摘要：隨著國(guó)家政策的大力推進(jìn)，垃圾分類在我國(guó)逐漸呈“燎原”之勢(shì)。很多地方都在不遺余力、轟轟烈烈的推動(dòng)此項(xiàng)工作，各種模式、各種技術(shù)也“紛紛亮相”。這對(duì)推進(jìn)垃圾分類工作是好事。但垃圾的屬性是什么，為什么要進(jìn)行垃圾分類，或是說垃圾分類最終的目的是什么?

對(duì)于上述問題，貴州省生態(tài)文明建設(shè)研究院垃圾分類委員會(huì)主任、貴州高遠(yuǎn)環(huán)保咨詢有限公司董事長(zhǎng)、中國(guó)固廢網(wǎng)金牌專欄作家蘭亞軍從制度設(shè)計(jì)的角度，進(jìn)行了深度思考并形成系列文章，本文為第一篇。

時(shí)光飛逝，轉(zhuǎn)眼間，2018年就要離我們而去。距離習(xí)近平總書記發(fā)出“普遍推行垃圾分類制度”的總動(dòng)員令已近2年了。這兩年來，在國(guó)家住建部、發(fā)改委等相關(guān)部委的大力推動(dòng)下，很多城市，特別是全國(guó)46年重點(diǎn)城市都在轟轟烈烈的開展垃圾分類工作。但也要清醒的看到，在推行的過程中，出現(xiàn)了很多的問題。

主要的是，我們對(duì)垃圾分類這個(gè)“新事物”(哲學(xué)層面)的本質(zhì)和規(guī)律的認(rèn)識(shí)還不到位。特別是對(duì)總書記提出的“垃圾分類是一種制度”的理念理解不夠、領(lǐng)悟不深。垃圾分類是一種制度，嚴(yán)格的說，是一個(gè)制度體系，需要全面的、系統(tǒng)的、科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，制度設(shè)計(jì)決定垃圾分類的成敗。

筆者嘗試著，從建立“垃圾分類指數(shù)”制度、“新環(huán)衛(wèi)一體化”制度、“消費(fèi)者責(zé)任延伸”制度等，對(duì)考核層面，對(duì)收運(yùn)處環(huán)節(jié)、消費(fèi)環(huán)節(jié)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，以推動(dòng)垃圾分類工作更加有效、實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

因能力、水平有限，文中定有不足之處，敬請(qǐng)專家、學(xué)者、同行交流、指正!

大家知道，我國(guó)的垃圾分類試點(diǎn)正式開始于2000年6月，當(dāng)時(shí)的建設(shè)部將北京、上海、廣州、深圳等列為第一批垃圾分類試點(diǎn)城市。如果用時(shí)間來劃分，這一階段可以稱之為“垃圾分類1.0時(shí)代”。

垃圾分類2.0時(shí)代，應(yīng)該從2016年12年21日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第14次會(huì)議上提出“普遍推進(jìn)垃圾分類制度”開始算起，這是垃圾分類歷史上具有里程碑的標(biāo)志，標(biāo)志著我國(guó)的垃圾分類也步入了“新時(shí)代”。

一、 垃圾分類是一種制度

隨著國(guó)家政策的大力推進(jìn)，垃圾分類在我國(guó)逐漸呈“燎原”之勢(shì)。很多地方都在不遺余力、轟轟烈烈的推動(dòng)此項(xiàng)工作，各種模式、各種技術(shù)也“紛紛亮相”。這對(duì)推進(jìn)垃圾分類工作是好事。

但垃圾的屬性是什么，為什么要進(jìn)行垃圾分類，或是說垃圾分類最終的目的是什么?這些問題我覺得還是有必要達(dá)成共識(shí)和弄明白。

愛因斯坦說：“如果給我1個(gè)小時(shí)解答一道決定我生死的問題，我會(huì)花55分鐘來弄清楚這道題到底是在問什么。一旦清楚了它到底在問什么，剩下的5分鐘足夠解答這個(gè)問題?！?p style="text-indent: 2em;">這段話說明了想清楚問題的重要性。那么，垃圾分類到底是什么，最終的目的和目標(biāo)是什么，如何衡量一個(gè)地方的垃圾分類做得好與不好，有沒有量化的標(biāo)準(zhǔn)，如何量化?這是我們這篇文章要探討的主要內(nèi)容。

我們說垃圾分類是一種制度。不知道大家注意到?jīng)]有，習(xí)近平總書記說，“普遍推行垃圾分類制度，關(guān)系13億多人生活環(huán)境改善，關(guān)系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理。要加快建立分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動(dòng)、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍。”，這短短一段話，三次提到“垃圾分類制度”，這是重點(diǎn)。

