11月9日，E20研究院固廢產(chǎn)業(yè)研究中心負(fù)責(zé)人潘功在“兩山理論的寧波實(shí)踐—暨寧波與世界銀行合作城市固廢管理和低碳建筑研討會(huì)”上，以“完善綠色價(jià)格機(jī)制，促進(jìn)固廢綜合管理”為題，深入探討價(jià)格機(jī)制在城市固廢綜合管理中的作用，并結(jié)合寧波市實(shí)際介紹了世行 “寧波市生活垃圾處理收費(fèi)機(jī)制研究”項(xiàng)目。

E20研究院固廢產(chǎn)業(yè)研究中心負(fù)責(zé)人 潘功博士

潘功表示，這次論壇的主旨是“兩山理論”，其中“金山銀山”指的就是經(jīng)濟(jì)效益以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而綠色價(jià)格機(jī)制中所涉及的固廢處理收費(fèi)雖然收上來(lái)是“真金白銀”，但實(shí)際是用于促進(jìn)并完善固廢產(chǎn)業(yè)綜合管理的體制，反哺于”綠水青山” ，并非盈利。在整個(gè)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，我們可以看到很多發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障體系有免費(fèi)的醫(yī)療、免費(fèi)的教育、免費(fèi)的養(yǎng)老，但是沒(méi)有免費(fèi)的供水供電供氣，沒(méi)有免費(fèi)的垃圾處理服務(wù)。所以無(wú)論我國(guó)社會(huì)發(fā)展到什么程度，作為一個(gè)社會(huì)公民，用水、用電、用氣、產(chǎn)生垃圾都是要付費(fèi)的，“使用者付費(fèi)、污染者付費(fèi)”，是永恒的道理(參考鏈接：垃圾收費(fèi)僅能補(bǔ)償40%成本，須借垃圾分類普及污染者付費(fèi))。

付費(fèi)機(jī)制角度看環(huán)境產(chǎn)業(yè)

E20研究院環(huán)境產(chǎn)業(yè)九宮格

潘功介紹，根據(jù)E20的環(huán)境產(chǎn)業(yè)九宮格，以服務(wù)對(duì)象和污染介質(zhì)的不同，將環(huán)境產(chǎn)業(yè)分為九個(gè)部分。按付費(fèi)方式來(lái)看，工業(yè)版塊均屬于使用者付費(fèi)，商業(yè)化比較完善，產(chǎn)廢企業(yè)直接向處置企業(yè)支付污染治理服務(wù)費(fèi)。而環(huán)境板塊涉及整體生態(tài)環(huán)境的治理改善及保護(hù)修復(fù)，均由政府付費(fèi)，比如黑臭水體治理、土壤及地下水修復(fù)、海綿城市建設(shè)、大氣環(huán)境綜合治理等等都是由政府出資來(lái)推動(dòng)的系統(tǒng)性環(huán)境保護(hù)工程。而在中間的市政版塊，無(wú)論是供水、原水，市政污水處理，以及此次演講中涉及的生活垃圾處理，均遵循使用者付費(fèi)、污染者付費(fèi)原則，由政府補(bǔ)貼兜底，這部分中的使用者、污染者付費(fèi)比例將逐步提高，以最終達(dá)成由使用者、污染者完全付費(fèi)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。市政板塊中還有一些領(lǐng)域，例如傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)服務(wù)的道路清掃保潔，此類公用事業(yè)屬性較強(qiáng)的市政服務(wù)是完全由政府財(cái)政支出來(lái)承擔(dān)的。

垃圾分類開(kāi)創(chuàng)固廢產(chǎn)業(yè)3.0時(shí)代

E20研究院固體廢物產(chǎn)業(yè)鏈圖

結(jié)合E20的固廢產(chǎn)業(yè)鏈圖，目前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入到垃圾分類下的固廢產(chǎn)業(yè)3.0時(shí)代(參考鏈接：薛濤：合久必分、分久必合——垃圾分類下的固廢產(chǎn)業(yè)新格局)。潘功認(rèn)為，建立與生活垃圾分類品種相配套的收運(yùn)體系，建立與再生資源利用相協(xié)調(diào)的回收體系，完善與垃圾分類相銜接的終端處理體系成為固廢產(chǎn)業(yè)3.0時(shí)代建立城市固體廢棄物綜合管理體系的核心內(nèi)容。而在本次論壇參觀考察的寧波市固廢處置中心正從項(xiàng)目落地的層面真切得體現(xiàn)了固廢綜合管理體系建設(shè)的內(nèi)容，其中包括一系列的固廢終端處理設(shè)施以及與其配套的源頭收集、中端收運(yùn)體系，形成了較完善的固廢綜合管理體系，為垃圾分類的推行提供了基礎(chǔ)。(參考鏈接：PPP3.0遇見(jiàn)固廢3.0，多方分享寧波示范項(xiàng)目亮點(diǎn))

