黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)擺在更加突出的位置，做出一系列重大決策部署。2015年、2016年，先后印發(fā)《水污染防治行動計劃》(以下簡稱《水十條》)、《土壤污染防治行動計劃》(以下簡稱《土十條》)，這是黨中央、國務(wù)院對生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護的重要安排，是當(dāng)前和今后一段時期全國水污染、土壤污染防治工作的行動綱領(lǐng)。習(xí)近平總書記立足實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的高度，提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記要求，要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的強烈意識，明確保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。習(xí)近平總書記指出，良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉，在生態(tài)環(huán)境保護問題上，就是要不能越雷池一步，要像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境。習(xí)近平總書記強調(diào)，山水林田湖是一個生命共同體，環(huán)境治理是一個系統(tǒng)工程，要以系統(tǒng)工程思路抓生態(tài)建設(shè)。這些重要講話、論述和指示精神，深刻揭示了發(fā)展和保護的本質(zhì)關(guān)系，推動生態(tài)環(huán)境保護從認(rèn)識到實踐正在發(fā)生歷史性、根本性、全局性的變化，也為不斷加強水土污染防治工作提供了方向指引和根本遵循。

一、水、土污染防治形勢

(一)環(huán)境狀況

水環(huán)境質(zhì)量總體持續(xù)改善。多年來我國地表水以有機物污染為主，代表性指標(biāo)如高錳酸鹽指數(shù)從1990年的10.5mg/L改善到2016年的3.5mg/L，氨氮濃度從1.9mg/L改善到0.7mg/L。“十二五”期間，全國地表水國控斷面Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)比例提高了14.6個百分點，劣Ⅴ類水質(zhì)比例下降了6.8個百分點。2016年較2015年，Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)比例、劣Ⅴ類水質(zhì)同比進一步改善了1.8個百分點和1.1個百分點。地級及以上城市884個集中式飲用水水源地中，水質(zhì)達到或優(yōu)于Ⅲ類比例為90.5%。全國地下水質(zhì)量極差的考核點位比例為10.1%;近岸海域水質(zhì)優(yōu)良(一、二類)比例達到70.7%，均保持基本穩(wěn)定。

目前我國水環(huán)境形勢呈現(xiàn)如下特征:一是總體改善的同時部分水體惡化。2016年各流域Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)斷面比例均有所上升，浙閩片河流和西南諸河水質(zhì)總體由良好改善為優(yōu)，淮河流域劣V類水質(zhì)斷面比例改善幅度最大。但全國一些地區(qū)特別好的I類水質(zhì)斷面比例在減少，遼河、松花江等流域劣V類水質(zhì)斷面比例同比有所上升。二是水環(huán)境質(zhì)量分布不平衡，部分流域污染仍然較重。西北諸河、西南諸河和浙閩片河流水質(zhì)為優(yōu)，珠江和長江流域水質(zhì)良好，遼河、黃河、淮河和松花江流域為輕度污染。但海河流域污染嚴(yán)重水體大量存在，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例占35.7%。三是大江大河干流明顯改善，但支流污染相對較重，特別是城市黑臭水體大量存在。不少流經(jīng)城市的河段污染負(fù)荷大，導(dǎo)致水體因缺氧而黑臭，公眾反映強烈。消除黑臭水體是難點，也最能提升公眾環(huán)境質(zhì)量獲得感?！端畻l》發(fā)布實施后，各地黑臭水體整治力度加大，但由于污水收集管網(wǎng)不完善、處理不到位、老城區(qū)改造難等原因，完成《水十條》規(guī)定的2017年和2020年整治任務(wù)難度不小。四是盡管農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作持續(xù)推進，但農(nóng)村污染量大面廣，“臟亂差”現(xiàn)象仍然普遍存在。農(nóng)村飲用水水源總體達標(biāo)比例低于城市10個百分點，化肥、農(nóng)藥利用率比歐美發(fā)達國家低15到20個百分點，農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，有些還簡單照搬城市污染治理模式，建設(shè)成本和運行維護成本高。五是在化學(xué)需氧量污染得到控制的同時，總磷問題日益凸顯。2016年，總磷導(dǎo)致的地表水?dāng)嗝娉瑯?biāo)率為17.9%，已經(jīng)與化學(xué)需氧量持平，在長江、珠江等一些流域上升為主要矛盾，成為影響水環(huán)境質(zhì)量改善的首要污染物，也是全國一些湖庫水質(zhì)改善的瓶頸。