國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于《轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實(shí)施方案的通知》的文件，文件題目清晰明了、開宗明義，就是“垃圾分類制度”。

制度是什么?一般指要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則，也指在一定歷史條件下形成的法令、禮俗等規(guī)范或一定的規(guī)格。制度包含三個(gè)維度：法制、體制，機(jī)制。

垃圾分類制度嚴(yán)格的來說，是一個(gè)制度體系或是一個(gè)制度群，它包括垃圾分類管理制度、減量制度、補(bǔ)貼制度、考核制度等。由于篇幅的原因，今天重點(diǎn)談考核制度中的“垃圾分類指數(shù)”(Waste separationindex WSI)制度。

二、建立垃圾分類指數(shù)的必要性

1、是改變垃圾分類試點(diǎn)多年“原地踏步”的最重要一環(huán)。

習(xí)近平總書記在2016年12月21日下午，在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組除“普遍推行垃圾分類制度”這段大家耳熟能詳?shù)闹v話外，習(xí)近平總書記還指出“垃圾分類試點(diǎn)試行16年仍然在原地踏步”。雖然，會(huì)議報(bào)道沒有說明是哪方面在“原地踏步”，但結(jié)合上下文的報(bào)道可以看出，應(yīng)該是指最終的結(jié)果——產(chǎn)生者(居民或單位)垃圾產(chǎn)生量沒有減下來，進(jìn)入終端的量有增無減，這方面是在“原地踏步”。

考核制度是指揮棒、風(fēng)向標(biāo)，是垃圾分類制度體系中最為重要的一個(gè)指標(biāo)。因?yàn)?，有什么樣的考核?biāo)準(zhǔn)，就會(huì)有什么樣的結(jié)果出現(xiàn)。為避免再次出現(xiàn)“原地踏步”的局面，應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)的、可量化的標(biāo)準(zhǔn)。

現(xiàn)在很多城市垃圾分類沒有標(biāo)準(zhǔn)，或者有，但不盡合理，都說自己做得好。筆者在《(之三)垃圾分類的目標(biāo)、原則及評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)》說了，許多城市在介紹垃圾分類的成果時(shí)，都說自己城市垃圾分類做得好，好的標(biāo)準(zhǔn)是什么?這些城市“主要介紹開了多少次會(huì)，寫了多少方案，貼了多少海報(bào)、搞了多少次活動(dòng)，花了多少錢，賣了多少垃圾桶，開展了多少個(gè)試點(diǎn)。”

最近這兩年，垃圾分類“互聯(lián)+”和“智慧分類”又蔚然成風(fēng)，很多地方，在介紹垃圾分類的成績(jī)時(shí)，多把垃圾分類“互聯(lián)網(wǎng)+”及“智慧分類”提出來。

而很少有城市介紹說，通過垃圾分類，源頭減少了多少垃圾的產(chǎn)生;分出來了多少垃圾，或者花多少錢分出一噸垃圾?我們會(huì)發(fā)現(xiàn)有些地方干了好幾年花了幾千萬元人民幣，卻只回收了幾千噸的再生資源(還不包括廚余垃圾)。按照噸回收成本來計(jì)算，每噸高達(dá)幾千塊甚至上萬塊，這樣的做法肯定是不可持續(xù)的。

2、花了很多錢，但垃圾卻越來越多，為分類而分類。

因?yàn)闆]有明確的考核指標(biāo)，很多地方?jīng)]有明白垃圾分類的本質(zhì)和最終目標(biāo)，在“費(fèi)了九牛二虎之力”后，其結(jié)果是，分出的垃圾越來越多，為分類而分類，后端處理廠也包括資源化利用廠也越建越多。很顯然，這與我們垃圾分類的“初心”背道而馳。

3、現(xiàn)在的考核標(biāo)準(zhǔn)還有待完善和提高

或許正是看到這些“亂象”，國(guó)家住建部辦公廳于今年6月，出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)城市生活垃圾分類工作考核暫行辦法的通知》(建辦城函〔2018〕304號(hào))，要求對(duì)“全國(guó)46個(gè)重點(diǎn)城市垃圾分類工作進(jìn)行考核”，文件要求從體制機(jī)制建設(shè)、示范片區(qū)建設(shè)、設(shè)施建設(shè)等9個(gè)方面進(jìn)行評(píng)分考核。

