2017年,財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)),拉開PPP清理規(guī)范的序幕。92號(hào)文強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于包括通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào),但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目,以及項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核,或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%,固化政府支出責(zé)任的項(xiàng)目,不得新增入庫。
一年來,PPP績(jī)效考核受到市場(chǎng)高度關(guān)注,本文從PPP政策導(dǎo)向、核心要義和市場(chǎng)實(shí)踐對(duì)若干熱點(diǎn)問題進(jìn)行梳理和分析。
熱點(diǎn)之一:PPP必須要績(jī)效考核嗎?
PPP核心內(nèi)涵包括具有明確的產(chǎn)出績(jī)效和按績(jī)效付費(fèi)。因此,沒有績(jī)效,就不是PPP。近幾年來,財(cái)政部、發(fā)改委等PPP管理部門出臺(tái)了上百個(gè)有關(guān)PPP的規(guī)范性文件,幾乎所有的文件均提到按績(jī)效付費(fèi)。其中,國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))明確要求對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià),而且提到績(jī)效考核不僅作為政府補(bǔ)貼,也是價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。因此,92號(hào)文關(guān)于績(jī)效考核并不是政策的大轉(zhuǎn)彎,而是管理要求的延續(xù)和提升,由原來定性要求轉(zhuǎn)變?yōu)榧?xì)化要求。
熱點(diǎn)之二:PPP績(jī)效指標(biāo)立足點(diǎn)是工程績(jī)效還是公共產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)出績(jī)效?
市場(chǎng)上一些PPP項(xiàng)目,績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)和考核立足于工程績(jī)效,明顯不合理。雖然PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)大部分是工程,但最終交付的的是公共產(chǎn)品和服務(wù)。如污水處理PPP項(xiàng)目,投資建設(shè)的是污水處理廠,其產(chǎn)出為符合要求的污水處理服務(wù),其回報(bào)也是基于出水水質(zhì)和出水量。在我們?nèi)粘I唐坊蚍?wù)交易中,如交付商品或服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量不達(dá)標(biāo),購買方可以依據(jù)合同拒絕支付或打折支付。同理,PPP項(xiàng)目即使建成竣工驗(yàn)收,沒有合規(guī)的運(yùn)維,產(chǎn)出達(dá)不到符合合同約定的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),政府方和使用者也可以拒絕支付或扣費(fèi),因?yàn)橘徺I方購買的是服務(wù)而不是工程。因此,原則上績(jī)效指標(biāo)應(yīng)以公共產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)出績(jī)效為主,工程績(jī)效為輔。
熱點(diǎn)問題之三:PPP項(xiàng)目竣工驗(yàn)收是否意味著社會(huì)資本就能回收項(xiàng)目投資和獲得合理的回報(bào)?
前兩年,筆者曾經(jīng)對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行了初步調(diào)研,針對(duì)回報(bào)機(jī)制為政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目,絕大多數(shù)社會(huì)資本認(rèn)為PPP項(xiàng)目竣工驗(yàn)收,即意味著社會(huì)資本將在項(xiàng)目合作期內(nèi)通過可用性付費(fèi)收回項(xiàng)目投資和合理的回報(bào)。2017年,財(cái)政部史耀斌副部長(zhǎng)在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會(huì)上的講話中提出政府支出責(zé)任的“固化”問題:一些政府付費(fèi)類項(xiàng)目,通過“工程可用性付費(fèi)”+少量“運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)”方式,提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。因此,PPP項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后,只有保證工程項(xiàng)目長(zhǎng)期可用性,并做好項(xiàng)目運(yùn)營(yíng),符合項(xiàng)目績(jī)效要求,社會(huì)資本才能收回投資并獲得合理的回報(bào)。所以,社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目,不僅要重建設(shè),更要重運(yùn)營(yíng)。
熱點(diǎn)問題之四:PPP項(xiàng)目適用哪些績(jī)效考核指標(biāo)?
PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核指標(biāo),一般分為竣工績(jī)效指標(biāo)、可用性績(jī)效指標(biāo)和運(yùn)維績(jī)效指標(biāo),三者有明顯的區(qū)別??⒐た?jī)效指標(biāo)一般指工程竣工驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)基本建設(shè)管理程序,任何基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目均要竣工驗(yàn)收才能投入使用,即項(xiàng)目竣工驗(yàn)收必須符合竣工績(jī)效指標(biāo)??捎眯钥?jī)效指標(biāo),按照明樹數(shù)據(jù)提供的國(guó)外相關(guān)案例,國(guó)際上PPP項(xiàng)目中的“可用性”并沒有單獨(dú)區(qū)分驗(yàn)收或者項(xiàng)目運(yùn)營(yíng),而國(guó)內(nèi)一般指的是PPP全生命周期內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施按照標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)完成,并提供全面可用服務(wù)的績(jī)效指標(biāo)。如市政道路暢通、可通行速度達(dá)到要求、道路標(biāo)識(shí)清晰等。運(yùn)維績(jī)效指標(biāo)一般指PPP公共產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)出相關(guān)績(jī)效指標(biāo),如污水出水水質(zhì)等。92號(hào)文發(fā)布后,筆者發(fā)現(xiàn)個(gè)別項(xiàng)目將建設(shè)成本的30%與竣工績(jī)效掛鉤,實(shí)質(zhì)還是提前鎖定了政府的支出,明顯屬于“掛羊頭,賣狗肉”。筆者認(rèn)為,可用性付費(fèi)底線應(yīng)和可用性績(jī)效指標(biāo)掛鉤,比較合理的應(yīng)是部分可用性績(jī)效+部分運(yùn)維績(jī)效指標(biāo)。運(yùn)維績(jī)效付費(fèi)應(yīng)全面與運(yùn)維績(jī)效指標(biāo)掛鉤。
熱點(diǎn)問題之五:不同付費(fèi)機(jī)制PPP項(xiàng)目績(jī)效掛鉤范圍(即掛鉤比例)?
根據(jù)92號(hào)文的要求,對(duì)于“可用性付費(fèi)+運(yùn)維績(jī)效付費(fèi)”項(xiàng)目,新增項(xiàng)目項(xiàng)目建設(shè)成本與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤比例30%應(yīng)為底線,運(yùn)營(yíng)成本原則上應(yīng)100%與運(yùn)維績(jī)效考核掛鉤。筆者認(rèn)為30%比例并不是永恒不變的,未來隨著PPP績(jī)效管理的要求提高,該比例存在動(dòng)態(tài)調(diào)整的可能。對(duì)于使用量付費(fèi)的PPP項(xiàng)目,如很大部分的垃圾處理、污水處理、收費(fèi)高速公路等項(xiàng)目,按使用量收費(fèi),其收費(fèi)單價(jià)已經(jīng)隱含建設(shè)成本,運(yùn)營(yíng)成本和合理利潤(rùn),因此,筆者認(rèn)為該類項(xiàng)目建設(shè)成本實(shí)際已經(jīng)100%與運(yùn)維績(jī)效掛鉤。如果PPP項(xiàng)目為包括可用性付費(fèi)、運(yùn)維績(jī)效付費(fèi)和使用量付費(fèi)的混合付費(fèi),如農(nóng)村污水處理廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目,則參照不同的付費(fèi)機(jī)制分別掛鉤。
熱點(diǎn)問題之六:PPP績(jī)效不達(dá)標(biāo)扣費(fèi)比例?
對(duì)于績(jī)效不達(dá)標(biāo)的扣費(fèi)比例,原則上應(yīng)由政府和社會(huì)資本采用市場(chǎng)化方式,通過市場(chǎng)測(cè)試和協(xié)商確定,暫無硬性規(guī)定。但扣費(fèi)機(jī)制要充分體現(xiàn)政府對(duì)項(xiàng)目運(yùn)維的具體要求,對(duì)項(xiàng)目起到監(jiān)管和約束作用。也要考慮項(xiàng)目公司扣費(fèi)比例過高對(duì)項(xiàng)目融資的影響。
熱點(diǎn)問題之七:PPP按績(jī)效付費(fèi)是否應(yīng)體現(xiàn)激勵(lì)和約束機(jī)制?
