財(cái)政部PPP中心主任焦小平在PPP融資論壇期間透露了財(cái)政部以長(zhǎng)效機(jī)制和短期扶持并舉支持PPP的計(jì)劃，多位產(chǎn)業(yè)、銀行、學(xué)界人士也均建議清庫(kù)后的PPP應(yīng)以長(zhǎng)效機(jī)制為重。
PPP改革實(shí)施5年以來(lái)，根據(jù)財(cái)政部PPP中心統(tǒng)計(jì)，截至2018年10月末，全國(guó)已有4302個(gè)項(xiàng)目簽約落地，帶動(dòng)投資6.6萬(wàn)億元，涵蓋市政工程、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)等19個(gè)領(lǐng)域一大批基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和基本公共服務(wù)項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)服務(wù)。一邊是日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，一邊是公共財(cái)政改革與社會(huì)資本投資需求，二者之間要銜接起來(lái)，目前PPP仍是相對(duì)較好的辦法。
在財(cái)政部PPP中心主任焦小平看來(lái)，2017-2018年的大規(guī)模的清庫(kù)整改不會(huì)令PPP改革半途而廢，只會(huì)令這一創(chuàng)新的投融資機(jī)制具備更強(qiáng)的生命力，在未來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給當(dāng)中起到更大的作用。
刮骨療毒整改，歡迎公眾監(jiān)督
“2017-2018年這前后差不多一年時(shí)間，是PPP刮骨療毒的一年?！苯剐∑秸f(shuō)。
自2017年8月全國(guó)金融工作會(huì)議以后，財(cái)政部下發(fā)一系列的文件，建立了中央、省、市、縣四級(jí)PPP項(xiàng)目支出責(zé)任，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)機(jī)制。同時(shí)，財(cái)政部開展財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)管工作，各級(jí)財(cái)政部門將支出責(zé)任納入本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，對(duì)于PPP支出超出本地支出預(yù)算的紅線地區(qū)，堅(jiān)決停止新項(xiàng)目入庫(kù)。
目前，在全國(guó)2461個(gè)已實(shí)施PPP項(xiàng)目的地區(qū)，僅有6個(gè)地區(qū)的財(cái)政支出責(zé)任占比超過紅線。在2014—2018年間，各省區(qū)錄入項(xiàng)目管理庫(kù)的最高年度財(cái)政支出責(zé)任占比不超過5.1%，PPP整體風(fēng)險(xiǎn)控制在安全區(qū)間內(nèi)。
從2017年專項(xiàng)整頓工作開始到2018年10月份，財(cái)政部PPP中心已經(jīng)累計(jì)清庫(kù)2428個(gè)項(xiàng)目，涉及投資額2.9萬(wàn)億元，整頓完善2005個(gè)項(xiàng)目，涉及投資額3.1萬(wàn)億元?！霸赑PP中心管理項(xiàng)目庫(kù)頂峰的時(shí)候，投資總額高達(dá)12.8萬(wàn)億元。也就是不到一年的時(shí)間里，我們對(duì)數(shù)量占PPP庫(kù)一半的投資項(xiàng)目挨個(gè)進(jìn)行了篩查。”焦小平說(shuō)。
截至2018年10月末，PPP中心已經(jīng)清退48家金融機(jī)構(gòu)、13名入庫(kù)專家，核查了前三批752個(gè)示范項(xiàng)目，其中30個(gè)項(xiàng)目調(diào)出示范庫(kù)并退庫(kù)，54個(gè)項(xiàng)目調(diào)出示范名單，89個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行整頓完善。
有亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的外籍高管在詳細(xì)了解到中國(guó)清理整頓PPP項(xiàng)目庫(kù)的行動(dòng)后不禁對(duì)主管官員感嘆：“你們真誠(chéng)實(shí)。”
PPP本身就著眼于建立公共服務(wù)供給的長(zhǎng)效機(jī)制，因此清理整頓也不會(huì)成為一陣風(fēng)式的運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管。據(jù)焦小平介紹，在這次清庫(kù)之后，防風(fēng)險(xiǎn)將成為PPP常態(tài)化監(jiān)管工作。