毋庸置疑，這個(gè)考核文件的出臺(tái)，對(duì)垃圾分類工作有著積極的推動(dòng)作用，是一個(gè)巨大的進(jìn)步。但同時(shí)也要看到，還有內(nèi)容需要進(jìn)一步的優(yōu)化和提高，主要是定性的指標(biāo)比較多，定量的指標(biāo)還比較少;過程性的指標(biāo)比較多，實(shí)質(zhì)性的指示比較少。

4、垃圾分類由“高速度”發(fā)展到“高質(zhì)量”發(fā)展

現(xiàn)在很多城市做垃圾分類的速度很快，一些企業(yè)也鋪得很快，但實(shí)際效果并不盡人意。新時(shí)代的垃圾分類也快近2年了，筆者認(rèn)為，我國(guó)的垃圾分類應(yīng)該是從“高速度發(fā)展”到“高質(zhì)量發(fā)展”轉(zhuǎn)變了，是時(shí)候更加注重實(shí)際效果的階段了。

三、垃圾分類指數(shù)建立的根據(jù)

1、 目標(biāo)指引：

垃圾分類的根本目標(biāo)是減量化、資源化。這里講的減量，是指通過垃圾分類倒逼源頭減量(即少產(chǎn)生垃圾)，其次，是資源化(即已產(chǎn)生的垃圾分類資源化處理后不再進(jìn)入填埋場(chǎng)或焚燒發(fā)電廠，分類后的焚燒處理也應(yīng)該是資源化處理)。

這里有兩點(diǎn)需要說明，一是減量化的定義。減量化應(yīng)該特指源頭減量，即少產(chǎn)生垃圾。已產(chǎn)生的垃圾經(jīng)過分類處理后，不再進(jìn)入填埋廠或焚燒發(fā)電廠，有些地方稱為后端減量。為避免歧義，這些應(yīng)該叫資源化。二是垃圾分類與源頭減量的關(guān)系。垃圾分類本身并不能實(shí)現(xiàn)垃圾源頭減量，但可以通過垃圾分類，制定相關(guān)法律法規(guī)和制度設(shè)計(jì)，倒逼人們少產(chǎn)生垃圾。

2、結(jié)果導(dǎo)向：

根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實(shí)施方案的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2017〕26號(hào))文件精神，“到2020年底，基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式，在實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的城市，生活垃圾回收利用率達(dá)到35%以上”。

這里的35%，是一個(gè)量化的目標(biāo)，而且后來住建部也發(fā)文明確說明，這個(gè)回收利用率不包括垃圾焚燒的量。具體的計(jì)算公式是：生活垃圾回收利用率=(生活垃圾中再生資源回收量+單獨(dú)收集并資源化利用的有機(jī)垃圾量)/生活垃圾處理量×100%。

這里面可能有兩個(gè)問題，一是再生資源的統(tǒng)計(jì)問題。因?yàn)槲覈?guó)的再生資源主要是市場(chǎng)導(dǎo)向，且歸商務(wù)口管理。又因“兩網(wǎng)融合”的速度在加快，行業(yè)的流動(dòng)性很大，很多回收站、分揀廠不在商務(wù)口的監(jiān)管之下，沒有數(shù)據(jù)，所以總量的多少并沒有一個(gè)確切的數(shù)據(jù)。二是數(shù)量少報(bào)、瞞報(bào)的問題。即使在監(jiān)管的企業(yè)，因?yàn)閾?dān)心稅收和費(fèi)用的問題，也是瞞報(bào)、少報(bào)數(shù)據(jù)。這樣就導(dǎo)致再生資源的量“水分過大”。

筆者認(rèn)為，為了便于可量化、可操作性，應(yīng)該按減量率計(jì)算，即減少進(jìn)入終端處理——填埋廠和焚燒發(fā)電廠的量來計(jì)算。這個(gè)量因是由財(cái)政支付的，是很清楚的，也很容易查到。如果這樣計(jì)算的話，35%的目標(biāo)肯定是太高了，應(yīng)該在垃圾自然增長(zhǎng)率的基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，設(shè)定一定的減量目標(biāo)，比如每年減量率3—6%。

3、效率為先：

為達(dá)到個(gè)預(yù)定的目標(biāo)，就要政府、企業(yè)、社會(huì)、居民全部行動(dòng)起來朝這個(gè)目標(biāo)努力，使“成本最低化、效率最大化”。而不是現(xiàn)在這種，過多的精力、財(cái)力放在追求高科技、智能回收桶以及各種標(biāo)語口號(hào)等表面工作上。結(jié)果，源頭并沒有減少垃圾的產(chǎn)生，進(jìn)入后端處理廠的垃圾依然在快速增長(zhǎng)。已產(chǎn)生的垃圾分類后僅僅是可回收垃圾，就達(dá)幾千或上萬元一噸，純粹就是“豆腐盤成肉價(jià)錢”。現(xiàn)在地方財(cái)政資金大部分吃緊，應(yīng)該很多投入到健康、教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域。今年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，相信隨著“花錢必問效，無效必問責(zé)”的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理制度的建立，這種現(xiàn)象將會(huì)越來越少了。

