生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目通常都會設定保量機制，約定在生活垃圾供應量不足的情況下，政府部門需按照設定的基本量向項目公司支付垃圾處理補貼。在跨區(qū)域生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目中涉及多個垃圾供應主體，合理設定保量機制至關重要。本文結合筆者在實踐中總結的經(jīng)驗，針對此類項目保量機制的設定進行探析，以供參考。
一、保量模式設計
《關于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》（建城〔2016〕227號）提出，焚燒設施建設要加強區(qū)域統(tǒng)籌，實現(xiàn)焚燒設施共享?？紤]到單個區(qū)域生活垃圾處理規(guī)模較小，為實現(xiàn)生活垃圾無害化處理能力全覆蓋，在實踐中，跨區(qū)域生活垃圾焚燒發(fā)電項目逐漸增多。跨區(qū)域生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目服務范圍涉及到多個區(qū)域，根據(jù)項目特點可采取如下兩種保量模式：
1.整體保量
項目垃圾處理規(guī)模為各區(qū)域垃圾處理規(guī)?？偤停皂椖空w垃圾處理規(guī)模設定基本量，項目公司應收的垃圾處理補貼按如下公式計算，并根據(jù)各區(qū)域垃圾供應量情況在各區(qū)域政府之間進行合理分擔。
各區(qū)域實際垃圾供應量總和≤整體基本量時，垃圾處理補貼=整體基本量×垃圾處理補貼單價；
各區(qū)域實際垃圾供應量總和>整體基本量時，垃圾處理補貼=整體基本量×垃圾處理補貼單價+（各區(qū)域實際垃圾供應量總和-整體基本量）×垃圾處理補貼單價×一定比例
2.各個區(qū)域保量
在由各區(qū)域政府分別支付垃圾處理補貼的情形下，各區(qū)域政府以與之對應的垃圾處理規(guī)模分別設定基本量，各區(qū)域政府應支付的垃圾處理補貼按如下公式計算，項目公司應收的垃圾處理補貼為各區(qū)域政府支付的垃圾處理補貼總和。
各區(qū)域實際垃圾供應量≤其基本量時，其垃圾處理補貼=其基本量×垃圾處理補貼單價；
各區(qū)域實際垃圾供應量>其基本量時，其垃圾處理補貼=其基本量×垃圾處理補貼單價+（其實際垃圾供應量-其基本量）×垃圾處理補貼單價×一定比例
按整體保量模式，能夠保證項目公司的合理回報，但垃圾處理補貼在各區(qū)域政府之間的分擔比例較難確定；按各個區(qū)域保量模式，由于生活垃圾由各區(qū)域政府負責供應，分別提供保量，符合風險分配原則，且各區(qū)域政府的權利與義務更加明確清晰，但項目公司可能獲取額外利潤。
綜合考慮各項因素，建議按照各個區(qū)域保量模式設計，同時制定額外利潤處理措施。
二、可能產(chǎn)生的額外利潤分析
根據(jù)付費公式，基本量影響著項目公司的收益及各區(qū)域政府的付費責任。項目公司關注的是整個項目的基本量，各區(qū)域政府關注的是與其對應的基本量，而在項目運營過程中，當一部分區(qū)域供應的生活垃圾超出基本量，一部分區(qū)域未達到基本量情形發(fā)生時，從整體基本量的角度來看，項目實際垃圾供應量=超出基本量區(qū)域實際垃圾供應量+不足基本量區(qū)域實際垃圾供應量，即超出基本量區(qū)域超出部分可用于彌補不足基本量區(qū)域的垃圾供應量，降低其與基本量的差額；從各區(qū)域基本量的角度來看，各區(qū)域政府根據(jù)其實際垃圾供應量與基本量的關系，若按各個區(qū)域保量模式下的付費公式計算垃圾處理補貼，由于不足基本量區(qū)域政府仍按其基本量付費，后者付費的垃圾量將比前者多，后者也將比前者多承擔付費責任。為便于理解，舉例如下：
A、B、C三個區(qū)域基本量均為500t/d，整體基本量為1500t/d，當A實際垃圾供應量為600t/d，B、C實際垃圾供應量為400t/d時：
從整體基本量角度出發(fā)，實際垃圾供應量為1400t/d，按照付費公式，不足基本量仍按基本量付費，則付費的垃圾量為1500t/d；
從各區(qū)域基本量角度出發(fā)，A付費的垃圾量為600t/d，B、C付費的垃圾量均為500t/d，合計付費的垃圾量為1600t/d。
后者比前者多承擔超出基本量100t/d的付費責任。
綜上，當一部分區(qū)域供應的生活垃圾超出基本量，一部分區(qū)域未達到基本量情形發(fā)生時，若仍按各個區(qū)域保量模式下的付費公式計算垃圾處理補貼，項目公司將獲得額外的利潤。
考慮到生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目通常按月或季度支付垃圾處理補貼，并在每一運營年年末核算，實施機構應在運營年年末根據(jù)各區(qū)域實際垃圾供應量情況判斷是否存在額外利潤。若存在額外利潤，可采取額外利潤處理措施避免政府額外承擔付費責任。
