朱源

美國(guó)1970年生效的《國(guó)家環(huán)境政策法》既是美國(guó)聯(lián)邦首部現(xiàn)代環(huán)境法，也是全球第一部，開啟了美國(guó)乃至全球現(xiàn)代環(huán)境管理制度體系的構(gòu)建。美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》主要規(guī)定了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)如果要開展可能顯著影響環(huán)境質(zhì)量的活動(dòng)，需要事先進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，以保護(hù)自然資源和環(huán)境質(zhì)量，即環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度發(fā)展至今，已經(jīng)成為全球上百個(gè)國(guó)家環(huán)境管理的主要制度工具。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)等國(guó)際組織也積極推行環(huán)評(píng)制度。世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目融資活動(dòng)中，也要求事先進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，以防范項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和可能帶來的投資風(fēng)險(xiǎn)。

歐盟委員會(huì)于1985年制定了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)指令》。最近一次修訂是為了簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)程序、控制政府決策時(shí)長(zhǎng)、保障最短公眾參與時(shí)間、提高環(huán)評(píng)報(bào)告質(zhì)量、納入新興議題等。2001年，歐盟委員會(huì)通過了《戰(zhàn)略環(huán)評(píng)指令》，要求各成員國(guó)對(duì)有顯著環(huán)境影響的特定計(jì)劃和規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。2008年，歐盟加入了聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)牽頭制定的《跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)公約的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)議定書》，如果議定書與《戰(zhàn)略環(huán)評(píng)指令》不同，改為遵守議定書。

歐盟委員會(huì)21世紀(jì)初開始全面推廣政策制定時(shí)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并出臺(tái)相應(yīng)導(dǎo)則。2015年，導(dǎo)則更新為《更好的管理》，要求歐盟委員會(huì)在制定有明顯社會(huì)、經(jīng)濟(jì)或環(huán)境影響的法律草案、行動(dòng)計(jì)劃等時(shí)，要遵循導(dǎo)則進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和基本人權(quán)4個(gè)方面的評(píng)價(jià)。需要注意的是，《更好的管理》是歐盟委員會(huì)內(nèi)部的決策程序要求，各成員國(guó)無需執(zhí)行。而《環(huán)境影響評(píng)價(jià)指令》和《戰(zhàn)略環(huán)評(píng)指令》需要各歐盟成員國(guó)將其轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法并執(zhí)行。此外，一些預(yù)備加入歐盟的國(guó)家也會(huì)提前實(shí)施歐盟環(huán)境指令，加快與歐盟政策一體化的過程，以期早日加入歐盟。

我國(guó)早在1973年的第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議上就引入了環(huán)評(píng)制度，并寫進(jìn)了1979年的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》。2003年，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》進(jìn)一步法定化了規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)。2014年，修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)政策環(huán)評(píng)也做了規(guī)定。

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國(guó)環(huán)評(píng)制度基本形成了較為完整的制度體系，切實(shí)發(fā)揮了源頭污染防控和提升決策環(huán)保水平的作用。但是，近年來受我國(guó)生態(tài)文明體制改革、政府簡(jiǎn)政放權(quán)、環(huán)境管理制度調(diào)整、信息公開和公民環(huán)境參與意識(shí)增強(qiáng)等因素的驅(qū)動(dòng)，環(huán)評(píng)制度也面臨著新一輪的優(yōu)化和完善，歐美環(huán)評(píng)制度改革的經(jīng)驗(yàn)和做法值得參考和借鑒。

歐美環(huán)評(píng)制度改革的經(jīng)驗(yàn)

近年來，歐美國(guó)家政策、規(guī)劃和項(xiàng)目環(huán)評(píng)各層次的側(cè)重和關(guān)系已經(jīng)逐步厘清。歐美國(guó)家將環(huán)評(píng)作為公眾參與和決策的工具，而逐漸弱化環(huán)評(píng)的審批功能。

歐美環(huán)評(píng)制度改革發(fā)展主要有以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：

第一，明晰政策、規(guī)劃和項(xiàng)目環(huán)評(píng)的層次體系。

國(guó)際上環(huán)評(píng)一般分為戰(zhàn)略和項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)層次，其中項(xiàng)目環(huán)評(píng)開展的時(shí)間最長(zhǎng)，體系較為完善，而戰(zhàn)略環(huán)評(píng)開展時(shí)間較短。近年來，歐美國(guó)家逐漸將戰(zhàn)略環(huán)評(píng)區(qū)分成政策環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)兩個(gè)層次，政策、規(guī)劃和項(xiàng)目環(huán)評(píng)各層次的側(cè)重和關(guān)系已經(jīng)逐步厘清。規(guī)劃環(huán)評(píng)的對(duì)象一般含有多個(gè)具體項(xiàng)目，評(píng)價(jià)未來5年~10年的規(guī)劃；而政策環(huán)評(píng)的對(duì)象一般不涉及具體項(xiàng)目，評(píng)價(jià)時(shí)間尺度更長(zhǎng)的政策文件、區(qū)域或行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略等。歐盟在制修訂《環(huán)境影響評(píng)價(jià)指令》《戰(zhàn)略環(huán)評(píng)指令》時(shí)，都需要根據(jù)《更好的管理》導(dǎo)則進(jìn)行政策環(huán)評(píng)。政策、規(guī)劃和項(xiàng)目環(huán)評(píng)在制度設(shè)計(jì)上就聯(lián)系了起來。