我國土壤環(huán)境總體狀況堪憂，部分地區(qū)污染較為嚴(yán)重。2005年至2013年開展了首次全國土壤污染狀況調(diào)查，結(jié)果表明，全國土壤總的點位超標(biāo)率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。一是農(nóng)用地環(huán)境質(zhì)量不容樂觀。耕地、林地、草地土壤點位超標(biāo)率分別為19.4%、10.0%、10.4%。其中，耕地土壤輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為13.7%、2.8%、1.8%和1.1%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環(huán)芳烴。二是典型地塊及周邊土壤污染較為突出。在調(diào)查的690家重污染企業(yè)用地及周邊的5846個土壤點位中，超標(biāo)點位占36.3%;在81塊工業(yè)廢棄地的775個土壤點位中，超標(biāo)點位占34.9%;在146家工業(yè)園區(qū)的2523個土壤點位中，超標(biāo)點位占29.4%。三是土壤污染分布差異大。總體上，南方土壤污染重于北方，人口稠密、產(chǎn)業(yè)布局集中的長三角、珠三角、東北老工業(yè)基地等區(qū)域性土壤污染問題較為突出，西南、中南地區(qū)土壤重金屬超標(biāo)范圍較大;鎘、汞、砷、鉛4種無機污染物含量分布呈現(xiàn)從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態(tài)勢。

究其原因，土壤環(huán)境質(zhì)量受多重因素疊加影響，工礦業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等人類活動和自然背景值高是造成土壤污染或超標(biāo)的主要原因。具體來看，局部地區(qū)嚴(yán)重污染主要是由工礦企業(yè)污染排放造成，較大范圍的耕地污染主要受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動影響，一些區(qū)域性流域性重金屬嚴(yán)重超標(biāo)則是工礦活動與自然背景疊加的結(jié)果?？傮w上看，重金屬和難降解的有機污染物長期累積，化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等投入品仍在增加，土壤污染防治任務(wù)艱巨。

(二)面臨的挑戰(zhàn)

《水十條》《土十條》發(fā)布實施以來，各地區(qū)、各部門積極健全推進落實機制，大力加強環(huán)境法治，改革完善制度政策，加大污染防治力度，水土污染防治取得了明顯進展。但我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的任務(wù)尚未完成，經(jīng)濟增長與污染物排放量增加尚未脫鉤，污染物新增量依然處于高位，控增量、去存量任務(wù)十分艱巨。同時，一些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式粗放，產(chǎn)業(yè)布局不合理，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，污染物排放總量接近或超過環(huán)境承載能力，發(fā)展與保護的矛盾依然突出，改善水、土環(huán)境質(zhì)量需要付出不懈努力。

我國環(huán)境問題呈復(fù)合型、壓縮型，多階段多領(lǐng)域多類型問題累積疊加。相比國際上一些發(fā)達國家而言，我國是在較低的人均收入水平下解決更為復(fù)雜的環(huán)境問題，環(huán)境壓力比其他國家更大，解決起來比其他國家更困難，需要源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲，全社會共同努力，加快形成資源節(jié)約、環(huán)境友好的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間布局、生產(chǎn)方式和生活方式。

