2017年1月，環(huán)保部、公安部、最高檢聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)<環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法>的通知》，進一步明確了將危險廢物領(lǐng)域環(huán)境違法行為向司法機關(guān)移交的機制和程序。隨著生態(tài)環(huán)境“五位一體”工作的深入開展，環(huán)保綜合督查工作的強勢推進以及生態(tài)環(huán)境損害責任追究等一系列法律法規(guī)的相繼出臺，各級人民政府環(huán)境保護職能分工的進一步明確，危險廢物領(lǐng)域的環(huán)境監(jiān)管工作得到了巨大的推進。

但是，在環(huán)保綜合督查與下沉督查時，總是會發(fā)現(xiàn)一些涉危企業(yè)的環(huán)境違法行為，其中最常見的違法行為有：未開展危險廢物的申報登記，轉(zhuǎn)移聯(lián)單執(zhí)行不到位，未按照環(huán)境影響評價與批復(fù)要求開展環(huán)境監(jiān)測，沒有設(shè)置規(guī)范的危險廢物暫存設(shè)施，沒有建立起可以追溯的危險廢物管理臺帳，沒有制定符合公司實際情況的危險廢物管理計劃，沒有開展相關(guān)資料的備案和開展環(huán)境應(yīng)急演練等等，這些行為往往被督查組或主管部門實施行政處罰，按照《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》、《危險廢物經(jīng)營許可證管理辦法》、《危險廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》中有關(guān)規(guī)定，可分別對涉危企業(yè)的違法行為處以1~20萬元的行政罰款，大部分企業(yè)在接到處罰通知時，才意識到，原來在危險廢物領(lǐng)域還有這么多的規(guī)定和這么細的要求，但往往悔之晚矣。

有一種更加嚴重的情形是：部分涉危企業(yè)在危險廢物處置與利用方面，常常因為無危險廢物經(jīng)營許可證可能被追究刑事責任時，屬地環(huán)保部門、司法機關(guān)對涉事企業(yè)、當事人經(jīng)過反復(fù)追查，收集證據(jù)，到了最后司法機關(guān)卻不予立案，個別被追究刑事責任的當事人雖然經(jīng)濟上被處以重罰，但只是被判了緩刑。

為什么會出現(xiàn)此種情況呢?原因之一是環(huán)保部門與司法機關(guān)對于危險廢物的鑒定方式和司法鑒定機構(gòu)的資質(zhì)存在較多異議。更為重要的原因是因為對于危險廢物的利用與處置，普遍存在著認識上的誤區(qū)，常常將危險廢物資源化綜合利用行為當作危險廢物無害化處置行為。比如，某市的一位分管領(lǐng)導(dǎo)開年就簽署了一個重要意見，要將轄區(qū)內(nèi)某公司無經(jīng)營許可證加工廢礦物油的行為，作為非法處置危險廢物的典型案例向司法機關(guān)移交，并追究企業(yè)負責人的刑事責任。然而，環(huán)保部門在移交案件卷宗時，司法機關(guān)卻不予立案，認為于法無據(jù)、資料不全、證據(jù)不足，導(dǎo)致案件移送單位處于十分尷尬的境地。

危險廢物的無證利用應(yīng)當被追究刑事責任嗎?筆者認為，只有認真理清利用與處置的法律關(guān)系，才能在危險廢物領(lǐng)域及時將行政處罰與刑事責任區(qū)分開來，才能迅速地對危險廢物的違法行為進行高效及時的處罰，才能真正體現(xiàn)有法可依、違法必究的法制精神，才能真正體現(xiàn)社會的和諧和進步。

一、危險廢物領(lǐng)域利用與處置的法律內(nèi)涵

在危險廢物的環(huán)境監(jiān)管與技術(shù)服務(wù)工作時，我們看到企業(yè)的環(huán)境影響評價報告(含大部分批復(fù)文件)中，對于危險廢物的處理處置問題三分之二以上的表述是：“某某公司每年將產(chǎn)生的危險廢物委托給有資質(zhì)的單位進行處置”(任意指定處理方式)、“某某公司每年將產(chǎn)生的多少噸危險廢物交給某某有資質(zhì)的單位進行處置”(直接指定接收企業(yè))、“某某公司每年產(chǎn)生多少噸危險廢物進行自行處置”(隨意描述籠統(tǒng)帶過)。

