“環(huán)衛(wèi)”是環(huán)境衛(wèi)生的簡稱，是為有效治理城鄉(xiāng)生活廢棄物，為人民群眾創(chuàng)造清潔、優(yōu)美的生活和工作環(huán)境而進(jìn)行的有關(guān)廢棄物的清掃、保潔、收集、運輸、處置、綜合利用和社會管理活動的總稱。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提升，城市生活垃圾產(chǎn)量越來越多、環(huán)境的承載壓力亦越來越大，原有的環(huán)衛(wèi)服務(wù)運作方式及管理和投融資模式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實的需求。環(huán)衛(wèi)服務(wù)質(zhì)量的好壞不僅影響一個城市的市容市貌，同時也在很大程度上決定當(dāng)?shù)鼐用竦纳钚腋Ｖ笖?shù)。以PPP模式提供環(huán)衛(wèi)服務(wù)，引入專業(yè)社會投資人，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，提升環(huán)衛(wèi)服務(wù)工作效率和質(zhì)量，同時也能夠盤活政府存量環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)、促進(jìn)環(huán)衛(wèi)服務(wù)的轉(zhuǎn)型升級，增強公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率。與此同時，國家也在不斷出臺新的政策法規(guī)和文件指引助推環(huán)衛(wèi)行業(yè)向市場化、高效化轉(zhuǎn)型。

一、相關(guān)政策文件指引

環(huán)衛(wèi)市場化的進(jìn)程本質(zhì)上就是政府職能從“管干合一”向“管干分離”逐漸轉(zhuǎn)變的過程，相關(guān)政策文件的出臺與指引也對環(huán)衛(wèi)市場化發(fā)展起到強有力的助推作用。

2002年，建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》的通知（建城〔2002〕272號）；

2006年，建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《中國城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生體系建設(shè)》的通知（建城〔2006〕13號）；

2013年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）；

2016年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》；

2016年，財政部發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）；

2017年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2017〕26號）；

2018年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》

在環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域，自2002年市政公用行業(yè)市場化改革開啟，至2013年政府采購采購服務(wù)的推行，到2014-2015年P(guān)PP模式在環(huán)衛(wèi)行業(yè)中的應(yīng)用，再到如今垃圾分類和城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的大力推廣，環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場化的進(jìn)程逐步加快，并在近兩年保持了穩(wěn)定高速增長。

二、環(huán)衛(wèi)行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

1、環(huán)衛(wèi)行業(yè)剛需不斷擴(kuò)大

城鄉(xiāng)道路總長度及總面積不斷增加

截止2016年底，城市道路總長度達(dá)38.2萬公里，比上年增長4.8%，城市道路總面積達(dá)75.4億平方米，比上年增長5.0%；

縣城道路總長度13.2萬公里，比上年減少1.4%，縣城道路總面積25.3億平方米，比上年增長1.6%。

城鄉(xiāng)道路清掃保潔的客觀需求隨著城鎮(zhèn)發(fā)展不斷增加

截至2016年底，僅城市（不含縣城）道路清掃保潔面積即達(dá)到79.5億m2，其中機(jī)械清掃面積約47.5億m2，機(jī)械清掃率達(dá)到59.75%；清運生活垃圾、糞便2.17億噸；生活垃圾無害化處理場（廠）940座，日處理能力62.1萬噸，處理量1.97億噸；

2、環(huán)衛(wèi)行業(yè)逐漸走向市場化

根據(jù)“環(huán)境司南”數(shù)據(jù)顯示：2018年前三個季度，全國新簽環(huán)衛(wèi)項目年費總額高達(dá)355億，比2017年全年總額高出37億，預(yù)計2018年全年將達(dá)到473億元；開標(biāo)標(biāo)段數(shù)量多達(dá)9654個，比2017年全年多出652個，預(yù)計全年將達(dá)到12872個。

截至2018年三季度末，財政部PPP項目庫累計入庫固廢PPP項目總量達(dá)到683個，其中環(huán)衛(wèi)PPP項目269個，占項目總?cè)霂炝康?9.23%，僅2018年1-9月份環(huán)衛(wèi)PPP項目即入庫121個，入庫項目投資總額高達(dá)245億元。

3、環(huán)衛(wèi)行業(yè)運作模式逐步轉(zhuǎn)變

從服務(wù)內(nèi)容來看，環(huán)衛(wèi)服務(wù)工作亦由早期單純的清掃保潔，到運輸中轉(zhuǎn)處理和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，再到現(xiàn)在的垃圾分類和資源回收利用，逐漸整合各個環(huán)節(jié)、向全領(lǐng)域覆蓋、向智慧環(huán)衛(wèi)發(fā)展。

