2017—2018年間,對PPP來說是很不平凡的一年,是整頓規(guī)范的一年,也是PPP走向新時代的一年。
近日,“寧波與世界銀行合作城市固廢管理和低碳建筑研討會”順利閉幕。會上,以世行貸款寧波廚余垃圾PPP項目為案例,探討如何利用PPP方式推進政府部門管理方式的變革。寧波市財政局李德健處長擔任主持人,E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長,國家發(fā)改委/財政部PPP雙庫定向邀請專家薛濤、寧波市城管局計劃財務處阮書英處長、中化國際招標有限公司陳婷婷等專家受邀參加,就當前PPP領域熱點問題、寧波廚余PPP項目獨特之處,進行深入的交流和探討。
對話現場合影(左起李德健/薛濤/阮書英/陳婷婷)
新一輪PPP改革,強調運營,而不僅僅是融資
作為這場研討會的“總指揮”,李德健處長首先講述這場研討會舉辦的初衷。他拋磚引玉說道,如何理解PPP?PPP是國家治理方式的轉變,過去我們政府是全能型政府,現在要打造成有限政府、法治政府和高效政府,政府要跟市場平等合作,要有所為有所不為,這才有了PPP改革。
萬事開頭難,國家推行PPP模式亦是如此,新一輪PPP改革,從2014年萌芽到現在,4年的時間,有成績也有經驗教訓。薛濤坦稱,不可否認,近兩年PPP出現一些“瑕疵”現象,個別地方政府通過PPP、政府購買服務等方式變相舉債,過度強調融資屬性違規(guī)操作,導致債務規(guī)模增長較快,債務率甚至超過了警戒線,形成潛在的風險觸發(fā)點。
從2016年起,財政部、發(fā)改委等相關部委已經逐漸意識到問題的嚴重性,尤其是去年下半年,對PPP的監(jiān)管開始不斷加碼,一些已經入庫的PPP項目或被“清出”或被限期整改。
背后的原因很多,在薛濤看來,去年下半年,PPP進入規(guī)范季,政策陡然縮緊,主要針對運營屬性不強的C類政府付費PFI類項目,這類項目沒有運營屬性,采用了可用性付費的方式,隨之帶來“工程化導向”和“負債問題”,背離了上述長期服務的目的,因此C類PFI項目也是PPP規(guī)范季的“重災區(qū)”(詳情查看:規(guī)范之下PPP應走向何方——再定義PPP里的運營)。
PPP過度融資更多的是一種階段性特征,薛濤建議 ,我們應辯證眼光,理性地對待。伴隨著市場的發(fā)展和管理理念的變更,未來項目類型和運作模式更加強調運營,很欣慰寧波固廢PPP項目是個強調運營的示范項目。
對于PPP項目來說,融資是一個必然的功能,但是過于強調融資特性有失偏頗。李德健認為,PPP項目要想做好,管理部門的理念要端正,融資不是主要目的,這兩年寧波固廢PPP項目量雖不多,但是我們以質保量。
兩次招標競爭充分,寧波固廢PPP項目具有借鑒意義
寧波固廢產業(yè)園區(qū)是個整體,首創(chuàng)環(huán)境/康恒環(huán)境/開誠三家企業(yè)入駐,且相互配合協作。三廠項目按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一選址、統(tǒng)一推進”原則選址于原鄞州區(qū)洞橋鎮(zhèn)宣裴村寧波市固廢處置中心。其中,焚燒廠項目由鄞州區(qū)負責實施,廚余廠和餐廚廠項目由市城管局作為項目實施機構,寧波市市容環(huán)衛(wèi)處和生活垃圾分類管理中心作為項目操作單位負責具體事務,三廠項目均采取PPP模式實施,其中焚燒廠和廚余廠項目于2015年9月被財政部列為第二批政府和社會資本合作示范項目,廚余廠項目于2017年5月被國家發(fā)改委列為第二批PPP項目典型案例。
據了解,2016年首創(chuàng)環(huán)境經過兩次招投標取得了寧波廚余垃圾處理PPP項目,占地115畝,總設計處理規(guī)模為800噸/日,分兩期實施,總投資37660萬元,其中一期處理規(guī)模400噸/日,投資30066萬元,項目主要建設內容包括廚余垃圾預處理系統(tǒng)、厭氧發(fā)酵系統(tǒng)、除臭系統(tǒng)、污水處理系統(tǒng)、沼氣提純系統(tǒng)、市政配套設施及環(huán)保教育示范基地,主要接受寧波垃圾分類后產生的廚余垃圾。