“在項(xiàng)目入庫(kù)方面，PPP中心將細(xì)化新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，明確入庫(kù)核查正負(fù)面清單，優(yōu)化審核程序，壓實(shí)省級(jí)審核責(zé)任，加強(qiáng)各項(xiàng)交付力度，確保新入庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量。在落實(shí)示范項(xiàng)目管理責(zé)任時(shí)，PPP中心將推動(dòng)強(qiáng)化動(dòng)態(tài)管理和定期評(píng)估，確保示范項(xiàng)目執(zhí)行不走樣?！苯剐∑秸f(shuō)，“此外，PPP中心將加大信息披露力度，擴(kuò)大和提高信息披露的內(nèi)容和質(zhì)量，豐富社會(huì)公開監(jiān)督的途徑和手段。”
在過去這一年，由于相當(dāng)多項(xiàng)目被調(diào)出庫(kù)，部分金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)控和投資時(shí)遭遇了困擾?！皩?duì)于這些金融機(jī)構(gòu)和其他的投資人，我們表示抱歉。以后不會(huì)再出現(xiàn)入庫(kù)項(xiàng)目大幅波動(dòng)的現(xiàn)象，這點(diǎn)請(qǐng)大家監(jiān)督我們。”焦小平說(shuō)。
在PPP中心的工作計(jì)劃中，未來(lái)還要建立績(jī)效管理硬約束機(jī)制：一是加強(qiáng)入庫(kù)項(xiàng)目績(jī)效審核，清理整頓，財(cái)政支出責(zé)任未與機(jī)構(gòu)掛鉤的項(xiàng)目；二是制訂管理規(guī)范，完善績(jī)效評(píng)價(jià)、指標(biāo)框架，建立分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的績(jī)效指標(biāo)體系；三是建立項(xiàng)目全過程績(jī)效管理鏈條，硬化績(jī)效責(zé)任約束；四是完善物有所值評(píng)價(jià)，開展全面物有所值定量評(píng)價(jià)分析，優(yōu)化定量評(píng)價(jià)方法。
帶“剎車”和“準(zhǔn)星”的積極財(cái)政
在中共中央政治局會(huì)議2018年8月提出的“穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期”的目標(biāo)當(dāng)中，所提的都是和經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量相關(guān)的指標(biāo)，唯獨(dú)沒有提出“穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度”這一傳統(tǒng)目標(biāo)。從財(cái)政政策的角度看，這意味著未來(lái)積極政策必須要張弛有度，支出有的放矢。
近期，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》指出，需要補(bǔ)短板的九大具體領(lǐng)域，提出了十個(gè)方面的配套政策措施，其中明確鼓勵(lì)通過PPP模式推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)?！敖窈笠粋€(gè)時(shí)期PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板方面充滿潛力大有可為?？梢灶A(yù)見在九大領(lǐng)域更高質(zhì)量的PPP項(xiàng)目將推動(dòng)市場(chǎng)帶來(lái)新機(jī)遇。”中國(guó)建筑總裁王祥明說(shuō)。
PPP是一項(xiàng)關(guān)閉財(cái)政后門、偏門，打開財(cái)政前門的政策工具。與傳統(tǒng)的財(cái)政資金或是地方國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)基建投資不同的是，PPP不是支出規(guī)模導(dǎo)向的財(cái)政資金大水漫灌，而是以結(jié)果為導(dǎo)向的精準(zhǔn)投資?！案匾氖?，PPP所體現(xiàn)的積極財(cái)政也是帶剎車的，因?yàn)榈胤秸仨殗?yán)控10%的財(cái)承紅線。”焦小平強(qiáng)調(diào)說(shuō)。
除了幫助實(shí)施好積極財(cái)政政策以外，在焦小平看來(lái)，PPP模式最大的作用在于打破壟斷，放開準(zhǔn)入，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮決定性的作用，同時(shí)以財(cái)政資源為指導(dǎo)，優(yōu)化市場(chǎng)資源配置。
PPP改革通過充分競(jìng)爭(zhēng)、全生命周期管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、按效付費(fèi)等機(jī)制，從體制、機(jī)制上解決了很多長(zhǎng)期得不到解決的問題，比如基建項(xiàng)目超預(yù)算，重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)，財(cái)政績(jī)效落實(shí)難等。截至2018年5月，全國(guó)5833個(gè)以開展物有所值評(píng)價(jià)的PPP項(xiàng)目，總投資7.4萬(wàn)億元，PPP模式較傳統(tǒng)直接政府投資模式節(jié)省1.6萬(wàn)億元，節(jié)省率18%。