三、環(huán)衛(wèi)PPP項目財務(wù)測算重點分析

在環(huán)衛(wèi)PPP項目實操過程中，環(huán)衛(wèi)工作除包括道路清掃保潔、垃圾收集轉(zhuǎn)運、公廁運營維護(hù)、垃圾外運處置、垃圾分類外，有些地區(qū)會將綠化養(yǎng)護(hù)、河道保潔、路燈管養(yǎng)一并納入環(huán)衛(wèi)服務(wù)范圍內(nèi)。根據(jù)以往項目經(jīng)驗，綠化養(yǎng)護(hù)（大城市除外）單價取值范圍約為5-8元/平米·年，河道保潔單價約為1-2萬元/公里·年（僅指保潔，不包括污染治理等），路燈管養(yǎng)單價約為100-130元/盞·年（不包括電費，僅指日常維修維護(hù)）。

相較于其他PPP項目，環(huán)衛(wèi)項目運營成本涉及子項較為繁瑣、每一子項均需單獨核算，且項目執(zhí)行者需從總體上對項目的人員配置、車輛配置、清掃保潔方式和垃圾收集工藝做出合理安排及假設(shè)。下面本文主要就環(huán)衛(wèi)項目運營成本中占比最大的人力成本、車輛運營維護(hù)成本進(jìn)行重點分析。

1、人力成本

環(huán)衛(wèi)行業(yè)目前屬于勞動密集型行業(yè)，需要大量的清掃保潔人員、駕駛員等一線工人。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，環(huán)衛(wèi)項目的運營成本中，人力成本是環(huán)衛(wèi)項目運營成本的主要構(gòu)成部分，約占總運營成本的50%-60%。其中，清掃保潔員在全部人員安排中占比可達(dá)80%，因此環(huán)衛(wèi)項目人員成本測算的關(guān)鍵在于確定清掃保潔員的數(shù)量。要確定清掃保潔員的數(shù)量，需結(jié)合三方面因素綜合考慮：道路等級劃分、人工清掃保潔面積和道路清掃班次作業(yè)定額。

1.1 道路等級劃分

根據(jù)建設(shè)部發(fā)布的《城市環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（建城〔1997〕21號）規(guī)定，道路保潔等級劃分和道路保潔質(zhì)量要求應(yīng)符合下述表1和表2規(guī)定：

表1 道路保潔等級劃分

不同等級道路保潔質(zhì)量要求也不同，具體如下表所示：

表2 道路保潔質(zhì)量要求

如表2所示，除特大城市和大城市外，其他城市的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)實際情況自行確定，包括但不限于清掃保潔班次、清掃保潔時長、灑水次數(shù)等。在項目實操過程中，大部分地區(qū)在參照表1所述的等級劃分條件的基礎(chǔ)上，根據(jù)實際情況和政府方需求確定不同道路等級。道路等級的劃分和作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)衛(wèi)項目測算的關(guān)鍵前提條件。

1.2 人工清掃保潔面積

人工清掃保潔面積即是指在項目合作范圍內(nèi)需要通過人工作業(yè)方式完成的清掃保潔面積。人工清掃保潔面積的確定應(yīng)基于政府方提供的道路明細(xì)表（表中要素應(yīng)涵蓋道路長度、寬度、綠化帶長度及寬度、是否有隔離帶、人行道寬度、非機(jī)動車道寬度等），并參考中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2008年發(fā)布的《城鎮(zhèn)市容環(huán)境衛(wèi)生勞動定額》（HLD47-101-2008）（以下簡稱：環(huán)衛(wèi)勞動定額）有關(guān)規(guī)定確定（若項目所在省市有當(dāng)?shù)囟~標(biāo)準(zhǔn)，則可參考當(dāng)?shù)囟~）。