分析來看，一些地方未能全面貫徹新發(fā)展理念，一些政策措施系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性不足，一些薄弱環(huán)節(jié)也直接影響水土污染防治工作成效。一是法律法規(guī)有待完善。如，土壤污染很多是歷史遺留下來的，責(zé)任認(rèn)定需要建立新的法律體系，但我國土壤污染防治專項法律尚屬空白。又如，排污許可管理方面的規(guī)定不具體，企業(yè)自證守法和溯及既往的按日計罰等制度亟待建立。二是政府、企業(yè)和社會責(zé)任未有效落實。縱向到縣鄉(xiāng)基層、橫向到有關(guān)部門的壓力傳導(dǎo)機制還不順暢，職責(zé)不明確，落實不到位，一些地方存在重開發(fā)輕保護的現(xiàn)象。對企業(yè)治污主體責(zé)任的約束不夠、激勵不足。社會公眾對環(huán)境問題的關(guān)注度越來越高，但是這種關(guān)注度尚未轉(zhuǎn)化為綠色的生活方式和消費模式。三是制度政策不完善。資源環(huán)境成本內(nèi)部化程度不高，價格稅費的綠色調(diào)節(jié)作用不強，環(huán)境經(jīng)濟政策法制化水平不夠,市場驅(qū)動機制不健全，較多依靠行政手段，投融資渠道單一。四是基礎(chǔ)能力薄弱。執(zhí)法主體和監(jiān)測力量分散，環(huán)保機構(gòu)隊伍和條件裝備“小馬拉大車”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村環(huán)保機構(gòu)隊伍基本空白,市縣土壤環(huán)境監(jiān)測儀器設(shè)備匱乏、專業(yè)人員缺少，治理體系和治理能力現(xiàn)代化還有待提升。

在水環(huán)境保護方面，面臨的主要挑戰(zhàn)在于，水環(huán)境質(zhì)量改善工作沒有有效統(tǒng)籌水資源開發(fā)、水污染治理和水生態(tài)保護，流域環(huán)境綜合管理薄弱。與治污減排方面的工作相比，我國對保障生態(tài)流量、增加環(huán)境容量、加強水生態(tài)保護的要求偏軟，重視不夠，落實不到位。一是水資源過度開發(fā)利用，流域水環(huán)境承載力明顯下降。水資源浪費嚴(yán)重，高耗水項目無序發(fā)展，海河、黃河、遼河等流域水資源開發(fā)利用率遠遠超過國際公認(rèn)的40%的生態(tài)警戒線，20%-40%河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境用水量被經(jīng)濟社會用水?dāng)D占，部分河道生態(tài)流量嚴(yán)重不足。開發(fā)建設(shè)活動過多地考慮經(jīng)濟利益，攔蓄工程隔斷河道或形成水庫型河道，使下游河段減脫水甚至斷流。2016年汛期(6-8月)京津冀有衛(wèi)星影像的333條河流中，227條斷流，這與上游地區(qū)建設(shè)了太多的水庫閘壩相關(guān)。河流水量減少、流速變緩和生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)能力減小，進一步加劇了河流水質(zhì)惡化。二是土地開發(fā)利用不合理，流域生態(tài)環(huán)境功能嚴(yán)重降低。一些地區(qū)自然岸線過度開發(fā)，河道岸坡硬質(zhì)化，生態(tài)空間不斷減少并呈破碎化，浮游生物洄游受阻，水生生物棲息地生境明顯變化，部分水體生態(tài)功能喪失殆盡。河谷及河岸植被退化，森林植被面積不斷減少，土壤侵蝕面積和強度不斷增加,水源涵養(yǎng)能力顯著下降，流域生態(tài)系統(tǒng)不堪重負(fù)。三是水生態(tài)健康受損。108個國控重點湖泊(水庫)中，四分之一處于富營養(yǎng)狀態(tài)，藍藻水華問題亟待遏制。有毒有害污染物、抗生素等影響也需要引起充分重視。

在土壤污染防治方面，面臨的主要挑戰(zhàn)在于基礎(chǔ)十分薄弱。一是底數(shù)不清，全國土壤污染狀況調(diào)查中的土壤污染超標(biāo)率是點位超標(biāo)率，反映的是全國土壤污染的總體態(tài)勢，并不代表土壤污染的分布和狀況，需要進一步查明農(nóng)用地土壤污染的面積、分布及其對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的影響，掌握重點行業(yè)企業(yè)用地中污染地塊的分布及其環(huán)境風(fēng)險情況。二是標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不健全，土壤污染調(diào)查評估、風(fēng)險管控、治理修復(fù)等方面還缺乏可操作的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，土壤環(huán)境管理技術(shù)體系有待建立和完善。三是尚未形成適合我國國情的環(huán)境風(fēng)險防控管理體系?？萍贾尾粔?，治理修復(fù)“土方工程”不少，成功案例不多，往往面臨投資費用高、二次污染控制難等問題，沒有按照風(fēng)險管控理念進行污染源整治、污染途徑阻斷、污染土壤修復(fù)的系統(tǒng)性管理。這導(dǎo)致有的地方對土壤污染不夠重視、不以為然，有的地方存在過度恐慌，不正確地要求徹底治理、恢復(fù)原狀。