以建設(shè)一個(gè)千萬噸級(jí)煉油項(xiàng)目為例，政策環(huán)評(píng)主要討論的是能源政策的環(huán)境影響和合理性，也就是與其他能源替代方案對(duì)比，是否需要這個(gè)煉油項(xiàng)目。規(guī)劃環(huán)評(píng)主要是比選項(xiàng)目的規(guī)模、選址和布局（包括原油碼頭、管道、成品油市場(chǎng)等的布局），選擇出一個(gè)適宜的項(xiàng)目方案。而項(xiàng)目環(huán)評(píng)主要是論證生產(chǎn)工藝的先進(jìn)性、環(huán)保措施的有效性等，對(duì)于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家來說，也就是要論證項(xiàng)目的環(huán)保水平是否為國(guó)際一流。當(dāng)然，政策、規(guī)劃和項(xiàng)目3個(gè)層次有時(shí)無需絕對(duì)分割。例如，荷蘭在實(shí)踐中就采取靈活的方法，有時(shí)將特定政策和規(guī)劃環(huán)評(píng)、規(guī)劃和項(xiàng)目環(huán)評(píng)合并進(jìn)行。

第二，提高項(xiàng)目環(huán)評(píng)效率與納入新興議題并重。

近年來，歐美在環(huán)評(píng)制度改革特別是在項(xiàng)目層次上，非常注重提高效率。例如，美國(guó)在環(huán)評(píng)制度改革中，探索制定豁免目錄，將沒有重大資源環(huán)境影響的項(xiàng)目及時(shí)列入目錄，以減少不必要的環(huán)評(píng)工作，目錄也會(huì)定期更新。因?yàn)槊绹?guó)除了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)需要遵照《國(guó)家環(huán)境政策法》執(zhí)行環(huán)評(píng)制度外，各州也制定了各州的環(huán)評(píng)法律法規(guī)。雖然聯(lián)邦和各州的環(huán)評(píng)規(guī)定大體一致，但存在管理要求和流程不一致等問題。為此，美國(guó)聯(lián)邦積極與各州協(xié)調(diào)，對(duì)比聯(lián)邦和州的法律法規(guī)，已經(jīng)與20個(gè)州完成了環(huán)評(píng)制度的對(duì)接與整合，解決了項(xiàng)目重復(fù)環(huán)評(píng)的問題。

在提高環(huán)評(píng)制度效率、為項(xiàng)目環(huán)評(píng)減負(fù)的同時(shí)，歐美環(huán)評(píng)也積極納入新興議題，以應(yīng)對(duì)新的環(huán)保形勢(shì)。例如，美國(guó)近年來逐漸將氣候變化、災(zāi)害、環(huán)境正義、入侵物種、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)等納入環(huán)評(píng)導(dǎo)則；歐盟也開始將環(huán)境健康、氣候變化、生物多樣性等納入環(huán)評(píng)。

第三，突出環(huán)評(píng)作為公眾參與工具的本義。

環(huán)評(píng)是輔助決策的預(yù)測(cè)性工具，具有不確定性。因此，歐美國(guó)家對(duì)于環(huán)評(píng)的本質(zhì)認(rèn)識(shí)是將其作為公眾參與和決策的工具，而逐漸弱化環(huán)評(píng)的審批功能，即弱化政府對(duì)項(xiàng)目環(huán)保的“背書”。例如，在戰(zhàn)略環(huán)評(píng)中，歐盟規(guī)定了多個(gè)公眾參與機(jī)會(huì)，包括戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和報(bào)告書形成階段、戰(zhàn)略決策階段、戰(zhàn)略實(shí)施監(jiān)測(cè)階段等，同時(shí)對(duì)公眾參與的對(duì)象和方式提出了詳細(xì)要求。

除了在環(huán)評(píng)法規(guī)方面的細(xì)化外，歐美還通過法院訴訟強(qiáng)化其公眾參與效果。例如，荷蘭環(huán)境評(píng)價(jià)委員會(huì)以法院對(duì)其環(huán)評(píng)報(bào)告評(píng)估意見的支持率，作為評(píng)估質(zhì)量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之一。