根據(jù)環(huán)衛(wèi)勞動定額的規(guī)定，道路清掃保潔作業(yè)量示意圖及計算方式如下所示：

圖1 道路清掃、保潔作業(yè)量示意圖

道路清掃保潔面積計算公式：

式中：

∑A——道路清掃保潔總面積

L——道路單邊長度

B1、B5——道路人行道寬度（無人行道的B1=0、B5=0）

B2、B6——道路設(shè)非機(jī)動車道的寬度（無分隔標(biāo)志的視作2m寬度）

B3、B7——道路設(shè)機(jī)動車道與非機(jī)動車道分隔設(shè)施的機(jī)動車道一側(cè)的2m寬度；

B4、B8——道路設(shè)隔離設(shè)施的兩邊2m的寬度；

C1、C2——需折算的機(jī)動車道清掃保潔的面積。

其中：

（1）人行道清掃、保潔作業(yè)量以全面積計算；

（2）非機(jī)動車道道路清掃、保潔作業(yè)量以全面積計算；

（3）道路無非機(jī)動車道和機(jī)動車道隔離標(biāo)志的，道路清掃、保潔面積按人行道邊沿石向路面中心延伸2m寬度計算，其余車行道路面面積按60%折算；

（4）道路有非機(jī)動車道和機(jī)動車道分隔標(biāo)志的，車行道路面清掃、保潔面積如下：

a)非機(jī)動車道與機(jī)動車道有分隔標(biāo)志（無隔離設(shè)施）的機(jī)動車道寬度12m以內(nèi)的路面清掃、保潔面積按40%折算；12m以上的按30%折算；

b)非機(jī)動車道與機(jī)動車道設(shè)有隔離設(shè)施的，隔離設(shè)施機(jī)動車道一側(cè)的以2m寬度計算，其余機(jī)動車道路面清掃保潔面積的計算方法同a。

（5）人行天橋、地下通道、公共廣場、步行街的清掃、保潔作業(yè)量以全面積計算。

根據(jù)上述計算方法和道路明細(xì)表，可計算出項目范圍內(nèi)的全部清掃保潔面積。但是，在項目實際執(zhí)行過程中，考慮到環(huán)衛(wèi)項目機(jī)械化率的提高和作業(yè)方式的優(yōu)化，機(jī)動車道的清掃主要依靠掃路車或洗掃車作業(yè)且機(jī)動車道相對垃圾較少，清掃保潔員僅在看到垃圾時進(jìn)行低頻率的撿拾。因此，通常在實操中，確定人工清掃保潔面積時僅需考慮人行道和非機(jī)動車道面積，車行道的折算面積不考慮在內(nèi)而是由社會投資方在報價時自行平衡。

1.3 道路清掃班次作業(yè)定額

根據(jù)環(huán)衛(wèi)勞動定額，每個保潔員每班次的作業(yè)定額如下表所示：

表3 道路人工清掃、保潔作業(yè)定額

說明：1.道路等級的劃分按建設(shè)部頒布的《城市環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；

2.本道路清掃保潔的班次定額是按清掃和保潔混合作業(yè)組織方式計算的，一、二級道路按每人每小時清掃1250m2、三級道路清掃1300m2、四級道路清掃1350m2，步行街清掃1300m2、公共廣場清掃1600m2。清掃時間設(shè)定為2.5h，其余時間為該清掃面積內(nèi)的巡回保潔時間。清掃時間在2.5h以外的，班次定額由各地市容環(huán)衛(wèi)部門另行計算。

3.按以上定額確定的，每班次有效工時為6.5h；

4.如班次定額為單一（是指在有效工時內(nèi)將道路清掃一遍）道路清掃的，班次有效工時為6h，一、二級道路清掃班次定額為7500m2，三級道路清掃班次定額為7800m2，四級道路清掃班次定額為8100m2。

但是，在實操中，由于《城鎮(zhèn)市容環(huán)境衛(wèi)生勞動定額》是2008年發(fā)布的，距今已有10年時間，考慮到目前道路質(zhì)量的提高及環(huán)衛(wèi)作業(yè)方式的優(yōu)化，通常在測算時應(yīng)在上述定額的基礎(chǔ)上上浮一定比例作為定額測算的依據(jù)，舉例：一、二級道路班次作業(yè)定額上浮50%、三級道路班次作業(yè)定額上浮50%、四級道路班次作業(yè)定額上浮60%（該百分比僅為示例）。不同等級道路的浮動比例可以相同，也可以不同，但參照標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是基于不同等級道路的保潔質(zhì)量要求，為達(dá)到不同等級道路的保潔質(zhì)量要求保潔員所付出的精力和時間不同。