三、額外利潤處理措施
額外利潤處理措施的制定原則是保證項目公司的合理回報，避免其獲取額外利潤。對于項目公司而言，保證項目的整體基本量即保證了其合理回報。具體額外利潤處理措施可參考如下兩種方式設定。
1.建立額外利潤處置機制
當一部分區(qū)域供應的生活垃圾超出基本量，一部分區(qū)域未達到基本量情形發(fā)生時，各區(qū)域政府仍根據(jù)其實際垃圾供應量與基本量的關系，按照付費公式進行付費。額外利潤計算公式如下：
額外利潤=各區(qū)域垃圾處理補貼總和-（整體基本量×垃圾處理補貼單價+超出整體基本量部分×垃圾處理補貼單價×一定比例）
通過建立額外利潤處置機制將額外利潤進行合理處理，避免項目公司獲取額外利潤。對于每年形成的額外利潤，可以選擇如下幾種方式處理：
a.各區(qū)域政府可約定一定的分配比例將其進行分配，并用于抵減當期付費。分配比例可根據(jù)各區(qū)域垃圾供應量情況合理設定或其他各區(qū)域政府認可的比例。
b.額外利潤直接歸屬于項目所在地的區(qū)域，作為對該區(qū)域生態(tài)補償?shù)囊环N方式。
c.各區(qū)域政府認可的其他處理方式。
2.建立基本量核減機制
當一部分區(qū)域供應的生活垃圾超出基本量，一部分區(qū)域未達到基本量情形發(fā)生時，將超出基本量區(qū)域的超出部分用于核減不足基本量區(qū)域的基本量，核減后不足基本量區(qū)域的基本量調(diào)整為該區(qū)域基本量與用于該區(qū)域核減基本量部分之差，該區(qū)域根據(jù)調(diào)整后的基本量進行付費，并對核減基本量部分的垃圾處理補貼單價差額補足。換言之，通過各區(qū)域之間垃圾供應量的內(nèi)部調(diào)整，保證項目的整體基本量（整體基本量=超出基本量區(qū)域基本量+核減基本量部分+不足基本量區(qū)域調(diào)整后基本量），既保證了項目公司合理回報，又避免了額外利潤產(chǎn)生。
在各個區(qū)域保量模式下的付費公式中約定了超出基本量部分的付費單價比例，考慮到超出基本量區(qū)域將其超出部分用于核減不足基本量區(qū)域的基本量，使其少付費，建議核減基本量部分垃圾處理補貼單價按如下方式分配，具體分配方式應由各區(qū)域政府協(xié)商確定。
超出基本量區(qū)域承擔的付費單價=垃圾處理補貼單價×一定比例/2；不足基本量區(qū)域承擔的付費單價=垃圾處理補貼單價-垃圾處理補貼單價×一定比例/2。
綜上，在存在額外利潤的情形下，各區(qū)域垃圾處理補貼付費公式調(diào)整如下：
超出基本量的區(qū)域垃圾處理補貼=基本量×垃圾處理補貼單價+核減基本量部分×垃圾處理補貼單價×其內(nèi)部分配比例+（實際垃圾供應量-基本量-核減基本量部分）×垃圾處理補貼單價×一定比例；
不足基本量的區(qū)域垃圾處理補貼=（基本量-核減基本量部分）×垃圾處理補貼單價+核減基本量部分×垃圾處理補貼單價×其內(nèi)部分配比例
基本量核減機制需注意以下幾點：
a.不足基本量區(qū)域的缺量為其基本量的差額部分，用于該區(qū)域核減基本量部分≤其缺量。
b.超出基本量部分總和>缺量總和時，超出的垃圾量能完全覆蓋缺量總和，建議將缺量總和按超出基本量區(qū)域的數(shù)量均分（若超出基本量區(qū)域只有1個，則不存在均分問題），由超出基本量的區(qū)域按均分額供給。若某一超出基本量區(qū)域超出部分<平均分配的數(shù)值，則該區(qū)域優(yōu)先供給，剩余的數(shù)值按剩余超出基本量區(qū)域的數(shù)量均分。若有兩個以上超出基本量區(qū)域出現(xiàn)以上情形，供給方式以此類推。
c.缺量總和>超出基本量部分總和時，超出基本量部分總和可全部用于核減不足基本量區(qū)域的基本量，建議將超出基本量部分總和按不足基本量區(qū)域的數(shù)量平均分配（若不足基本量區(qū)域只有1個，則不存在分配問題）。若某一不足基本量區(qū)域缺量<平均分配的數(shù)值，則該區(qū)域優(yōu)先分配，剩余的數(shù)值按剩余不足基本量區(qū)域的數(shù)量平均分配。若有兩個以上不足基本量區(qū)域出現(xiàn)以上情形，分配方式以此類推。
四、結語
綜上所述，對于跨區(qū)域生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目，設定保量機制時，應根據(jù)項目的具體情況具體分析，在保證項目公司合理回報的同時，要避免項目公司獲取額外利潤。
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