二、國內(nèi)外經(jīng)驗

(一)立法要求明確、注重追責(zé)嚴(yán)格

國際上在環(huán)境保護尤其土壤環(huán)境管理上普遍采用了“誰污染、誰治理”“污染者付費”等原則，并確立了連帶、溯及既往的法律要求，落實責(zé)任，強化追責(zé)。如，2010年美國墨西哥灣石油泄漏事件發(fā)生后，肇事方英國石油公司已支付620多億美元，用于環(huán)境應(yīng)急與清理、損害評估、環(huán)境修復(fù)、政府和解和訴訟賠償。日本、美國等國家土壤立法源于痛痛病、拉夫運河等污染事件應(yīng)對，對責(zé)任問題規(guī)定十分明確。美國《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》(又名《超級基金法》)規(guī)定，企業(yè)經(jīng)營者及產(chǎn)權(quán)擁有者負(fù)有終身責(zé)任，獲益者負(fù)連帶責(zé)任。也就是說，包括控股參股者、貸款者、借款者以及銷售保險的組織和個人都有可能成為追責(zé)的對象,這極大地推動了企業(yè)落實責(zé)任。1977年前，美國通用公司30年間陸續(xù)向紐約哈德遜河排放了近130萬磅多氯聯(lián)苯，2006年起，通用公司被追索支付了27億美元用于清理底泥污染。在全國范圍內(nèi)美國聯(lián)邦環(huán)保署共追索約400億美元用于土壤風(fēng)險防控與修復(fù)。德國《聯(lián)邦土壤保護法》也規(guī)定：污染者及其繼承人，以及相關(guān)財產(chǎn)的所有人和土地使用權(quán)人有義務(wù)修復(fù)污染土壤和因土壤污染導(dǎo)致的水體污染。

國際上水土污染防治法制完善，條文詳細，規(guī)定具體，操作性強。美國水污染防治法的基石是1972年頒布的《清潔水法》，在隨后的22年間31次修訂。其2002年修正本約十萬九千字，規(guī)定清晰，責(zé)任明確。日本1970年頒布的《農(nóng)用地土壤污染防治法》，到2011年進行了6次修訂。荷蘭1994年整合零散的法案、決議和判決案例等，制定新《土壤保護法》，并于1996年到2013年間進行了8次修訂。由于認(rèn)識和經(jīng)濟水平等因素，國外土壤立法不得不采用逐步修訂方式。這種多次修訂現(xiàn)象的背后，既反映了對水土治理規(guī)律認(rèn)識加深，更反映了立法的可操作性導(dǎo)向。我國可以發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，盡快建立土壤防治方面的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制度政策體系，確保制度嚴(yán)密、責(zé)任清晰、便于追責(zé)、管用好用。

(二)水環(huán)境保護強調(diào)系統(tǒng)保護和綜合管理

一方面，水環(huán)境質(zhì)量可以形象地理解為污染物排放量除以水環(huán)境容量。國際經(jīng)驗表明，治污減排和增加容量要兩手抓、兩手硬。從發(fā)展趨勢看，發(fā)達國家日益強調(diào)水生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護與系統(tǒng)健康，已經(jīng)從水質(zhì)單一理化指標(biāo)拓展到水質(zhì)水量水生態(tài)系統(tǒng)保護，在管理理念、生態(tài)分區(qū)、目標(biāo)導(dǎo)向、措施要求等方面都提供了豐富的實踐經(jīng)驗。