同時需注意，①若項目所在省市有當(dāng)?shù)厥腥莪h(huán)境衛(wèi)生定額，應(yīng)優(yōu)先參考當(dāng)?shù)囟~；②現(xiàn)在部分城市已經(jīng)引入了小型清洗車用來清掃和沖洗人行道，如西安，因此，隨著環(huán)衛(wèi)作業(yè)方式的優(yōu)化提升，上述人工班次作業(yè)定額也會發(fā)生變化，實操中應(yīng)根據(jù)項目所在地的地域情況及機(jī)械作業(yè)條件合理確定。

1.4 道路清掃保潔員數(shù)量計算

結(jié)合上述三方面因素考慮，即可計算出每一等級道路所需配置的道路清掃保潔員數(shù)量。舉例如下：

某項目合作范圍內(nèi)的二級道路人工作業(yè)面積共計10000m2，當(dāng)?shù)丨h(huán)衛(wèi)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)要求保潔員每天清掃保潔連續(xù)在線16小時即2個班次，人均班次作業(yè)定額按照國家標(biāo)準(zhǔn)上浮50%，即為3125×（1+50%）=4687m2/班次·人。則本項目二級道路清掃保潔所需的道路清掃保潔員數(shù)量為10000/4687×2×1.4=6人。

其中，1.4是崗位調(diào)整系數(shù)。因環(huán)衛(wèi)工作為全年365天不間斷作業(yè)，根據(jù)法律規(guī)定，我國的法定工作時間是每月21.75天，全年即為21.75×12=261天。因此，崗位調(diào)整系數(shù)=365/261=1.4。

參考上述計算方式，我們可以計算出每一等級道路所需配置的清掃保潔員數(shù)量，加總可得本項目所需的全部清掃保潔員數(shù)量。同樣，駕駛員數(shù)量亦需要結(jié)合崗位調(diào)整系數(shù)和作業(yè)班次確定，此處不再贅述。

1.5 清掃保潔員人力成本

在考慮清掃保潔員的人力成本時，另有以下四點需注意：

（1）人力成本通常按照項目所在地的最低工資標(biāo)準(zhǔn)測算。因為，在項目實際執(zhí)行過程中項目公司通常不會招聘足額保潔員，而是選擇招聘較少保潔員通過加班給付加班費的方式來節(jié)約成本（主要指節(jié)約公司承擔(dān)的社保公積金部分）。與此同時，由于環(huán)衛(wèi)保潔員的工資水平普遍偏低，因此保潔員也愿意通過付出加班時間以獲取更高收入。因此，最低工資標(biāo)準(zhǔn)和足額保潔員已給予項目公司較大的成本把控區(qū)間；

（2）對于一線作業(yè)的環(huán)衛(wèi)工人，部分地區(qū)的省市政府會給予專項補貼，如陜西省漢中市環(huán)衛(wèi)工人的社保由陜西省和漢中市各補貼一部分。因此應(yīng)根據(jù)項目所在地實際情況核實確認(rèn)是否有該項補貼的存在；

（3）由于一線工人長期在道路上工作，危險系數(shù)相對較高。雖無法律強制規(guī)定，但依照行業(yè)慣例，項目公司通常會為一線工人購買商業(yè)保險；

（4）由于一線全年365天不間斷工作，因此在計算人力成本時須按照崗位數(shù)而非全部人員數(shù)計算國家法定節(jié)假日加班工資。舉例，就清掃保潔員而言，1個崗位所需的人員數(shù)為1.4個，在計算法定節(jié)假日加班工資時應(yīng)按照1個人計算而不是1.4個，因為在節(jié)假日當(dāng)天僅有1個人在崗。

綜合上述全部內(nèi)容，在環(huán)衛(wèi)項目財務(wù)測算中占比很高的人力成本即可計算出來，這也解決了環(huán)衛(wèi)項目測算的一大難題。該部分內(nèi)容計算時環(huán)環(huán)相扣，測算人員需清晰了解項目整體框架和各環(huán)節(jié)之間的關(guān)系。

2、環(huán)衛(wèi)車輛運營維護(hù)成本

環(huán)衛(wèi)項目財務(wù)測算時，車輛的運營維護(hù)成本是環(huán)衛(wèi)項目測算的第二大項成本。車輛的運營維護(hù)成本主要包括燃油費、維修維護(hù)費、保險費三項。