在精準(zhǔn)投資方面，PPP項(xiàng)目能否成為污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的精準(zhǔn)投資主渠道，中國(guó)工程院院士、環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院院長(zhǎng)王金南認(rèn)為，從占PPP投資項(xiàng)目比例角度考慮還是有些疑問?！翱傮w上來(lái)看，生態(tài)環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目與環(huán)境規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)不太銜接，對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的支撐不是很強(qiáng)。目前看到的這些項(xiàng)目里面，很多是以景觀打造，植樹綠化這些看似是生態(tài)環(huán)境保護(hù)，但是和我們污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)都不是太密切?！?p style="text-indent: 2em;">王金南建議，在績(jī)效目標(biāo)審查中，諸如對(duì)PM2.5下降有沒有貢獻(xiàn)，對(duì)當(dāng)?shù)氐南袼|(zhì)改善、水質(zhì)指標(biāo)COD、總氮、總磷這些有沒有改善等專業(yè)制表要重視。對(duì)績(jī)效目標(biāo)不合理，按效付費(fèi)機(jī)制不健全，環(huán)境效益不顯著，對(duì)實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境目標(biāo)貢獻(xiàn)小的生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目實(shí)行一票否決制，以限制地方上馬形象工程。
嚴(yán)守財(cái)承，嚴(yán)格履約，重塑信心
基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)投資和服務(wù)業(yè)投資在未來(lái)仍是支持中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要穩(wěn)定器，而PPP就是這一穩(wěn)定器在新時(shí)期的發(fā)動(dòng)機(jī)。然而，如何讓社會(huì)資本放心地投資，不僅需要估算良好的經(jīng)濟(jì)回報(bào)預(yù)期，更需要樹立信心。
從市場(chǎng)主體構(gòu)成來(lái)看，截至2018年10月末，在7029家參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本中，民營(yíng)、港澳臺(tái)和外資企業(yè)數(shù)占比48%。在市場(chǎng)開放較早、回報(bào)機(jī)制明確的污水、垃圾處理領(lǐng)域，民營(yíng)、港澳臺(tái)和外資企業(yè)參與投資占比達(dá)到82%。這一數(shù)據(jù)還有待進(jìn)一步提高。
據(jù)焦小平透露，為了便于社會(huì)各界的監(jiān)管和項(xiàng)目的平穩(wěn)運(yùn)行，財(cái)政部將根據(jù)現(xiàn)在的情況盡可能發(fā)布一個(gè)正負(fù)兩方面的清單，讓市場(chǎng)參與機(jī)構(gòu)有可操作、可明確的指導(dǎo)。
“要明確一點(diǎn)，10%的財(cái)承紅線不能破，絕對(duì)不能破。”焦小平強(qiáng)調(diào)。同時(shí)，他認(rèn)為明確財(cái)承紅線是對(duì)市場(chǎng)一個(gè)好的信號(hào)，有助于督促政府對(duì)財(cái)承內(nèi)的支出履約。
“10%財(cái)承限額以內(nèi)的PPP支出責(zé)任不是隱性債務(wù)，政府要帶頭履約。按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署，凡是依法合規(guī)的，政府有約定的，社會(huì)資本按照績(jī)效達(dá)到績(jī)效結(jié)果的，我們政府一定要付費(fèi)。”焦小平說(shuō)。