PPP作為一種市場(chǎng)化的模式,按績(jī)效付費(fèi)應(yīng)體現(xiàn)激勵(lì)和約束機(jī)制。目前市場(chǎng)上絕大部分PPP均有績(jī)效考核,但是普遍存在有罰沒有獎(jiǎng),僅有績(jī)效不達(dá)標(biāo)付費(fèi)扣減,而沒有績(jī)效達(dá)標(biāo)或績(jī)效超標(biāo)情形下的獎(jiǎng)勵(lì),這不利于PPP激發(fā)社會(huì)資本積極性和創(chuàng)造力,激發(fā)其改進(jìn)管理,持續(xù)提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。
熱點(diǎn)問題之八:PPP按績(jī)效付費(fèi)是否應(yīng)體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和收益的匹配性?
整體而言,PPP按績(jī)效付費(fèi)無疑對(duì)社會(huì)資本意味著責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn),風(fēng)險(xiǎn)大收益低的項(xiàng)目是吸引不了投資者的。若PPP項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜,運(yùn)營(yíng)管理和整合要求越高,績(jī)效較難達(dá)標(biāo),PPP項(xiàng)目績(jī)效掛鉤范圍(即掛鉤比例)越大,扣費(fèi)程度越大,社會(huì)資本承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)越大,其項(xiàng)目端收益應(yīng)越高。反之則收益越低。以體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和收益的匹配性,否則社會(huì)資本沒有承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)力。PPP模式涉及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域,與民生休戚相關(guān),需要長(zhǎng)期且高質(zhì)量的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)來保障。PPP作為一種市場(chǎng)化的模式,應(yīng)激勵(lì)社會(huì)資本通過風(fēng)險(xiǎn)管理爭(zhēng)取更高收益,通過高質(zhì)量服務(wù)爭(zhēng)取更高回報(bào)。
熱點(diǎn)問題之九:PPP按績(jī)效付費(fèi)是否會(huì)影響項(xiàng)目的可融資性
對(duì)于PPP績(jī)效付費(fèi)是否影響可融資性,主要分析對(duì)項(xiàng)目收入波動(dòng)的影響,不能一概而論。有些項(xiàng)目收益較高,行業(yè)比較成熟,社會(huì)資本經(jīng)驗(yàn)豐富,履約能力較強(qiáng),績(jī)效達(dá)標(biāo)難度一般,績(jī)效付費(fèi)不會(huì)影響其可融資性。而對(duì)于項(xiàng)目收益較低,社會(huì)資本經(jīng)驗(yàn)和履約能力較弱,行業(yè)技術(shù)復(fù)雜,建設(shè)和運(yùn)營(yíng)難度較高,績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)要求過高且績(jī)效掛鉤、考核力度大過的項(xiàng)目,現(xiàn)金流波動(dòng)可能較大,還款來源具有不確定性,項(xiàng)目的可融資性會(huì)受較大影響。對(duì)于該類項(xiàng)目融資,可能視情況需要社會(huì)資本的增信,如社會(huì)資本提供擔(dān)保或差額補(bǔ)足,或者針對(duì)績(jī)效扣費(fèi)采用有限追索的方式降低金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。
熱點(diǎn)問題之十:金融機(jī)構(gòu)如何面對(duì)PPP績(jī)效付費(fèi)
對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言,按績(jī)效付費(fèi)是PPP的核心要義,《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》明確,積極開展涉及一般公共預(yù)算等財(cái)政資金的政府投資基金、主權(quán)財(cái)富基金、政府和社會(huì)資本合作(PPP)、政府采購、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目績(jī)效管理。因此,預(yù)算資金全面績(jī)效管理已是大勢(shì)所趨。而且按績(jī)效付費(fèi)本就是市場(chǎng)化行為,傳統(tǒng)市場(chǎng)化交易行為都是按質(zhì)論價(jià),與PPP按效付費(fèi)異曲同工。因此,對(duì)于已在市場(chǎng)上摸爬滾打多年金融機(jī)構(gòu)不必過于擔(dān)心,應(yīng)積極面對(duì)。對(duì)于具體的項(xiàng)目,一是金融機(jī)構(gòu)要看社會(huì)資本,確保其具備相關(guān)PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)履約能力;二是針對(duì)不同績(jī)效考核結(jié)果對(duì)付費(fèi)影響進(jìn)行財(cái)務(wù)敏感性分析,分析項(xiàng)目的收入和償債現(xiàn)金流的保障能力,如果項(xiàng)目收益較高的,則項(xiàng)目仍可能具有較強(qiáng)的還款能力,如項(xiàng)目收益較低,本息保障較弱的,可能要求社會(huì)資本額外增信。