2.1 燃油費

車輛燃油費的測算基于兩個因素確定：作業(yè)里程和每公里油耗。

（1）作業(yè)里程

作業(yè)里程數(shù)通?？赏ㄟ^機(jī)械作業(yè)道路長度、作業(yè)頻次、道路寬度等確定；車輛的每公里油耗可參考當(dāng)?shù)囟~、車輛出廠說明、可獲知的車輛實際使用數(shù)據(jù)確定。在確定作業(yè)里程時還需注意，道路機(jī)械清掃是沿道路兩邊的溝底進(jìn)行作業(yè)，即每條道路均需正反向作業(yè)兩次；道路機(jī)械灑水要根據(jù)道路寬度確定是否需正反向作業(yè)兩次，通常四車道及以下道路僅需單向作業(yè)一次，四車道以上道路需正反向作業(yè)兩次。

舉例：①一條滿足機(jī)械作業(yè)條件的道路長10公里，②該條道路為四車道，車行道中間無隔離設(shè)施，③該條道路的清掃保潔頻次為每日3次、灑水作業(yè)頻次為每日3次；④掃路車和灑水車噸位均為5t以上。

根據(jù)以上信息：該道路機(jī)械清掃需沿道路兩側(cè)溝底正反向作業(yè)兩次、機(jī)械灑水僅需單向作業(yè)一次。計算可得：該條道路每日的機(jī)械清掃作業(yè)里程為10×2×3=60公里；該條道路每日的灑水作業(yè)里程為10×3×1=30公里。

（2）車輛每公里油耗

確定完機(jī)械作業(yè)里程后，下一步即可根據(jù)掃路車和灑水車的每公里油耗計算車輛消耗的燃油費。在《江西省城市市容環(huán)境衛(wèi)生統(tǒng)一勞動費用定額》（試行）中有定額數(shù)據(jù)可供參考：

表4 道路清掃車和灑水車油料消耗定額

注：上表所示油耗僅為主油消耗，測算時應(yīng)適當(dāng)考慮10%的輔助油消耗。

結(jié)合上述舉例，機(jī)械作業(yè)上述10公里道路，掃路車每日消耗的燃油費約為60×1.05×1.1×項目所在地最新燃油價格；灑水車每日消耗的燃油費約為30×0.75×1.1×項目所在地最新燃油價格。

2.2 維修維護(hù)費和保險費

車輛維修維護(hù)費包括日常維修維護(hù)費用和大修費用，通常可按照車輛購置費的5%-10%計取。

保險費則根據(jù)項目所在地實際情況和市場平均水平，取值在6000-10000元/車·年不等。

2.3 重置費用

參考類似項目經(jīng)驗，環(huán)衛(wèi)項目對于車輛重置費用的處理通常有兩種方式：①作為運營期內(nèi)的追加投資計入投資總額中，在整個合作期進(jìn)行折舊攤銷處理，②根據(jù)每一車輛的使用年限在重置發(fā)生當(dāng)年作為運營成本項支出。無論選擇哪種處理方式，確定該費用的關(guān)鍵均在于確定每項車輛設(shè)備的使用年限，而確定車輛設(shè)備折舊年限應(yīng)在參考定額的基礎(chǔ)上，結(jié)合車輛的出廠說明和實際使用情況統(tǒng)籌考慮。

表5 環(huán)衛(wèi)車輛設(shè)備折舊年限

數(shù)據(jù)來源：《江西省城市市容環(huán)境衛(wèi)生統(tǒng)一勞動費用定額》（試行）

四、總結(jié)

環(huán)衛(wèi)PPP項目是現(xiàn)階段PPP領(lǐng)域的重點和熱點行業(yè)，伴隨著垃圾分類的進(jìn)一步推行，環(huán)衛(wèi)行業(yè)的前景將會更加廣闊，環(huán)衛(wèi)市場化進(jìn)程的快慢和環(huán)衛(wèi)服務(wù)質(zhì)量的高低也會直接影響城市發(fā)展和居民生活水平。未來環(huán)衛(wèi)市場化必將向縱深推入，環(huán)衛(wèi)作業(yè)實現(xiàn)換代升級，環(huán)衛(wèi)一體化項目、城鄉(xiāng)一體化項目、“環(huán)衛(wèi)+”項目、整區(qū)縣推進(jìn)項目及多個區(qū)縣連片推進(jìn)項目必將逐漸淘汰傳統(tǒng)的環(huán)衛(wèi)作業(yè)模式，環(huán)衛(wèi)行業(yè)必將向機(jī)械化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化快速發(fā)展。

以上僅為筆者根據(jù)自身項目經(jīng)驗得出的觀點和參考性建議，在項目實際操作中應(yīng)根據(jù)項目實際情況合理借鑒。如有錯誤或不合理之處，歡迎各位批評指正。

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