回想寧波固廢PPP項目設計、建設、投資以及運營中間的林林總總,項目參與方和親歷者都有話說。
作為寧波廚余項目實施機構代表,寧波城管局計劃財務處阮書英處長說到,寧波固廢PPP項目能成為示范項目案例,離不開寧波政府管理理念的變更??陀^地說,寧波固廢處置中心非常適合PPP模式,我們也是在積極響應國家相關部門的號召,在垃圾處理領域全面實施PPP模式。通過PPP模式,讓政府將某些專業(yè)領域的事情交給最擅長的企業(yè),擺脫以往大包大攬,更加關注規(guī)則的制訂和監(jiān)管。
與寧波項目淵源較深,咨詢公司出身的陳婷婷表示,寧波市政府不僅意識到固廢項目適合采用PPP方式,而且成立專門PPP項目實施小組,小組成員固定,各部門人員的協同非常高效,對我感觸較深。
與垃圾焚燒項目相比,寧波廚余垃圾處理項目較為復雜,一是采用獨特的DBFOT(設計一建設一融資一經營一移交)模式,與通常的BOT模式,它是一種將設計打包給社會資本方的技術路線;二是采取兩次招標模式。
關于兩次招標,陳婷婷解釋稱,就處理工藝而言,國內廚余垃圾處理不像垃圾焚燒廠那樣成熟,技術路線“五花八門”,有干式、濕式、高溫、中溫、低溫等等。如果我們把技術路徑“定死”,社會資本方就沒有辦法發(fā)揮自身優(yōu)勢,所以實施兩階段招標。
第一階段進行技術招標,對所有的社會資本方進行了方案征集,參與方提交技術方案,政府擇優(yōu)確定方案;
第二階段,社會資本通過商務報價,競爭比選確定中標社會資本。
薛濤也指出,當時采取兩步招標,符合PPP項目競爭充分原則,充分發(fā)揮社會資本方的大智慧,避免主觀定死技術路線,把其他優(yōu)秀路線卡掉。
兩次招標的優(yōu)點顯而易見,陳婷婷認為,若貿然把工藝路線定下來,后期可能存在不合適、不匹配,造成經濟和資源的浪費。
李德健也認為,兩次招標兩次環(huán)評,雖然過程曲折,但競爭非常充分,當時有17家公司報名,首創(chuàng)、中節(jié)能、桑德、瀚藍等11家知名企業(yè)參與技術投標,最終8家進入第二階段商務標報價。
第二階段通過整合優(yōu)化8家入圍單位技術方案,確定項目建設內容、環(huán)保排放指標、產品資源化利用等邊界條件作為招標要求,4家社會資本參加競標,最終首創(chuàng)環(huán)境以一期項目總投30066萬元、廚余垃圾每噸處理單價198元中標。
首創(chuàng)環(huán)境副總裁胡再春曾在公開場合表示,早年間,公司將廚余垃圾處理的技術先從歐洲引進過來,在引進過來的基礎上進行了國產化改進。像厭氧系統(tǒng)的攪拌、預處理后沼渣的處理、系統(tǒng)的銜接等方面首創(chuàng)做了大量工作,正是由于這些基礎,所以在寧波項目才有機會中標。
在薛濤看來,國內餐余垃圾PPP項目沒什么經驗照搬,首創(chuàng)環(huán)境能夠在寧波項目打出自己的特色,穩(wěn)定達標運營,后端沼氣提純進入天然氣管網系統(tǒng),實屬不易。
作為寧波市規(guī)范PPP的模板項目,該項目實施過程中碰到了許多困難、走了許多彎路。李德健認為,主要個別審批部門無法領會國家PPP項目文件精神,未吃透國家大力推進PPP項目實施的主導思想,導致項目審批難,花費大量時間與精力與相關部門協調溝通,給后端建設留出時間不多。所以說寧波PPP實踐沒有最好,只有更好,永無止境!
經過一年多時間的規(guī)范,環(huán)保PPP項目成績如何?固廢PPP項目合作期績效監(jiān)管怎么做?12月13日,北京友誼賓館,2018(第十二屆)固廢戰(zhàn)略論壇上,將邀請財政部、PPP領域專家、固廢領域企業(yè)家一起探討。
歡迎咨詢田詠梅(女士) 手機:15101134489 電話:010-88480406。
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