PPP模式發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制決定性作用,體現(xiàn)了政府治理模式的變革。PPP績(jī)效管理,是實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)增質(zhì)提效和物有所值的重要抓手,也是政府方對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管的主要手段。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》強(qiáng)調(diào),力爭(zhēng)用3-5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系,實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化。在此,展望PPP績(jī)效管理體系建設(shè)和完善,未來可能有幾大轉(zhuǎn)變:
一、PPP將依托大數(shù)據(jù)從績(jī)效評(píng)價(jià)向績(jī)效管理轉(zhuǎn)變,從設(shè)定績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系(包括建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期績(jī)和移交期績(jī)效指標(biāo))、績(jī)效執(zhí)行到績(jī)效后評(píng)價(jià)等;
二、PPP績(jī)效管理覆蓋項(xiàng)目全生命周期,從項(xiàng)目可行性研究、項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行(設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng))到移交全流程;
三、建設(shè)和完善相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的分行業(yè)、分領(lǐng)域PPP績(jī)效指標(biāo)體系,進(jìn)一步突出行業(yè)特點(diǎn),與行業(yè)或地區(qū)指標(biāo)銜接,這有利于績(jī)效指標(biāo)和考核的可比性。建議行業(yè)主管部門、實(shí)施機(jī)構(gòu)和行業(yè)專家、技術(shù)專家積極參與;
四、PPP績(jī)效管理應(yīng)與風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別分配相銜接,在政府和社會(huì)資本履約責(zé)任框架內(nèi)開展績(jī)效管理。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分配是PPP一個(gè)核心要義,每個(gè)PPP項(xiàng)目通過合同明確政府方和社會(huì)資本方(項(xiàng)目公司)之間風(fēng)險(xiǎn)安排、權(quán)利義務(wù)關(guān)系,不同項(xiàng)目即有共性也有個(gè)性,開展績(jī)效管理也應(yīng)既要標(biāo)準(zhǔn)化,也有差異化;
五、PPP績(jī)效管理對(duì)象進(jìn)一步擴(kuò)大。從社會(huì)資本、項(xiàng)目公司向包括政府實(shí)施機(jī)構(gòu)和政府出資方代表在內(nèi)各參與方擴(kuò)展,其中政府方支付責(zé)任履約也是績(jī)效管理的重要內(nèi)容。
六、績(jī)效管理指標(biāo)體系應(yīng)突出公共產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)出,設(shè)立關(guān)鍵性指標(biāo)和權(quán)重,體現(xiàn)公共產(chǎn)品或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目管理質(zhì)量、發(fā)掘項(xiàng)目市場(chǎng)化收入成效、創(chuàng)新成效以及帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的間接效益等。
七、進(jìn)一步加大績(jī)效管理信息公開力度,有利于加強(qiáng)PPP市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)、規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作、建立多方監(jiān)督體系。
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