潘功介紹，今年6月住建部已將強(qiáng)制生活垃圾分類的城市由46個(gè)試點(diǎn)城市擴(kuò)容到全部294個(gè)地級(jí)以上城市(參考鏈接：環(huán)境部將垃圾焚燒列入污染攻堅(jiān)，住建部地級(jí)市全面推垃圾分類)。近兩年全國(guó)各地陸續(xù)出臺(tái)垃圾分類相關(guān)政策。目前，已有134家中央單位、27個(gè)部隊(duì)全面展開(kāi)生活垃圾分類工作。從整體來(lái)看，在非居民端，國(guó)家以及地方政府做了很大努力，希望作為切入點(diǎn)將垃圾分類理念大范圍普及。而在居民端，46個(gè)試點(diǎn)城市中，已有41個(gè)城市開(kāi)始展開(kāi)垃圾分類示范小區(qū)的建設(shè)。同時(shí)，法制建設(shè)也是垃圾分類工作的重要保障之一，潘功介紹道，目前已有14個(gè)城市出臺(tái)了生活垃圾分類地方法規(guī)或規(guī)章，已有23個(gè)城市將生活垃圾分類列入立法計(jì)劃。生活垃圾強(qiáng)制分類政策正如火如荼的在全國(guó)各地展開(kāi)。

據(jù)E20研究院跟蹤研究，目前我國(guó)垃圾分類主流方式是“四分法”，一般分為可回收垃圾、一般垃圾、有害垃圾和廚余垃圾。在終端設(shè)施暫時(shí)沒(méi)有建設(shè)完善的地區(qū)，由于分出來(lái)的廚余垃圾實(shí)際無(wú)法得到妥善處置，暫時(shí)執(zhí)行 “三分法”的垃圾分類政策，待有足夠濕垃圾處理能力的時(shí)候再將廚余垃圾分出。對(duì)于可回收垃圾的資源化利用，潘功認(rèn)為類似有些地區(qū)的“大分流、細(xì)分類”方式，將高價(jià)值可回收垃圾例如“玻金塑紙”進(jìn)行細(xì)分，而低值垃圾或已被污染的垃圾仍可進(jìn)入終端焚燒或填埋設(shè)施進(jìn)行處理。潘功總結(jié)道：“垃圾分類是一場(chǎng)持久戰(zhàn)，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要完善的末端分類處理設(shè)施的保障，需要分類收集分類運(yùn)輸體系的支撐，需要智慧化系統(tǒng)化平臺(tái)化固廢管理體系的輔助，需要法律法規(guī)的及時(shí)配套，需要全民分類意識(shí)的普遍跟進(jìn)，目前我們已經(jīng)有一些舉措開(kāi)始施行，這只是剛剛吹響的戰(zhàn)爭(zhēng)號(hào)角，勝利女神的青睞還需社會(huì)各界的共同努力”。

潘功表示，由于人口增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)以及居民生活消費(fèi)水平的不斷提高，我國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾的總產(chǎn)生量將持續(xù)增加。潘功認(rèn)為，“生活垃圾不同于水、電等資源類產(chǎn)品，在理念的影響下，節(jié)約用水、節(jié)約用電是可以做到的，但居民作為消費(fèi)者來(lái)講很難從源頭減少生活垃圾的產(chǎn)生”。生活垃圾減量化需要從生產(chǎn)端做起，比如杜絕過(guò)度包裝，生產(chǎn)者責(zé)任延伸制將是生活垃圾減量化的推動(dòng)著力點(diǎn)。在垃圾分類的大趨勢(shì)下，分出的可回收垃圾、有機(jī)垃圾、有害垃圾在一定程度上減少了進(jìn)入終端處置的生活垃圾總量，而在“原生垃圾零填埋”的政策推動(dòng)下，進(jìn)入終端生活垃圾填埋場(chǎng)的垃圾量亦將逐年減少，因此E20研究院認(rèn)為，進(jìn)入終端生活垃圾焚燒廠的生活垃圾總量仍將呈現(xiàn)繼續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，在未來(lái)20年間，其增速將隨著垃圾分類的進(jìn)一步推動(dòng)而有所放緩。潘功認(rèn)為，我國(guó)固廢處理將在很長(zhǎng)一段時(shí)間遵循著“回收為優(yōu)，焚燒為主，填埋為兜底”的綜合體系發(fā)展下去。