一句輕描淡寫簡單的表述，殊不知已經(jīng)為產(chǎn)廢企業(yè)種下了巨大的苦果。

苦果什么呢?就是環(huán)評報告的編寫人員沒有真正將危險廢物的利用或處置的方式界定清楚，把絕大部分可以資源化利用的危險廢物直接判定為不可利用的危險廢物了。換句話說，產(chǎn)廢企業(yè)本來可以進行資源化利用、可以賣得較高價錢的危險廢物，現(xiàn)在卻只有花一筆不小的代價，請有資質(zhì)的企業(yè)幫其“處置”了。特別是一些企業(yè)拿到環(huán)評批復(fù)后，一旦投入生產(chǎn)，便深深陷入到危險廢物的“處置”去向問題與經(jīng)濟倒貼的漩渦中，同時也面臨著管理部門的行政處罰(未按環(huán)評批復(fù)要求處理處置危險廢物)，懊悔不已，痛苦不喋。

那么什么是法律層面的利用與處置呢?

《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(以下簡稱《固體法》)在2004年12月修訂時，已對處置與利用給出了法律上的定義。處置是指將固體廢物焚燒和用其他改變固體廢物的物理、化學(xué)、生物特性的方法，達到減少已產(chǎn)生的固體廢物數(shù)量、縮小固體廢物體積、減少或者消除其危險成份的活動，或者將固體廢物最終置于符合環(huán)境保護規(guī)定要求的填埋場的活動。簡言之，危險廢物的處置就是將危險進行焚燒或填埋或物化。是將沒有利用價值或者價值很低的危險廢物通過焚燒或填埋或物化的方式，實現(xiàn)危險廢物的減量化與環(huán)境的無害化;利用是指從固體廢物中提取物質(zhì)作為原材料或者燃料的活動。簡言之，危險廢物的利用就是提取產(chǎn)品的活動。即接收者必須從收集起來的危險廢物中提取新的產(chǎn)品，從而實現(xiàn)危險廢物的資源化，實現(xiàn)再循環(huán)、再利用的過程。

也就是說，所謂處置就是通過焚燒或填埋或物化的方式，最終結(jié)果是讓廢物“消失”，不會形成新的產(chǎn)品;而利用則是經(jīng)過不同的生產(chǎn)設(shè)備和工藝流程，一定會生產(chǎn)出新的產(chǎn)品(至于該類產(chǎn)品是屬于半成品、中間品、企業(yè)標準的產(chǎn)品，還是檔次很高、質(zhì)量很好的國標產(chǎn)品，則屬于利用者的事情)?？傊闷髽I(yè)收集的危險廢物已經(jīng)重生，變成了另外形式、新的產(chǎn)品了。所以說，處置與利用從處理工藝、最終結(jié)果來看，完全不是一回事。對于危險廢物產(chǎn)生企業(yè)而言，如果將可以利用的危險廢物，直接判定為只能處置的危險廢物，則損失大矣。

在《固體法》(2004年12月修訂版)第五十七條中，對于經(jīng)營企業(yè)申領(lǐng)危險廢物經(jīng)營許可證做出了明確分類，即：“從事收集、貯存、處置危險廢物經(jīng)營活動的單位，必須向縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門申請領(lǐng)取經(jīng)營許可證;從事利用危險廢物經(jīng)營活動的單位，必須向國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護行政主管部門申請領(lǐng)取經(jīng)營許可證”。在禁止條款中，也將利用與處置放在并行、平等的位置上，即：“禁止無經(jīng)營許可證或者不按照經(jīng)營許可證規(guī)定從事危險廢物收集、貯存、利用、處置的經(jīng)營活動;禁止將危險廢物提供或者委托給無經(jīng)營許可證的單位從事收集、貯存、利用、處置的經(jīng)營活動?！薄豆腆w法》首次修訂時，專門將危險廢物領(lǐng)域的利用與處置的關(guān)系從法律上進行了清晰的界定。