第四，環(huán)評(píng)與許可證制度相互融合。

作為固定源的環(huán)境管理制度，排污許可證逐漸在全球各國(guó)推廣。因?yàn)槭菍?duì)同一項(xiàng)目的兩個(gè)行政許可，歐美國(guó)家也在推動(dòng)兩個(gè)制度的融合，既保證制度的有效性，也減輕行政負(fù)擔(dān)。

歐美環(huán)評(píng)與許可證制度都有較好的銜接。美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》規(guī)定，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)如果要開展可能顯著影響環(huán)境質(zhì)量的活動(dòng)，需要事先進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，而發(fā)放排污許可證，就屬于顯著影響環(huán)境質(zhì)量的活動(dòng)，因此兩者在制度上是相互連接的。需要注意的是，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)評(píng)是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理程序，評(píng)價(jià)對(duì)象是聯(lián)邦活動(dòng)（例如聯(lián)邦資助的工程、發(fā)放排污許可證等），審批者是這個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的首長(zhǎng)。而排污許可證的申請(qǐng)者是企業(yè)等排污單位，發(fā)放許可證的是環(huán)保管理部門。

歐盟規(guī)定政府機(jī)構(gòu)在評(píng)估許可證申請(qǐng)時(shí)，要使用環(huán)境影響評(píng)價(jià)的結(jié)果，在發(fā)放許可證中，要納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的環(huán)保措施。以荷蘭為例，項(xiàng)目申請(qǐng)者一般同時(shí)報(bào)送環(huán)評(píng)報(bào)告和許可證申請(qǐng)材料，分別由兩個(gè)組（可能是不同的環(huán)保機(jī)構(gòu)）審核。兩個(gè)組會(huì)相互校對(duì)，期間可能要求項(xiàng)目申報(bào)單位修改環(huán)評(píng)報(bào)告或許可證申請(qǐng)材料，直到兩者都通過。在通過后，政府機(jī)構(gòu)會(huì)發(fā)布類似“某項(xiàng)目環(huán)評(píng)通過，可以開始申請(qǐng)?jiān)S可證”的通知，之后項(xiàng)目單位獲得許可證并開工建設(shè)。需要注意的是，環(huán)評(píng)通過的通知并不屬于行政許可，只有綜合環(huán)境許可證才是申請(qǐng)者持有的行政許可。

第五，強(qiáng)化環(huán)評(píng)制度的國(guó)際交流與合作。

作為現(xiàn)今全球?qū)嵤┳顝V泛的一項(xiàng)環(huán)境管理工具，環(huán)評(píng)制度的國(guó)際交流與合作有助于降低各國(guó)制度差異造成的程序繁復(fù)，有助于全球一體化。歐盟28個(gè)成員國(guó)都要遵照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)指令》和《戰(zhàn)略環(huán)評(píng)指令》，執(zhí)行項(xiàng)目和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度。同時(shí)，歐盟整體還加入了聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)牽頭制定的《跨國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公約》《關(guān)于環(huán)境事務(wù)中的信息獲取、決策制定中的公眾參與和獲取正義的公約》，兩個(gè)公約目前都有40多個(gè)締約國(guó)，包括歐盟國(guó)家和一些中東歐和中亞國(guó)家。

歐盟和歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)在環(huán)評(píng)制度上基本溝通一致，而這兩個(gè)不同組織的兩輪驅(qū)動(dòng)，有效地?cái)U(kuò)散了環(huán)評(píng)制度。歐盟有強(qiáng)力的執(zhí)行力和資金資源，聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)作為聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)，有更多的參與國(guó)家。通過兩輪驅(qū)動(dòng)，越來越多的國(guó)家開始執(zhí)行歐盟的環(huán)評(píng)制度，使得歐盟企業(yè)到這些國(guó)家投資建設(shè)，能更容易地遵守當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境管理制度，提高了歐盟企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

借鑒經(jīng)驗(yàn)完善我國(guó)環(huán)評(píng)制度

有序區(qū)分不同層次環(huán)評(píng)的功能定位，合理分解各層次環(huán)評(píng)的責(zé)任，才能疏解項(xiàng)目環(huán)評(píng)負(fù)擔(dān)過重的問題。鑒于我國(guó)項(xiàng)目環(huán)境社會(huì)評(píng)價(jià)分散在各部門的現(xiàn)實(shí)，有序探索環(huán)評(píng)領(lǐng)域的擴(kuò)展，積極開展試點(diǎn)十分必要。

經(jīng)過幾十年的改革發(fā)展，我國(guó)的環(huán)評(píng)制度已經(jīng)基本構(gòu)建了政策、規(guī)劃和項(xiàng)目等層次，構(gòu)建了從環(huán)評(píng)、監(jiān)理、驗(yàn)收到后評(píng)價(jià)全過程的制度體系，環(huán)評(píng)資質(zhì)管理、政策環(huán)評(píng)的法定化等非常具有中國(guó)特色。隨著我國(guó)全面深化改革的推進(jìn)以及“一帶一路”倡議的實(shí)施，中國(guó)的環(huán)評(píng)制度可借鑒歐美經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行完善。