收費(fèi)機(jī)制撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)杠桿，倒逼垃圾有效分類

回到收費(fèi)機(jī)制的問(wèn)題，潘功首先介紹了固廢處理全流程的商業(yè)模式及固廢綜合管理上的費(fèi)用支付方式。從上圖中可以看到，各單體項(xiàng)目，無(wú)論是垃圾分類、清掃保潔收集、中轉(zhuǎn)運(yùn)輸、末端處理目前均有各自相對(duì)應(yīng)成熟的商業(yè)模式。而環(huán)衛(wèi)一體化以BOT/TOT為主要商業(yè)模式，以垃圾處理量付費(fèi)或綜合付費(fèi)為付費(fèi)方式，也已經(jīng)成為主要趨勢(shì)。無(wú)論是政府購(gòu)買服務(wù)，還是PPP模式，均由各級(jí)政府財(cái)政支出，財(cái)政缺口是持續(xù)存在的，而居民作為使用者/污染者付費(fèi)的責(zé)任與義務(wù)沒(méi)有得到體現(xiàn)。

潘功認(rèn)為，生活垃圾收費(fèi)是一個(gè)教育過(guò)程，也是懲罰手段，對(duì)生活垃圾的計(jì)量收費(fèi)和差別化收費(fèi)，融入了生活垃圾分類概念，明確了“污染者付費(fèi)”原則，是推動(dòng)生活垃圾分類的有效手段、有力手段、強(qiáng)制手段。生活垃圾收費(fèi)本質(zhì)上不是為了補(bǔ)充財(cái)政缺口，而是為了撬動(dòng)生活垃圾分類。其中計(jì)量收費(fèi)指的是根據(jù)實(shí)際產(chǎn)生的生活垃圾量進(jìn)行稱重收費(fèi)。而差別化收費(fèi)指的是在垃圾分類體系下，對(duì)垃圾分類的不同類別采取不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，比如準(zhǔn)確分出的可回收垃圾、廚余垃圾及有害垃圾，由于其本身具有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及對(duì)終端處置過(guò)程減少的影響，屬于獎(jiǎng)勵(lì)分類的部分，將不收取任何費(fèi)用，并有相應(yīng)配套積分獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。而不進(jìn)行準(zhǔn)確分類的混合垃圾，或無(wú)法進(jìn)行進(jìn)一步分類的一般垃圾屬于需要征收生活垃圾處理費(fèi)的部分。計(jì)量和差別化是相輔相成的存在，這樣的差別化計(jì)量收費(fèi)體系將有利于促進(jìn)居民盡可能多和準(zhǔn)確地分出可回收垃圾、廚余垃圾以及有害垃圾。

日前，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布第943號(hào)文《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見(jiàn)》提到大力完善固廢處理等公用事業(yè)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制，標(biāo)志著大環(huán)境公共服務(wù)時(shí)代的到來(lái)。其主要目標(biāo)是：到2020年，有利于綠色發(fā)展的價(jià)格機(jī)制、價(jià)格政策體系基本形成，促進(jìn)資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)部化的作用明顯增強(qiáng);到2025年，適應(yīng)綠色發(fā)展要求的價(jià)格機(jī)制更加完善，并落實(shí)到全社會(huì)各方面各環(huán)節(jié)。(參考鏈接：發(fā)改委發(fā)文推綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制改革深刻推動(dòng)環(huán)境公共服務(wù)發(fā)展)

從環(huán)保行業(yè)角度來(lái)看，《意見(jiàn)》覆蓋面廣、改革力度大、可執(zhí)行性強(qiáng)，《意見(jiàn)》涵蓋環(huán)境治理公共服務(wù)全領(lǐng)域的收費(fèi)機(jī)制。從以往政府財(cái)政全權(quán)承擔(dān)環(huán)境治理成本到如今的污染者付費(fèi)，政府財(cái)政兜底，公用事業(yè)價(jià)格機(jī)制得到系統(tǒng)化完善，其市場(chǎng)化程度進(jìn)一步加深。公用事業(yè)的收費(fèi)問(wèn)題涉及收費(fèi)和使用主體、收費(fèi)性質(zhì)、定價(jià)機(jī)制、操作流程等，本質(zhì)上是調(diào)節(jié)在市政公用事業(yè)的服務(wù)上政府、市場(chǎng)主體和用戶的邊界和關(guān)系。收費(fèi)性質(zhì)分為行政事業(yè)性收費(fèi)和經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)兩種，環(huán)境公共服務(wù)類(如生活垃圾處理)多以政府管理為主，而商業(yè)領(lǐng)域(如危廢)則偏向市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)，政府角色相對(duì)弱化，因此在城市固體廢物管理中，生活垃圾與危險(xiǎn)廢物的價(jià)費(fèi)機(jī)制存在顯著區(qū)別。該《意見(jiàn)》未對(duì)收費(fèi)性質(zhì)加以明確，不同收費(fèi)性質(zhì)在使用主體、定價(jià)機(jī)制、操作流程等方面存在差別，這也將是包括垃圾處理在內(nèi)的多數(shù)環(huán)境公共服務(wù)收費(fèi)機(jī)制調(diào)整的一個(gè)關(guān)鍵課題。(參考鏈接：薛濤：PPP難解負(fù)債沖動(dòng)，公共服務(wù)價(jià)費(fèi)研究迫在眉睫。)