四、垃圾分類指數(shù)的主要內(nèi)容

垃圾分類指數(shù)(WSI)，簡(jiǎn)單的說，是指一個(gè)區(qū)域(區(qū)或縣)垃圾分類的實(shí)際效果的一個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)。垃圾分類指數(shù)的應(yīng)用范圍，是一個(gè)區(qū)或縣為行政單位。一個(gè)市的垃圾分類指數(shù)，把所轄區(qū)縣的垃圾分類指數(shù)相加即可。垃圾分類指數(shù)具體表示如下：

垃圾分類指數(shù)具體表示如下：

W----垃圾分類指數(shù)

S0----某一個(gè)區(qū)縣在做垃圾分類之前的產(chǎn)生量(進(jìn)入埋埋廠或焚燒廠的垃圾量)

x------某一個(gè)區(qū)縣生活垃圾自然增量率(以月計(jì)算)

N------做了垃圾分類后的時(shí)間段(以月計(jì)算)

S1-----做了N個(gè)月后進(jìn)入埋埋廠或焚燒廠的垃圾量

F參與————-實(shí)際參與垃圾分類的戶數(shù)(每周至少有一次廚余垃圾或可回收垃圾交投)

F總數(shù)—————某一個(gè)區(qū)縣的總?cè)丝趹魯?shù)

舉一個(gè)案例：

比如A縣，城鎮(zhèn)人口30萬人10萬戶，在確定做垃圾分類之前，一天產(chǎn)生生活垃圾260噸(均填埋處理)，根據(jù)近3年的數(shù)據(jù)，測(cè)得該縣每年垃圾自然增長(zhǎng)率為8.4%，每月為0.7%。6個(gè)月后，參與垃圾分類的人數(shù)量為2萬戶，測(cè)得每天產(chǎn)生量為220噸，那么，垃圾分類指數(shù)為：

注明：垃圾分類指數(shù)在(0—1之間)，指數(shù)越大說明垃圾分類做得越好!

五、垃圾分類指數(shù)的應(yīng)用

1、考核以垃圾分類指數(shù)為主其它為輔：

筆者認(rèn)為，這個(gè)垃圾分類指數(shù)的權(quán)重應(yīng)該占至少60%以上，因?yàn)槭袌?chǎng)不相信苦勞，只看功勞，沒有實(shí)際的結(jié)果，所有的努力都是“白忙活”。另外，比如制度設(shè)計(jì)等占15%，基本設(shè)施占15%。此外，財(cái)政資金使用效率占10%，不能分出一噸可回收垃圾達(dá)幾千元，肯定是不行的，只有使用率高，低成本化才可以持續(xù)。

2、相關(guān)因素相互制約：

一般來說，我國(guó)城鎮(zhèn)人均垃圾產(chǎn)生量0.8——1.2公斤/天。如果有地方說，垃圾分類參與人數(shù)1萬戶(3萬人左右)或10萬戶(30萬人左右)，那么，每天就應(yīng)該分出25噸左右或250噸左右(按2.5公斤/每戶/天計(jì)算)。那么，有兩個(gè)指標(biāo)很容易看出效果如何了，一個(gè)看是否有相應(yīng)的配套設(shè)施，另一個(gè)進(jìn)入后端處理的量是否相應(yīng)減少?如果進(jìn)入后端的量減少了，處理費(fèi)就應(yīng)該相應(yīng)減少。這樣，一方面就會(huì)避免夸大、虛報(bào)成績(jī)，同時(shí)，更注重實(shí)際效果。按現(xiàn)在再生資源回收的量來計(jì)算，一方面，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)本身不準(zhǔn)確，另一方面，可以隨意夸大回收利用率，現(xiàn)在很多地方都說回收利用率已達(dá)到25%、27%，有些甚至30%以上了，隨時(shí)有提前超額完成住建部下達(dá)的2020年35%的“節(jié)奏”了。因?yàn)檫@個(gè)數(shù)據(jù)報(bào)得再高也無所謂，因?yàn)闆]有與財(cái)政撥款的多少掛上鉤。

3、最終垃圾分類指數(shù)的權(quán)重應(yīng)越來越高

因?yàn)橐邪l(fā)展眼光、過程思維，在目前這個(gè)階段，垃圾分類指數(shù)可能只占60%，還要考慮制度設(shè)計(jì)、設(shè)施建設(shè)等因素，但著時(shí)間的推移，垃圾分類指數(shù)的權(quán)重應(yīng)該越來越高，一切用結(jié)果來說話。比如高考或足球，不管平時(shí)學(xué)習(xí)或訓(xùn)練的時(shí)間多少、努力的程度如何，最終只看高考成績(jī)或是否進(jìn)球!