歐盟以《歐洲水法》《歐盟水框架指令》為基礎(chǔ)，建立水管理框架，確立“實現(xiàn)良好的水狀態(tài)”的主要目標(biāo)，將水體作為完整的目標(biāo)對象，涉及保護水的各方面，如對于流域水資源開發(fā)，規(guī)定必須以保證地下水的抽取和補給平衡為前提;對于水生態(tài)系統(tǒng)，強調(diào)在化學(xué)指標(biāo)外必須保證動植物健康生存。法國1992年就明確規(guī)定，河流生態(tài)流量保障是僅次于飲用水保護的流域管理優(yōu)先目標(biāo)。美國《清潔水法》以保持水體的“物理、化學(xué)和生物完整性”為目標(biāo)，實施以“流域水生態(tài)分區(qū)—基準(zhǔn)確定—容量控制—排污許可”為主線的技術(shù)體系。日本提出護岸應(yīng)“近自然工事”，要求采用具有生態(tài)和自然景觀等環(huán)境功能、與自然相協(xié)調(diào)的治理措施，并將琵琶湖區(qū)域界定為“生態(tài)景觀形成地域”，采取種植水生植物等多種措施，增加環(huán)境容量，保障了水生態(tài)環(huán)境安全。新加坡于20世紀(jì)60年代將天然河流系統(tǒng)大規(guī)模變?yōu)榛炷梁拥篮团潘瑖?yán)重影響了河流生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，導(dǎo)致水質(zhì)變差。2006年，新加坡發(fā)起“活躍、美麗和干凈的水計劃”，動態(tài)、全面地進行水環(huán)境管理，整合水體周邊土地創(chuàng)造濱水空間，使排水溝渠、河道充滿生機。

《水十條》借鑒國際清潔水的理念，遵循生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，強調(diào)節(jié)水優(yōu)先、系統(tǒng)治理、水陸統(tǒng)籌，要求系統(tǒng)推進水污染防治、水生態(tài)保護和水資源管理，構(gòu)建了流域-水生態(tài)控制區(qū)-水環(huán)境控制單元三級分區(qū)體系。在修訂水污染防治法時，可以考慮將水資源合理開發(fā)、生態(tài)流量有效保障和水生態(tài)修復(fù)功能保護作為維護流域生態(tài)系統(tǒng)健康的基礎(chǔ)，進一步強化生態(tài)流量和生態(tài)修復(fù)等內(nèi)容，明確生態(tài)環(huán)境保護的責(zé)任和要求。

另外一方面，水氣土等各類污染交互影響、相互轉(zhuǎn)移，環(huán)境問題往往涉及到多種污染物、相鄰地區(qū)、不同部門，污染防治措施也具有協(xié)同效益。因此，發(fā)達國家較多地通過制定規(guī)劃、嚴(yán)格監(jiān)管、引入經(jīng)濟手段、促進公眾參與等多種途徑，堅持污染物、污染源和環(huán)境介質(zhì)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，統(tǒng)籌運用結(jié)構(gòu)優(yōu)化、污染治理、排污許可、達標(biāo)排放、生態(tài)保護等手段，推動環(huán)境綜合管理，提高環(huán)境保護整體成效。

如，國際上流域管理是一個社會共治的機制平臺，遵循的是綜合管理機制(comprehensivemanagement)而非一體化管理(integratedmanagement)，其基本要義在于上中下游、政府、企業(yè)以及公眾等所有利益相關(guān)方共同參與，實現(xiàn)平等對話、信息互通、決策透明、簽約合作、分工實施。法國在六大流域成立了流域委員會，其執(zhí)行機構(gòu)為流域水管局，局長由法國環(huán)境部委派，董事會中其他地方代表及用水戶代表則從流域委員會成員中選舉產(chǎn)生。美國加州環(huán)保署下轄的水資源控制局，設(shè)有水權(quán)、水質(zhì)量等部門，決策層為5位專職成員組成的理事會。韓國環(huán)境部在漢江、洛東、錦江、榮山江等4個流域設(shè)有區(qū)域環(huán)境廳。這些都體現(xiàn)了社會共治的流域環(huán)境綜合管理的理念。借鑒國際經(jīng)驗，目前我國已經(jīng)建立了水污染防治工作協(xié)作機制，以及京津冀及周邊地區(qū)、長三角、珠三角等區(qū)域水污染防治協(xié)作機制，并正在按照中央要求進行按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)的試點，目的在于推行環(huán)境綜合管理，使不同部門職責(zé)清晰、權(quán)責(zé)匹配、各司其職、措施協(xié)同，不同行政區(qū)域責(zé)任共擔(dān)、效益共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動、行動高效。