在2016年版的關(guān)于環(huán)境污染刑事案件的“兩高”新司法解釋中，對于危險廢物的處置與利用予以嚴格區(qū)分的。比如，第一條屬于“嚴重污染環(huán)境”(二)的表述是：“非法排放、傾倒、處置危險廢物三噸以上的”， 并沒有將利用納入進來。對第三條“后果特別嚴重”的情形(二)的表述是：“非法排放、傾倒、處置危險廢物一百噸以上的”，亦沒有將危險廢物的利用納入進來(有時也將利用表述為危險廢物的資源化綜合利用)。

那么在《刑法》第338 條與339 條以及“兩高”司法解釋中“非法排放、傾倒、處置危險放的三噸以上的”，這個“處置”是什么含義呢?筆者以為，這個“處置”表達的就是《固體法》中含義，主要包括以下三種情形：1、接收者未依法取得經(jīng)營許可證，卻以贏利為目的，明知自己沒有焚燒、填埋或物化設(shè)施，卻承諾幫助產(chǎn)廢企業(yè)處置其產(chǎn)生的危險廢物，最終在某個特別隱蔽的地方將廢物偷偷燒掉或埋掉(或倒掉);2、接收者原本以為可以從產(chǎn)廢者低價購得危險廢物作原料(很大程度上產(chǎn)廢者還會給接收者一定的處置費)，但實際上接收者因生產(chǎn)工藝簡陋，技術(shù)水平低下，根本不可能從廢物中提取出產(chǎn)品。更有甚者，因為所接收的危險廢物品質(zhì)很差，不僅不能提煉出產(chǎn)品，相反還會造成接收者已有設(shè)施損壞，成本倒貼，最終只得將原來接收的危險廢物采取非法手段簡單焚燒或填埋掉，以減少損失(此情形必定會造成環(huán)境污染，就算焚燒時再隱蔽，傾倒時再偏僻，總會被發(fā)現(xiàn)和舉報的);3、也許某個公司已申領(lǐng)危險廢物經(jīng)營許可證，但其接收的廢物超出了核定類別(范圍)，將其他類別的危險廢物納入處置范圍，并因此造成環(huán)境污染事故。對于以上三種情形，環(huán)境危害巨大，后果特別嚴重，性質(zhì)十分惡劣，屬于應(yīng)當依法追究刑事責任的基本情形。

然而 ，在2016年新修訂的“兩高”司法解釋中，對于無證利用的問題，根本沒有提及刑事責任，為何?筆者認為《固體法》立法的初衷是鼓勵危險廢物的集中無害化處置，更加鼓勵接收者依法持證開展危險廢物的資源化綜合利用(包括收集、貯存、運輸、處置、利用等各個環(huán)節(jié))。當然，基本要求是接收者在資源化利用的過程中，其利用設(shè)施、污染防治設(shè)施，均應(yīng)滿足發(fā)改、環(huán)保、安全、衛(wèi)生等相關(guān)要求。

對可利用的危險廢物，往往具有較高的商品價值，接收者必須花較高的價格才能購買得到，其非法排放、傾倒、處置的可能性很小，誰會花很高的價錢買完物品后馬上偷偷地倒掉呢?因而就危險廢物的資源化利用而言，一般情況下不會對環(huán)境造成嚴重污染，不會造成生態(tài)環(huán)境嚴重破壞(如果利用企業(yè)沒有任何手續(xù)，非法排放廢水、廢氣、廢渣，則屬于利用企業(yè)的后續(xù)違法行為，應(yīng)當另行追究其環(huán)境污染責任，如未批先建，超標排放等)。