發(fā)改委此次發(fā)文，首先要求建立健全城鎮(zhèn)生活垃圾處理收費(fèi)機(jī)制，全面建立覆蓋成本并合理盈利的固體廢物處理收費(fèi)機(jī)制，加快建立有利于促進(jìn)垃圾分類和減量化、資源化、無(wú)害化處理的激勵(lì)約束機(jī)制。該《意見(jiàn)》以“差別化”、“精細(xì)化”和“合理化”為核心，為垃圾分類的推動(dòng)再添一把火。垃圾分類與垃圾收費(fèi)兩大時(shí)間表先后明確，通過(guò)差別化收費(fèi)倒逼源頭分類，助力城市生活垃圾減量化、資源化、無(wú)害化的路線已經(jīng)清晰，此次價(jià)費(fèi)機(jī)制的完善，無(wú)疑將成為垃圾分類工作的有效抓手。(參考鏈接：透視發(fā)改943文：垃圾收費(fèi)分類雙管齊下，固廢管理進(jìn)入體系化)

各地生活垃圾收費(fèi)實(shí)踐

我國(guó)生活垃圾收費(fèi)進(jìn)程自上世紀(jì)90年代“垃圾處理費(fèi)”這一概念提出后始終進(jìn)展緩慢，落地困難。從1991年開(kāi)始提出要對(duì)垃圾處置實(shí)行服務(wù)收費(fèi)，1993年規(guī)定生活垃圾管理費(fèi)用要逐步擴(kuò)展至居民，2002年由國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、財(cái)政部、建設(shè)部及國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局共同發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行城市生活垃=圾處理收費(fèi)制度促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》，首次正式發(fā)文明確指出要實(shí)行城市生活垃圾收費(fèi)、促進(jìn)垃圾產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。但相較于水、電、氣等其他公用事業(yè)價(jià)費(fèi)機(jī)制的迅速發(fā)展，垃圾收費(fèi)體系因其公益屬性和責(zé)任者追溯困難而始終未能得以健全。目前，我國(guó)雖有24個(gè)省(直轄市、自治區(qū))已出臺(tái)省級(jí)垃圾收費(fèi)相關(guān)政策，但大多年代已久，一方面受制于當(dāng)時(shí)較低的技術(shù)發(fā)展水平和市場(chǎng)化程度，收費(fèi)方法單一且收費(fèi)成本較高，以政府環(huán)衛(wèi)部門(mén)上門(mén)征收為主，成本覆蓋率和征收率均不理想，在經(jīng)濟(jì)飛速增長(zhǎng)已達(dá)數(shù)十年后，原有的收費(fèi)辦法已脫離實(shí)際;另一方面，“老辦法”與垃圾分類并不掛鉤，地方政府面臨著“垃圾分類推行難”和“垃圾收費(fèi)征收難”的兩大難題，未能將二者有機(jī)結(jié)合，采用經(jīng)濟(jì)手段刺激分類，因而所征的寥寥垃圾處理費(fèi)用難以滿足日益增長(zhǎng)的垃圾處理需求和垃圾分類工作的經(jīng)濟(jì)刺激需要，差別化刺激手段的出臺(tái)迫在眉睫。本次發(fā)改委對(duì)綠色發(fā)展價(jià)格的指導(dǎo)意見(jiàn)中再度明確要建立健全城鎮(zhèn)生活垃圾處理收費(fèi)機(jī)制，并提出“補(bǔ)償成本”、“合理盈利”的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于我國(guó)大部分地區(qū)長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年未改變的垃圾處理費(fèi)提供了及時(shí)、合理的調(diào)整思路。(相關(guān)閱讀：破題垃圾收費(fèi)難： 寧波生活垃圾處理收費(fèi)機(jī)制研究項(xiàng)目啟動(dòng))