浙江“五水共治”是我國環(huán)境綜合管理的典型實踐，值得借鑒推廣。2013年以來，浙江省以治污水為突破口，統(tǒng)籌防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水，消滅了垃圾河、黑臭河1萬多公里，環(huán)境優(yōu)勢正轉(zhuǎn)化為富民新優(yōu)勢，生態(tài)紅利日益顯現(xiàn)?！拔逅仓巍苯?jīng)驗在于：一是形成了齊抓共管、強勢推進的工作格局，省委省政府加強領(lǐng)導(dǎo)，省環(huán)保廳設(shè)立辦公室，配備各級河長6.1萬名。僅2015年以來，就有近千名干部因落實不力而被行政問責(zé)。二是多手段并用。倒逼關(guān)停淘汰落后企業(yè)近6000家，整治提升企業(yè)1萬多家，傳統(tǒng)行業(yè)實現(xiàn)了轉(zhuǎn)型提升，新興產(chǎn)業(yè)獲得了發(fā)展空間。三是法規(guī)、資金、執(zhí)法、科技等多方位保障。僅地方法規(guī)規(guī)章就有20多部，省內(nèi)各級財政累計投入3000多億元。2014年以來共查處環(huán)境違法案件近3.8萬件，行政拘留1600多人，刑事拘留3100多人。四是廣泛動員、全民參與，形成了強大的輿論聲勢。

(三)土壤污染防治以風(fēng)險管控為主線

土壤是不可再生資源，形成一厘米土壤大概需要幾百年到上千年。土壤污染具有累積性、不均勻性和長期存在性等特點，污染物在土壤中遷移、擴散和稀釋速度極慢,土壤一旦污染，將是“天長地久”。

國際經(jīng)驗表明，污染預(yù)防、風(fēng)險管控、治理修復(fù)的投入比例大致為1:10:100。在堅持預(yù)防優(yōu)先的基礎(chǔ)上，要更加注重風(fēng)險管控。在土壤污染方面，發(fā)達國家走過一條從徹底治理修復(fù)轉(zhuǎn)向風(fēng)險管控為主的道路。對污染土壤徹底治理修復(fù)，既不經(jīng)濟，技術(shù)上也不可行，更無必要。土壤污染了，如果隔離，人不接觸，對人的風(fēng)險將大大降低，這是土壤與大氣、水污染治理不同的特點。

根據(jù)上述思路，發(fā)達國家設(shè)計出一套標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法，根據(jù)土壤污染的程度以及土壤對人體直接或間接的影響，調(diào)查和評估土壤污染對人體健康的風(fēng)險程度。當(dāng)風(fēng)險不可接受時，則需要采取相應(yīng)的措施降低風(fēng)險直至可接受水平。一些發(fā)達國家還開展了污染土壤的生態(tài)風(fēng)險評估工作，根據(jù)評估結(jié)果采取相應(yīng)的風(fēng)險管控措施。

如，德國《聯(lián)邦土壤保護與污染場地條例》根據(jù)土地用途制定了土壤污染物觸發(fā)值和行動值。土壤中污染物超過觸發(fā)值的，可能存在風(fēng)險，需要進一步調(diào)查;調(diào)查發(fā)現(xiàn)超過行動值的，則認(rèn)為存在不可接受風(fēng)險，需要采取措施。這個措施可以是改變土地用途或開展土壤修復(fù)。對于不同的土地用途，行動值又各不相同。與此類似，荷蘭90%的污染土壤因未超過干涉值(類似德國觸發(fā)值)，可以不采取治理修復(fù)而納入可持續(xù)土地管理。

在不同用途的情況下，人體與土壤的接觸機會以及土壤中污染物進入人體的量不相同，要求越高的土地，相關(guān)限值越嚴(yán)。比如對于居住用地等，人體接觸機會多，對土壤中污染物的標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán);工業(yè)用地，人體接觸機會較少，則對土壤中污染物的標(biāo)準(zhǔn)相對寬松。因此，調(diào)整污染地塊的用途，或者采取隔離措施，嚴(yán)密監(jiān)控土壤污染擴散變化，切斷污染土壤影響人體健康的途徑，也是重要的風(fēng)險防控措施。