政府大多重視項(xiàng)目融資及其項(xiàng)目建設(shè)，社會(huì)資本一般注重項(xiàng)目回報(bào)，二者目標(biāo)往往有待一致化。王金南認(rèn)為，政府應(yīng)定期開展階段性評(píng)估，對(duì)項(xiàng)目績(jī)效實(shí)現(xiàn)的程度，生態(tài)環(huán)境公共設(shè)施和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、資金的使用、價(jià)格的調(diào)整、項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理、公眾的滿意度等多方面進(jìn)行綜合評(píng)估，同時(shí)建立政府嚴(yán)格按效付費(fèi)的機(jī)制。
未來(lái)，PPP中心將配合司法部加快出臺(tái)PPP條例，統(tǒng)一頂層設(shè)計(jì)加快統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)。同時(shí)，主管部門也將下發(fā)規(guī)范PPP發(fā)展意見，進(jìn)一步明確政策界限，發(fā)展重點(diǎn)，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。在加強(qiáng)市場(chǎng)基礎(chǔ)能力建設(shè)方面，主管部門將優(yōu)化完善PPP操作指南、物有所值評(píng)價(jià)指引和財(cái)政承受能力認(rèn)證指引，出臺(tái)PPP風(fēng)險(xiǎn)管理指引，PPP績(jī)效管理指引和污水垃圾領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)合同，建立PPP項(xiàng)目管理標(biāo)準(zhǔn)體系。
為了增強(qiáng)社會(huì)資本投資信心，主管部門還將完善中央專項(xiàng)資金使用方式，加大財(cái)政資金統(tǒng)籌整合力度，引導(dǎo)地方優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。據(jù)焦小平透露，按照黨中央、國(guó)務(wù)院的政策，接下來(lái)將會(huì)在環(huán)境領(lǐng)域篩選一批示范項(xiàng)目，中央財(cái)政通過專項(xiàng)資金來(lái)化解地方PPP項(xiàng)目注冊(cè)資本金不足的問題。“這個(gè)大家很快可以期待見到這一文件?！?p style="text-indent: 2em;">長(zhǎng)效投融資機(jī)制需要對(duì)接長(zhǎng)期資金。接下來(lái)PPP市場(chǎng)會(huì)加大促進(jìn)保險(xiǎn)資金對(duì)PPP項(xiàng)目股權(quán)投資的力度，拓寬項(xiàng)目資本金來(lái)源，鼓勵(lì)通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等盤活存量資產(chǎn)，豐富社會(huì)資本進(jìn)入和退出渠道。
交通銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平建議，除了保險(xiǎn)資金以外，還可以運(yùn)用資產(chǎn)證券化、產(chǎn)業(yè)基金等形式支持PPP，同時(shí)避免商業(yè)銀行信貸資金過度投入PPP造成期限錯(cuò)配。
重塑信心還在于營(yíng)造民營(yíng)企業(yè)公平參與環(huán)境，加大向民營(yíng)企業(yè)推薦優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目力度?！斑^去，在我們的政府推薦項(xiàng)目過程中，有人說(shuō)，肥肉吃不著，瘦肉很少，帶皮帶骨頭的項(xiàng)目很多。PPP作為政府提質(zhì)增效的手段，下一步地方政府要拿出更多的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目向社會(huì)資本推出，特別是向民營(yíng)企業(yè)推薦優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目力度。民營(yíng)企業(yè)平等享受PPP的國(guó)家財(cái)政政策，將來(lái)財(cái)政部會(huì)有一系列的政策出臺(tái)，提高PPP基金投資民營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目的比例?！苯剐∑奖硎尽?p style="text-indent: 2em;">值得注意的是，自2019年1月1日起，中國(guó)基本公共服務(wù)和基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域的主要支出責(zé)任將從地方政府更多地轉(zhuǎn)移至中央政府。據(jù)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪估算，這次改革共涵蓋18個(gè)事項(xiàng)，涉及支出總額約1.9萬(wàn)億元，占2017年所有地方政府一般公共預(yù)算支出的11.0%。此前，這些支出幾乎全部由地方政府承擔(dān)。改革后，上述支出責(zé)任將由中央與地方共同承擔(dān)，從而緩解地方政府資金短缺問題。
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