據(jù)E20研究院數(shù)據(jù)分析，左圖中顯示在2010年，我國(guó)大部分地區(qū)的生活垃圾處理支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于生活垃圾收費(fèi)的收入。右圖是2016年一些重點(diǎn)城市的收費(fèi)情況，其實(shí)可以看到有些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)并沒(méi)有開(kāi)始收費(fèi)，反而一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)開(kāi)始收費(fèi)工作，比如在圖的末端可以看到北京上海并沒(méi)有收費(fèi)。這和當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)化，包括當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)情況有十分錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。反而在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)力無(wú)法支撐固廢處理的支出，收費(fèi)的迫切性就更大一些。在一些市場(chǎng)化比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，比如說(shuō)廣東、浙江，雖然財(cái)力有一定的承擔(dān)能力，但是因?yàn)槭姓墓娛聵I(yè)一部分市場(chǎng)化，很早部分進(jìn)行了收費(fèi)，廣東居全國(guó)之首。

結(jié)合城市人口情況來(lái)看，一般來(lái)說(shuō)，城市生活垃圾產(chǎn)生量與人口情況有直接關(guān)系，生活垃圾處理費(fèi)的收繳(居民端)一般也以人口(或家庭)為單位進(jìn)行計(jì)量。對(duì)2016年我國(guó)主要城市戶籍人口數(shù)和收繳的生活垃圾處理費(fèi)金額進(jìn)行二維分析后發(fā)現(xiàn)，杭州、武漢、南寧等城市收繳情況較樂(lè)觀，作為人口千萬(wàn)級(jí)別以下城市，垃圾處理費(fèi)收入超過(guò)五億，人均實(shí)繳垃圾處理費(fèi)50元/年以上;而北京、石家莊等北方城市收費(fèi)情況明顯欠佳;重慶雖總收入情況位于上游，但相對(duì)其較大的人口規(guī)模仍有所不足。

《意見(jiàn)》中提到要鼓勵(lì)各地創(chuàng)新垃圾處理收費(fèi)模式，提高收繳率。目前我國(guó)生活垃圾收費(fèi)模式以直接征收和附征于公用事業(yè)收費(fèi)兩種為主，在上圖中分別以紅色和藍(lán)色進(jìn)行標(biāo)注。一方面鼓勵(lì)各地環(huán)衛(wèi)部門(mén)積極創(chuàng)新，通過(guò)收費(fèi)方式的改變(主要是從直接征收向附征于公用事業(yè)收費(fèi)的改變)有效解決“收不上來(lái)”的難題，另一方面也體現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代便民服務(wù)的要求。在群眾“只跑一次”、“無(wú)紙化辦公”的倡導(dǎo)下，便捷的垃圾收費(fèi)將更易于被廣大接受。而隨著環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化大潮的涌起，智慧環(huán)衛(wèi)的發(fā)展已經(jīng)走上新的高度，在新時(shí)代背景下我們面臨著怎樣的垃圾分類和收費(fèi)新機(jī)遇，也成為了行業(yè)熱議的焦點(diǎn)之一。

《意見(jiàn)》中提到鼓勵(lì)各地制定促進(jìn)垃圾協(xié)同處理的綜合性配套政策，支持水泥、有機(jī)肥等企業(yè)參與垃圾資源化利用。在鼓勵(lì)垃圾分類的行業(yè)東風(fēng)下，這一提議對(duì)居民分出的廚余垃圾、餐館等非居民單位產(chǎn)生的餐廚垃圾、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等產(chǎn)生的菜場(chǎng)等易腐垃圾的“去路”提出了明確建議。過(guò)去長(zhǎng)期以來(lái)前端垃圾分類與后端分類處理的銜接往往由于經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，被地溝油、泔水豬等非法利益鏈攔截，由于配套政策缺失，多數(shù)餐廚、低價(jià)值可回收垃圾等處理企業(yè)面臨著難以為繼的運(yùn)營(yíng)困境。通過(guò)因地制宜的協(xié)同處理配套政策進(jìn)一步跟進(jìn)，垃圾前端的分類投放與末端的分類處理將銜接有望。(參考鏈接：全面禁止餐廚剩余物飼喂生豬，無(wú)害化處置才是最終出路)

該《意見(jiàn)》為目前各省實(shí)踐探索中的垃圾收費(fèi)機(jī)制提供了明確的設(shè)計(jì)思路。根據(jù)收費(fèi)對(duì)象的性質(zhì)不同，將居民和非居民端收費(fèi)加以區(qū)分對(duì)待。大多數(shù)城市的經(jīng)驗(yàn)證明，在收費(fèi)機(jī)制的制定和推廣過(guò)程中，針對(duì)非居民單位的收費(fèi)機(jī)制之于居民端更加簡(jiǎn)單可行，實(shí)操性強(qiáng)，因而鼓勵(lì)對(duì)非居民單位全面推行垃圾計(jì)量收費(fèi)，直接體現(xiàn)“多污染、多付費(fèi)”的原則。此外，作為促進(jìn)垃圾分類的經(jīng)濟(jì)手段，為培養(yǎng)非居民單位垃圾分類意識(shí)，提高資源化水平，鼓勵(lì)對(duì)分類垃圾與混合垃圾實(shí)行差別化收費(fèi)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)刺激倒逼垃圾分類。