對于無證經(jīng)營的處罰，根據(jù)《固廢法》、《環(huán)境保護法》、《經(jīng)營許可證管理辦法》，可以沒收違法所得，并處3倍以下罰款。如果經(jīng)營企業(yè)未依法開展環(huán)境影響評價，未能取得環(huán)評批復(fù)，可處以罰款，并可以責令恢復(fù)原狀。這里所說的罰款、沒收、恢復(fù)原狀，屬于行政處罰的內(nèi)容，不屬于刑事責任范疇。

在環(huán)境保護部《關(guān)于做好下放危險廢物經(jīng)營許可審批工作的通知》(環(huán)辦函【2014】551號)文件中附件5則專門強調(diào)，行政部門在申請企業(yè)的經(jīng)營許可證的“核準經(jīng)營方式”上，必須分為收集、收集-貯存-利用、收集-貯存-處置、收集-貯存-利用-處置四種情況寫明申請企業(yè)的經(jīng)營方式。

因此，現(xiàn)有法律體系與管理制度上，已將危險廢物的處置與利用進行了十分明確的界定。

二、關(guān)于危險廢物處理、處置與利用的法律關(guān)系

根據(jù)大百科叢書，處理是指：(1)處置;安排;料理。如處理日常事物、處理財產(chǎn);(2)用特定方法加工。如處理積壓商品、處理品;(3)變價、減價出售。如降價處理。 可以說，處理是一種籠統(tǒng)的表述。在危險廢物領(lǐng)域，既可以通過焚燒或填埋或物化的方式進行處理，也可以通過提取某種產(chǎn)品的方式進行處理，也就是說，處理既包含處置，也包括了利用。對于危險廢物產(chǎn)生企業(yè)而言，處理者既可以處理自己產(chǎn)生的危廢，亦可以委托其他有資質(zhì)的企業(yè)代為處理。

在依法經(jīng)營上，采用處置或者利用方式處理本公司產(chǎn)生的危險廢物，只要環(huán)評已審批，并嚴格執(zhí)行了“三同時”制度，則無需申辦危險廢物經(jīng)營許可證。然而處置或利用其他產(chǎn)廢企業(yè)的危險廢物，則需接收者在取得經(jīng)營許可的基礎(chǔ)上，才能對外開展經(jīng)營活動，才能接收其他企業(yè)產(chǎn)生的危險廢物。

從外延關(guān)系看，對危險廢物的處理則包含了處置與利用兩種方式，兩種方式是平行、并列的關(guān)系。因此，在企業(yè)的環(huán)評報告中，如果說某某公司將產(chǎn)生的危險廢物交給某某有資質(zhì)的單位處置，則接收者只能以填埋或焚燒或物化的方式處理，而不得以利用的方式從危險廢物中提取新的產(chǎn)品。同理，如果產(chǎn)廢企業(yè)將其產(chǎn)生的危險廢物交給有資質(zhì)的企業(yè)進行綜合利用，其接收者不得以焚燒或填埋或物化的方式處置，而是應(yīng)該在取得環(huán)評批復(fù)、危險廢物經(jīng)營許可等條件下進行加工利用，從而生產(chǎn)出新的產(chǎn)品來。否則，在危險廢物領(lǐng)域開展環(huán)境監(jiān)管與督查中，一旦接收方以利用方式處置危險廢物，或者以處置方式利用危險廢物，都將視為未按照環(huán)評要求開展危廢物的處理活動(未遵守環(huán)評的規(guī)定，亦可實施行政處罰)。

三、關(guān)于處置與利用造成環(huán)境污染的法律內(nèi)涵

綜上分析，對于處置和利用企業(yè)而言，在沒有取得危險廢物經(jīng)營許可證的前提下，卻對外開展危險廢物的經(jīng)營活動，則造成的法律責任是：無證經(jīng)營單位應(yīng)當受到行政處罰，即沒收違法所得，處1~3倍的罰款，這一款對非法處置和利用而言，均適用。