一是政策環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)為項(xiàng)目環(huán)評(píng)減負(fù)。因?yàn)轫?xiàng)目環(huán)評(píng)比政策環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)有更大的管理力度，造成了一些原本應(yīng)在政策環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)階段解決的問題，推遲到了項(xiàng)目環(huán)評(píng)階段來分析，而實(shí)際上項(xiàng)目環(huán)評(píng)無法回答這些問題。因此，歐美的經(jīng)驗(yàn)表明，有序區(qū)分不同層次環(huán)評(píng)的功能定位，合理分解各層次環(huán)評(píng)的責(zé)任，才能疏解項(xiàng)目環(huán)評(píng)負(fù)擔(dān)過重的問題。目前我國(guó)一些地方開展了諸如“區(qū)域環(huán)評(píng)+環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”的嘗試，是一種探索，但同時(shí)也要解決法律法規(guī)的配套問題。

二是探索環(huán)評(píng)領(lǐng)域的擴(kuò)展。近年來，除了大氣、地表水、噪聲、生態(tài)、固廢等領(lǐng)域外，一些新議題開始逐漸被納入環(huán)評(píng)，例如地下水。2016年的全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)提出了環(huán)境健康影響評(píng)估。從歐美環(huán)評(píng)制度的發(fā)展可以看出，更多新興議題開始納入環(huán)評(píng)，例如氣候變化、環(huán)境公平、婦女權(quán)益、社會(huì)發(fā)展等。鑒于我國(guó)項(xiàng)目環(huán)境社會(huì)評(píng)價(jià)分散在各部門的現(xiàn)實(shí)，有序探索環(huán)評(píng)領(lǐng)域的擴(kuò)展，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，積極開展試點(diǎn)十分必要。

三是強(qiáng)化環(huán)評(píng)制度的公眾參與功能。環(huán)評(píng)制度作為一種輔助決策的工具，一方面為政府審批服務(wù)，因?yàn)檎砉姡斜Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任；另一方面也要為公眾服務(wù)。隨著公民環(huán)境意識(shí)的增強(qiáng)，歐美環(huán)評(píng)制度逐漸弱化了政府環(huán)評(píng)審批為項(xiàng)目的“背書”，更多地考慮公眾意見。因?yàn)橐恍╉?xiàng)目雖然符合政府的環(huán)境審批條件，卻被公眾反對(duì)。公眾參與也是環(huán)評(píng)制度的特色，雖然排污許可證等其他固定源環(huán)境管理制度也有公眾參與，但環(huán)評(píng)公眾參與的涉及面更廣，參與的利益方更多，參與也更加深入。與環(huán)評(píng)制度相比，排污許可證因?yàn)槭切姓S可和法律文書，更加聚焦在排放標(biāo)準(zhǔn)和操作條件上，而環(huán)評(píng)報(bào)告是預(yù)測(cè)性，更應(yīng)體現(xiàn)公眾參與性。因此，雖然歐美國(guó)家也注重項(xiàng)目的事中事后環(huán)境監(jiān)管，完善且簡(jiǎn)化了項(xiàng)目的全過程環(huán)境管理模式，但環(huán)評(píng)制度因其獨(dú)特的功能和作用，仍在發(fā)揮不可替代的作用。

四是開展“一帶一路”環(huán)評(píng)交流與合作。“一帶一路”國(guó)家總體為發(fā)展中國(guó)家，一些國(guó)家雖然建立了環(huán)評(píng)制度，但環(huán)評(píng)技術(shù)和管理能力不足，行業(yè)環(huán)評(píng)人才缺乏。一些國(guó)家尚未建立環(huán)評(píng)制度，只是通過政策文件的形式要求特定項(xiàng)目開展環(huán)評(píng)。而俄羅斯等前蘇聯(lián)國(guó)家現(xiàn)在執(zhí)行生態(tài)鑒定制度，與國(guó)際通行的環(huán)評(píng)制度存在一定差異。我國(guó)的環(huán)評(píng)制度、管理能力和技術(shù)人才比較完善和雄厚，為我國(guó)推動(dòng)開展“一帶一路”沿線國(guó)家的環(huán)評(píng)交流合作提供了契機(jī)。積極開展環(huán)評(píng)制度的交流與合作，有利于減少各國(guó)環(huán)境管理制度的差異，提高“一帶一路”沿線國(guó)家的投資建設(shè)便利性，助力沿線國(guó)家可持續(xù)發(fā)展。

作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心

來源：中國(guó)環(huán)境報(bào)

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