而對(duì)于居民端的垃圾收費(fèi)機(jī)制則相對(duì)復(fù)雜，不可一蹴而就。原則上鼓勵(lì)計(jì)量收費(fèi)，但具體方案仍需結(jié)合各地實(shí)際情況確立，“一刀切”的政策不可取。面對(duì)不同類別垃圾、不同地區(qū)居民等錯(cuò)綜復(fù)雜的收費(fèi)情況，智慧環(huán)衛(wèi)技術(shù)手段的采用有望成為“解藥”。對(duì)于居民征收垃圾處理費(fèi)，一方面是為了培養(yǎng)“污染者付費(fèi)”的意識(shí)，將垃圾處理費(fèi)從完全的“政府買單”變?yōu)椤笆褂谜吒顿M(fèi)+政府適度補(bǔ)貼”這種更為合理健康的模式;另一方面則是希望通過(guò)收費(fèi)來(lái)鼓勵(lì)居民減少不必要的浪費(fèi)，提高源頭減量化程度，而差別化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)則鼓勵(lì)其積極參與垃圾分類。

在垃圾處理費(fèi)的定性方面，《意見(jiàn)》指出“鼓勵(lì)城鎮(zhèn)生活垃圾收集、運(yùn)輸、處理市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，已經(jīng)形成充分競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)節(jié)，實(shí)行雙方協(xié)商定價(jià)”。習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上明確指出，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅(jiān)期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域突出問(wèn)題的窗口期，另外，克強(qiáng)總理近年來(lái)一直強(qiáng)調(diào)減少政府收費(fèi)。環(huán)境問(wèn)題和水務(wù)問(wèn)題一樣，也是存在政府、企業(yè)和公眾用戶三方面的關(guān)系，這是三方共同的責(zé)任，要明確三方的責(zé)任邊界。《意見(jiàn)》出臺(tái)，傳統(tǒng)的將生活垃圾完全由政府托底保障的認(rèn)識(shí)會(huì)逐步得到糾正，況且地方政府也受制于財(cái)政壓力或債務(wù)限制，必須建立使用者或污染者付費(fèi)的價(jià)格機(jī)制才能促使三方共同努力解決環(huán)境問(wèn)題。垃圾處理費(fèi)發(fā)展的趨勢(shì)已經(jīng)非常明確，目前我國(guó)已經(jīng)不再是摸著石頭過(guò)河的階段，明確有力的頂層設(shè)計(jì)，對(duì)未來(lái)各項(xiàng)配套機(jī)制的設(shè)計(jì)至關(guān)重要。與此同時(shí)，還要進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化，向集團(tuán)化、高端化邁進(jìn)。城鎮(zhèn)生活垃圾全流程交由市場(chǎng)運(yùn)作后，有兩大優(yōu)勢(shì)將會(huì)凸顯：

1)使用者/污染者付費(fèi)的原則得到體現(xiàn)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段對(duì)使用者和污染者的行為加以約束，通過(guò)企業(yè)運(yùn)作提高效率;

2)從根本上解決基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模擴(kuò)大以后的資金問(wèn)題，以用戶付費(fèi)為主，政府補(bǔ)貼為輔，明確用戶付費(fèi)和政府補(bǔ)貼的邊界。補(bǔ)貼為前補(bǔ)貼，僅為輔助作用，主要還是要靠市場(chǎng)化的價(jià)格機(jī)制來(lái)解決問(wèn)題。

《意見(jiàn)》中還提到了農(nóng)村垃圾收費(fèi)以及危險(xiǎn)廢物方面的問(wèn)題。我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)正處于脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵時(shí)期，東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)戶承受能力差別較大。在推進(jìn)垃圾收費(fèi)全覆蓋的進(jìn)程中，對(duì)承受能力有限的農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，為民生著想，以促進(jìn)農(nóng)村綜合環(huán)境改善為根本，逐步推進(jìn)垃圾分類和垃圾收費(fèi)。