六、垃圾分類帶來的系統(tǒng)性變革

我們?cè)瓉淼睦者\(yùn)處路徑的目標(biāo)是無害化處理，即有多少垃圾能收集運(yùn)輸?shù)街付ǖ攸c(diǎn)，能安全處理，保證它的無害化即環(huán)境達(dá)標(biāo)即可。而現(xiàn)在減量化、資源化，是要源頭盡量減少垃圾，已產(chǎn)生的垃圾最好資源利用，最后，無法利用的垃圾再焚燒或填埋。

表面看，“垃圾處理”和“垃圾分類”僅兩個(gè)字之差，其實(shí)已是質(zhì)的變化，有著天壤之別。這是一個(gè)系統(tǒng)性的、戰(zhàn)略性的轉(zhuǎn)變，相關(guān)各種制度需要系統(tǒng)性的重新設(shè)計(jì)，而不是在現(xiàn)有制度的框架內(nèi)修修補(bǔ)補(bǔ)。很簡(jiǎn)單的道理，比如動(dòng)車。從一般的火車到動(dòng)車，是需要重新鋪設(shè)鐵軌的，在原來的框架中是無法達(dá)到250公里/小時(shí)以上的，動(dòng)力系統(tǒng)、管理系統(tǒng)等需要重新構(gòu)建。其中的最難的也是最重要的，就是動(dòng)車鐵路的重新修建。

如何才能達(dá)到我們?cè)搭^減少垃圾和垃圾資源化的目標(biāo)呢?這需要從垃圾產(chǎn)生的“全生命周期”來考量。垃圾的全生命周期主要四個(gè)方面：生產(chǎn)環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)、消費(fèi)環(huán)節(jié)和收運(yùn)處環(huán)節(jié)(Production,distribution, consumption, collection)，稱為“生活垃圾全生命周期管理環(huán)”，簡(jiǎn)稱垃圾管理“PDCC”環(huán)。每個(gè)環(huán)節(jié)都要發(fā)力，才會(huì)有解，就象動(dòng)車跑得快，因?yàn)槊抗?jié)車廂都有產(chǎn)生動(dòng)力。如果僅僅是從收運(yùn)處被動(dòng)的收集處理，那只是“垃圾的搬運(yùn)工”而已，猶如一個(gè)水管漏水，僅僅是把漏的水接住(比如填埋或焚燒)，而不堵住漏水的地方，那是治標(biāo)不治本!

“PDCC”四個(gè)環(huán)節(jié)，那么，從哪里著手呢?簡(jiǎn)單的道理，象攀巖一樣，想攀到最高點(diǎn)，需要有著力點(diǎn)或抓手，需要從最底層開始著力，否則，也成了空中樓閣。

垃圾分類也是如此，可以先從收運(yùn)處環(huán)節(jié)和消費(fèi)環(huán)節(jié)做起，逐步“向前推”，形成“倒逼機(jī)制”，對(duì)垃圾分類的收運(yùn)處和消費(fèi)環(huán)節(jié)進(jìn)行新的制度設(shè)計(jì)。當(dāng)然，如果從生產(chǎn)環(huán)節(jié)或流通環(huán)節(jié)有好的辦法同時(shí)發(fā)力，那是再好不過了。

這其中，有關(guān)鍵兩個(gè)問題需要解決;一個(gè)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈如何打通并有合理的利潤(rùn)，二如何保證原利益相關(guān)方的利益?一個(gè)項(xiàng)新制度的設(shè)計(jì)，如果得不到既得利益者的支持，注定是要失敗的。這是很正常的人性，用不著藏著掖著。在筆者看來，既得利益是一個(gè)中性詞，包括我們自己也是產(chǎn)生垃圾的既得利益者，因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在沒有分類，也沒有全成本付費(fèi)。

接下來，我們將從《從“犯人船”視角看“新環(huán)衛(wèi)一體化PPP制度”設(shè)計(jì)》及《建立“消費(fèi)者責(zé)任延伸制度”初探》兩篇文章中，談?wù)勈者\(yùn)處環(huán)節(jié)和消費(fèi)環(huán)節(jié)的制度設(shè)計(jì)。

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