處置企業(yè)因其 “非法排放、傾倒、處置危險廢物”(往往會導(dǎo)致環(huán)境污染事故)，則一定屬于非法處置危險廢物，如果數(shù)量超過3噸， 則構(gòu)成“嚴重污染環(huán)境”的情形，應(yīng)當追究刑事責任。而無證利用企業(yè)則不應(yīng)當被追究刑事責任，因為利用企業(yè)未將收集的危險廢物進行非法排放、傾倒或處置。

對于無證利用企業(yè)而言，如果直排廢水、非法填埋廢渣、加工利用的產(chǎn)品達不到產(chǎn)品質(zhì)量標準、造成環(huán)境污染事故的，則可以被追究“嚴重污染環(huán)境罪”、“非法經(jīng)營罪”、“經(jīng)營危險物品罪”“銷售假冒偽劣產(chǎn)品罪”等，屬于利用企業(yè)的后續(xù)違法行為。因其責任主體與污染因子已經(jīng)發(fā)生了變化，與無證企業(yè)非法利用危險廢物的法律后果完全不一樣，這種后果又可以追究利用者非法排放、傾倒、處置危險廢物的刑事責任。

四、關(guān)于危險廢物領(lǐng)域利用和處置的思考與建議

在危險廢物領(lǐng)域，如果不將利用與處置的關(guān)系從法律層面界定清楚，造成的后果大相徑庭，尤其是在責任追究方面，更是天壤之別。為此，筆者建議：

1、國家應(yīng)盡快出臺或修訂環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則中關(guān)于危險廢物環(huán)境評價的有關(guān)內(nèi)容，指導(dǎo)環(huán)評單位在編寫環(huán)境影響評價報告的時候，對于危險廢物處置或利用的章節(jié)，應(yīng)當清楚地界定是資源化綜合利用還是環(huán)境無害化處置，不能籠統(tǒng)表述或混為一談。

2、環(huán)評報告的編寫人員與行政部門的審批人員，對項目環(huán)評中關(guān)于危險廢物的處置或利用的表述，應(yīng)當認真審查，幫助項目業(yè)主單位從政策上或今后可能出現(xiàn)的后果上嚴格把關(guān)，從專業(yè)知識的角度提供技術(shù)支持。

3、行政部門的工作人員在監(jiān)督管理的過程中，應(yīng)當理順利用與處置法律關(guān)系。基層行政人員(也包括許多單位領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi))有時不要一看到企業(yè)在危險廢物綜合利用時，因為沒有申辦危險廢物經(jīng)營許可證，就將企業(yè)的無證經(jīng)營行為定性為“非法處置危險廢物”，從而進行司法移交，避免證據(jù)不足、移送不成、不予立案的尷尬境地(這里指利用企業(yè)沒有非法排放、傾倒、處置，沒有造成環(huán)境污染事故的前提下)。

4、司法機關(guān)也應(yīng)對于危險廢物的利用或處置造成的后果(罰款和追究刑事責任)多做些法制宣傳，利用典型案例向社會廣泛宣傳，寓教于樂，幫助民眾、企業(yè)、行政管理人員理清某些利用與處置的法律關(guān)系，不致于造成杯弓蛇影，人心惶惶。

5、對于環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法銜接方面，應(yīng)當出臺更加明確的強制措施或者司法細則，讓公安機關(guān)對于涉嫌危險廢物非法處置、嚴重污染環(huán)境的違法犯罪行為提前介入，固定證據(jù)，而不能由環(huán)保部門單方面為公安機關(guān)提供的支撐材料，這樣才能有利于后續(xù)工作的深入開展，危險廢物非法處置等違法犯罪行為也就變得無處可逃。

6、在打擊危險廢物領(lǐng)域的違法犯罪活動方面，各部門要充分運用行政處罰與刑事責任等綜合手段，一方面要積極鼓勵有關(guān)企業(yè)要依法依規(guī)，持證經(jīng)營;另一方面，對于危險廢物的無證經(jīng)營行為要加大打擊力度，危險廢物的監(jiān)管工作才能真正躍上新的臺階，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與改善環(huán)境質(zhì)量才能真正得以實現(xiàn)。

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