件，找?guī)讉€(gè)“寫(xiě)手”，便組成了有資質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)。還有的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)被項(xiàng)目單位牽著鼻子走，按企業(yè)要求出具評(píng)價(jià)結(jié)論，或怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)出具不切實(shí)際的環(huán)評(píng)，增加了企業(yè)成本。而取消環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)資質(zhì)，企業(yè)有了自主權(quán)，準(zhǔn)入門(mén)檻低了，責(zé)任要求、質(zhì)量要求卻高了，強(qiáng)化了企業(yè)的責(zé)任意識(shí)。同時(shí)強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)處罰、行業(yè)禁限、個(gè)人誠(chéng)信、刑事追究等硬約束，這也有利于提升環(huán)評(píng)的質(zhì)量。

三是強(qiáng)化了環(huán)評(píng)工作的提質(zhì)增效。新修訂的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》給予項(xiàng)目投資者環(huán)評(píng)操作主動(dòng)權(quán)與自主權(quán)，時(shí)間與工作可以自己控制掌握。對(duì)于項(xiàng)目投資，時(shí)間就是效益，以前完成一個(gè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)快則兩三月慢則一年半載，拿到環(huán)評(píng)文件還要審批;現(xiàn)在則是手續(xù)簡(jiǎn)化，大大節(jié)約了時(shí)間。從這個(gè)層面講，環(huán)評(píng)改革促進(jìn)了企業(yè)管理更加高效，項(xiàng)目落地快、投產(chǎn)快、見(jiàn)效快，實(shí)現(xiàn)了提質(zhì)增效，節(jié)約了企業(yè)成本，可以更好推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)。

四是強(qiáng)化了投資者合法利益的保護(hù)。以前，生態(tài)環(huán)境部門(mén)到企業(yè)執(zhí)法，首先看項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件，對(duì)照評(píng)價(jià)結(jié)論查問(wèn)題，對(duì)企業(yè)生態(tài)環(huán)境前端管理更加注重，弱化了中端和末端管理，企業(yè)污染排放常有漏網(wǎng)之魚(yú)。在環(huán)境執(zhí)法中，太依賴(lài)環(huán)評(píng)文件，有時(shí)也會(huì)出現(xiàn)處罰不客觀、不公正的情況。環(huán)評(píng)制度改革后，對(duì)于生態(tài)環(huán)境部門(mén)執(zhí)法人員來(lái)說(shuō)，會(huì)將監(jiān)管轉(zhuǎn)向事中事后，更切合實(shí)際，提高了執(zhí)法管理效能，保護(hù)了企業(yè)合法利益;對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，也會(huì)有的放矢，從保護(hù)自身利益的角度出發(fā)，將環(huán)評(píng)做到精準(zhǔn)、切合實(shí)際并認(rèn)真落實(shí)，有利于協(xié)同推進(jìn)污染防治攻堅(jiān)。

作者單位：安徽省肥西縣環(huán)境保護(hù)局

環(huán)評(píng)改革是環(huán)評(píng)制度的重塑

但家文 沃原

新修訂的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》公布以來(lái)，社會(huì)上對(duì)環(huán)評(píng)改革的議論不絕于耳，一些人言之鑿鑿，列舉若干理由認(rèn)為環(huán)評(píng)弱化已成不可逆趨勢(shì)。但在筆者看來(lái)，這些論調(diào)不僅以偏概全、認(rèn)識(shí)膚淺，而且沒(méi)有真正理解環(huán)評(píng)改革的精髓所在。

原有環(huán)評(píng)工作模式，主要存在以下弊端：

一是環(huán)評(píng)審批過(guò)度集權(quán)，要求一大批污染輕、影響小的建設(shè)項(xiàng)目，也必須完成一整套煩瑣、冗長(zhǎng)、復(fù)雜的環(huán)評(píng)審批手續(xù)，一定程度上降低了行政審批效率，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二是生態(tài)環(huán)境部門(mén)要么通過(guò)事無(wú)巨細(xì)的“保姆式”審批，將大量本該由企業(yè)承擔(dān)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給地方政府;要么因頂不住強(qiáng)大的行政干預(yù)壓力，給違法建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)口子。

三是企業(yè)錯(cuò)位異化了環(huán)評(píng)審批本身的目的，一心追逐審批許可，而把企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)的污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任置之腦后。一些污染防治措施自始至終只停留在環(huán)評(píng)報(bào)告中，并沒(méi)有真正落實(shí)，導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境污染或生態(tài)破壞。

四是少數(shù)不法企業(yè)為獲得環(huán)評(píng)批復(fù)，通過(guò)各種手段向環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、審批人員、評(píng)估專(zhuān)家輸送“買(mǎi)路錢(qián)”，讓部分違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目披上合法外衣。當(dāng)這類(lèi)項(xiàng)目被依法關(guān)閉、拆遷時(shí)，地方政府又不得不出巨資賠償，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)損失。

環(huán)評(píng)領(lǐng)域“放管服”改革正是為有效破除上述弊端、推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)而采取的重大舉措，實(shí)施以來(lái)取得了良好效果，受到社會(huì)各界好評(píng)。

但我們也應(yīng)清醒看到，基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)受法律權(quán)限、機(jī)構(gòu)編制、業(yè)務(wù)能力、資源手段、保障條件等諸多因素制約，存在接不住、管不好的問(wèn)題，無(wú)法對(duì)眾多的建設(shè)項(xiàng)目和違規(guī)的第三方服務(wù)企業(yè)形成有效監(jiān)管，難以完全遏制項(xiàng)目違規(guī)建設(shè)和環(huán)評(píng)報(bào)告以次充好等問(wèn)題。部分企業(yè)缺乏必要的自律、他律和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，缺少做好環(huán)評(píng)報(bào)告的內(nèi)在動(dòng)力，也不太在意環(huán)評(píng)報(bào)告的內(nèi)容與質(zhì)量，沒(méi)有把環(huán)境影響評(píng)價(jià)與自己承擔(dān)的法律責(zé)任掛起鉤來(lái)，更多是在走過(guò)場(chǎng)。環(huán)評(píng)第三方服務(wù)市場(chǎng)缺乏嚴(yán)格監(jiān)管，第三方服務(wù)企業(yè)缺少創(chuàng)新性技術(shù)方法和溢價(jià)定價(jià)能力，同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)激烈，報(bào)告質(zhì)量參差不齊，照抄照搬嚴(yán)重，少數(shù)環(huán)評(píng)方案甚至沒(méi)有操作性可言。

新修訂的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》加大了對(duì)違法建設(shè)項(xiàng)目的處罰力度，明確第三方服務(wù)企業(yè)也要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，并對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告編制人員設(shè)置了從業(yè)禁止條款，建設(shè)項(xiàng)目的事中事后監(jiān)管得到全面加強(qiáng)。2月20日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定再取消25項(xiàng)行政許可事項(xiàng)，上半年全國(guó)要將工程建設(shè)審批時(shí)間壓縮一半，取消、簡(jiǎn)化和下放行政許可是大勢(shì)所趨。

各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)正視“放管服”改革中存在的問(wèn)題和短板，審慎評(píng)估總結(jié)前一階段的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有針對(duì)性地采取措施予以完善。注重從體系上實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)工作的自我重塑，進(jìn)一步突出“寬進(jìn)嚴(yán)管”，這既是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，也是打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的有力制度性武器，必將對(duì)加強(qiáng)污染源頭控制、防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展起到重要作用。

作者單位：生態(tài)環(huán)境部西南督察局

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