而危廢處理作為近年炙手可熱的“香餑餑”，其巨大的市場(chǎng)空間吸引了眾多環(huán)保企業(yè)甚至其他行業(yè)巨頭的投資目光。與生活垃圾處理、污水處理等環(huán)境公共服務(wù)內(nèi)容不同，危險(xiǎn)廢物的處理，是市場(chǎng)化定價(jià)的污染者付費(fèi)的商業(yè)行為，在過(guò)去以市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)為主，政府的指導(dǎo)參與程度較低，一度出現(xiàn)安全、價(jià)格等多方面的“失控”隱患。在生態(tài)環(huán)境部啟動(dòng)“清廢行動(dòng)2018”之后，大規(guī)模的環(huán)境督察行動(dòng)推動(dòng)了行業(yè)規(guī)范，對(duì)于市場(chǎng)的影響也帶動(dòng)了危廢處置價(jià)格的上浮波動(dòng)。但危廢暫時(shí)高昂的處理價(jià)格并非其真實(shí)的價(jià)值體現(xiàn)，吸引過(guò)多資本對(duì)行業(yè)而言未必盡是利好。從政策角度出發(fā)，作為資源與環(huán)境保護(hù)的重要手段，實(shí)行危險(xiǎn)廢物處置經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)及政府指導(dǎo)價(jià)結(jié)合是非常有必要的。按照國(guó)家《關(guān)于實(shí)行危險(xiǎn)廢物處置收費(fèi)制度促進(jìn)危險(xiǎn)廢物處置產(chǎn)業(yè)化的通知》要求，危險(xiǎn)廢物處置收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照補(bǔ)償危險(xiǎn)廢物處置成本，合理盈利的原則核定。本次發(fā)文再次重申這一基本原則，危廢處理雖為受市場(chǎng)直接調(diào)控的商業(yè)化行為，但政府在其中的管理角色亦不容缺失，在政策指引下合理定價(jià)并動(dòng)態(tài)調(diào)整，整個(gè)行業(yè)市場(chǎng)才有望繼續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展(參考鏈接：【觀察】危廢處置價(jià)格的上浮波動(dòng)不是沙漠之花的綻放)。

寧波生活垃圾收費(fèi)機(jī)制研究

E20研究院作為獨(dú)家咨詢機(jī)構(gòu)參與了世界銀行貸款項(xiàng)目“寧波市生活垃圾收費(fèi)機(jī)制研究”的課題，潘功博士作為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在發(fā)言中結(jié)合該項(xiàng)目進(jìn)展對(duì)寧波市的城鎮(zhèn)生活垃圾收費(fèi)工作進(jìn)展進(jìn)行了介紹。

寧波市生活垃圾收費(fèi)機(jī)制的設(shè)計(jì)分為非居民端和居民端兩個(gè)部分。由于非居民端相對(duì)簡(jiǎn)單，收繳難度小，并且一方面寧波已對(duì)非居民端清運(yùn)環(huán)節(jié)開(kāi)征了清運(yùn)費(fèi)，另一方面也已經(jīng)對(duì)寧波市黨政機(jī)關(guān)等非居民單位展開(kāi)了強(qiáng)制垃圾分類的工作，因此我們從推廣的難易程度考慮，擬訂從非居民端入手，以現(xiàn)行的收費(fèi)機(jī)制為框架延伸展開(kāi)進(jìn)行了差別化、精細(xì)化、合理化的收費(fèi)機(jī)制設(shè)計(jì)。

在非居民端，包括事業(yè)單位、營(yíng)業(yè)場(chǎng)所等，一般生活垃圾和餐廚垃圾采用差別化收費(fèi)的方式鼓勵(lì)分類;可回收垃圾和有害垃圾采用費(fèi)用豁免和考核擇優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)分類。在清運(yùn)環(huán)節(jié)，一般生活垃圾與從餐廚垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相同，都根據(jù)運(yùn)距、行業(yè)性質(zhì)、營(yíng)業(yè)面積等確定標(biāo)準(zhǔn)，單一費(fèi)率計(jì)費(fèi);在處理環(huán)節(jié)，為了鼓勵(lì)源頭減量，對(duì)于一般生活垃圾，以各非居民單位往年基準(zhǔn)量為依據(jù)，采用實(shí)際產(chǎn)量超量加價(jià)的階梯式費(fèi)率加價(jià)收費(fèi);為鼓勵(lì)餐廚垃圾分類，其費(fèi)率設(shè)定為一般生活垃圾的1/3，通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)性收費(fèi)的方式來(lái)鼓勵(lì)餐廚垃圾從生活垃圾中分類。收費(fèi)方式選擇沿用寧波市目前對(duì)非居民端垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)費(fèi)的直接征收方式，而不是隨水征收，主要原因有三：首先，生活垃圾產(chǎn)生量與用水量之間關(guān)聯(lián)性較小，尤其是對(duì)于非居民單位而言，生產(chǎn)用水量相對(duì)固定，垃圾費(fèi)通過(guò)用水量計(jì)量征收，公平性較差，與直接對(duì)生活垃圾計(jì)量收費(fèi)相比，通過(guò)這種間接計(jì)量方式的源頭減量化效果大打折扣。其次，隨水征收無(wú)法對(duì)不同類別垃圾進(jìn)行差別化計(jì)費(fèi)，非居民單位產(chǎn)生的一般生活垃圾、餐廚垃圾、可回收及有害垃圾只能使用同一費(fèi)率計(jì)價(jià)收費(fèi)，通過(guò)差別化征收垃圾處理費(fèi)而鼓勵(lì)積極參與垃圾分類的效果將無(wú)法實(shí)現(xiàn)。第三，對(duì)于非居民單位而言，按年度統(tǒng)一繳納垃圾處理費(fèi)的實(shí)施難度不大，且寧波市已開(kāi)征非居民單位的垃圾清運(yùn)費(fèi)，相比于采用全新的隨水費(fèi)征收手段而言，沿用其直接征收的方式，對(duì)原先清運(yùn)費(fèi)環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)充修改后全面推廣更具有可行性，也更適合寧波市實(shí)際情況。

除了收費(fèi)機(jī)制本身之外，為確保收費(fèi)機(jī)制順利落地，設(shè)計(jì)了四套配套機(jī)制，包括獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、投訴機(jī)制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制和信用機(jī)制。

由于居民端情況更加復(fù)雜，為了征收更加方便，我們?cè)诜蔷用穸说幕A(chǔ)上做了一定的簡(jiǎn)化。

從流程方面看，擬將清運(yùn)和處理環(huán)節(jié)的費(fèi)用合并統(tǒng)一收取，不再區(qū)分清運(yùn)和處置環(huán)節(jié)費(fèi)用。

從收費(fèi)范圍來(lái)看，初期將收費(fèi)范圍和垃圾種類(也就是灰色部分)也進(jìn)行了一定的弱化和縮小，將分出的廚余垃圾納入了綠色的收費(fèi)豁免區(qū)域(通過(guò)計(jì)量補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)差別化收費(fèi))，以培養(yǎng)、教育市民養(yǎng)成分類和收費(fèi)的習(xí)慣為主要目的。

從收費(fèi)方式上看，居民端收費(fèi)對(duì)象更加分散，并且寧波為首次對(duì)居民收費(fèi)，因此從非居民端的直接征收改成了附征于水費(fèi)征收，以提高收繳率，降低收費(fèi)成本。

從收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上看，為保障公平性，沿用非居民端的“超量加價(jià)機(jī)制”，并利用隨水征收的便利性間接計(jì)量(水系數(shù)折算法)。

考慮到寧波市對(duì)居民端初次征收，并且居民端垃圾量與人口量相關(guān)性較強(qiáng)，我們也提出了更為簡(jiǎn)便、易行的隨水定額征收方案。

定額的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單清晰，容易被市民接受，同時(shí)結(jié)合水費(fèi)征收保障了收繳率和宣傳效果，適用于收費(fèi)機(jī)制設(shè)立初期，以宣傳推廣垃圾分類為主要目的的階段。

同樣的，非居民端也需要多重配套機(jī)制配合收費(fèi)，并促進(jìn)垃圾分類工作的推廣。

發(fā)改委943號(hào)文在最后部分提到了如何將政策落地，要求強(qiáng)化政策落實(shí)、加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作、兜住民生底線、注重宣傳引導(dǎo)。而其中城市管理各部門(mén)間的協(xié)作是非常重要的。潘功總結(jié)，“垃圾分類是個(gè)綜合性、系統(tǒng)性的工程，需要各個(gè)部門(mén)配合，有很多部門(mén)聯(lián)動(dòng)才能夠真正推行，并不是單獨(dú)靠物價(jià)部門(mén)來(lái)收費(fèi)，或是單獨(dú)靠城管部門(mén)來(lái)進(jìn)行垃圾分類效果的考核就能夠解決的。那么收費(fèi)只是一個(gè)可能的切入口，來(lái)教育、引導(dǎo)居民，認(rèn)識(shí)到污染者付費(fèi)、使用者付費(fèi)的重要性，通過(guò)垃圾收費(fèi)政策來(lái)教育形成垃圾分類習(xí)慣，各個(gè)部門(mén)協(xié)同，再有配套的環(huán)衛(wèi)收集運(yùn)輸體系，以及系統(tǒng)化的終端處理設(shè)施以后，才給垃圾分類打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。當(dāng)然這是艱苦卓絕的長(zhǎng)期戰(zhàn)斗，不可一蹴而就，需要十年、二十年，甚至一代人、幾代人的努力，我們要做好長(zhǎng)期戰(zhàn)斗的準(zhǔn)備，一步一個(gè)腳印，在不斷摸索中前行，找到一個(gè)適合我國(guó)國(guó)情的垃圾分類之路，建立一個(gè)擁有中國(guó)特色的固廢綜合管理體系?！?/p>

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