與國際風(fēng)險管控理念和做法接軌，《土十條》要求，在農(nóng)用地方面，按污染程度劃為三個類別，未污染和輕微污染的應(yīng)優(yōu)先保護;輕度和中度污染的劃為安全利用類，采取調(diào)整耕作方式等措施，降低農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險;重度污染的劃為嚴(yán)格管控類，劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域，嚴(yán)禁種植食用農(nóng)產(chǎn)品，保護地下水和飲用水水源安全。在建設(shè)用地方面，對暫不開發(fā)的污染地塊，實施以防止污染擴散為目的的風(fēng)險管控;對擬開發(fā)利用為居住和商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療等用途的污染地塊，實施以安全利用為目的的風(fēng)險管控;經(jīng)風(fēng)險評估確認(rèn)達不到要求的，要開展治理與修復(fù)。

近年來我國一些地方也進行了有益探索。上海市出臺了一系列地方性標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。先后發(fā)布地塊環(huán)境監(jiān)測、調(diào)查、風(fēng)險評估、修復(fù)方案編制、工程環(huán)境監(jiān)理、工程驗收等規(guī)范，構(gòu)建工業(yè)、市政、經(jīng)營性用地再開發(fā)利用的土壤環(huán)境監(jiān)管機制。要求在土地流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓、儲備、收回、續(xù)期前應(yīng)完成調(diào)查和風(fēng)險評估;確定為污染地塊的，未明確治理修復(fù)責(zé)任主體和修復(fù)方案的，不批準(zhǔn)土地流轉(zhuǎn)和新建項目。重慶市確定優(yōu)先管理清單，構(gòu)建信息化管理平臺，嚴(yán)格管控污染地塊環(huán)境風(fēng)險。組織開展了污染地塊排查，率先建成污染地塊分類管理評價體系，對3500余家重點企業(yè)位置進行遙感核實，建立數(shù)據(jù)庫和排查信息庫，已完成56塊地塊調(diào)查評估和15塊地塊治理修復(fù)，提供凈地205萬平方米。

(四)污染源管理全面推行排污許可制

從國際實踐上看，排污許可制已經(jīng)成為國際通行的固定污染源管理核心制度，在要素上往往同時包含水、氣等不同污染形態(tài)，在內(nèi)容上延伸到與排污密切關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)工藝和原材料控制，在要求上強調(diào)與所在區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)銜接，在管理上注重制度銜接、企業(yè)守法、事后監(jiān)管,特別是企業(yè)自我申報、自行監(jiān)測、自證守法、向前追溯計罰等規(guī)定行之有效，值得借鑒。

美國是最早實施排污許可的國家之一，依據(jù)《清潔水法》和《清潔空氣法》等實施許可管理。其特點一是具有明確的法律依據(jù)，實施一證式排污管理;二是點源污染控制與水質(zhì)改善直接相關(guān)，規(guī)定排放限值;三是要求企業(yè)自行監(jiān)測、建立臺賬和提交守法報告;四是按日計罰的嚴(yán)厲處罰、完備的信息公開和公眾參與制度相結(jié)合，激勵企業(yè)自覺守法和及時報告;五是發(fā)布詳細的許可申請與核發(fā)技術(shù)指南，指導(dǎo)各行業(yè)排污許可實施工作?！肚鍧嵥ā愤€要求不達標(biāo)地區(qū)制定實施最大允許排放日負(fù)荷計劃。

歐盟1996年頒布《綜合污染預(yù)防與控制指令》，以最佳可行技術(shù)為基礎(chǔ)，綜合大氣、水、土壤等環(huán)境要素，以及能源效率、事故預(yù)防等多種因素，覆蓋項目建設(shè)、運行、監(jiān)管及后期評估全過程，形成了全面的排污許可制度。

(五)治理方式善用市場機制和信息公開

發(fā)達國家重視用市場機制解決環(huán)保投融資問題，形成了系列經(jīng)濟政策，在提供資金同時提升治理水平、發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。美國成立清潔水周轉(zhuǎn)基金，吸引企業(yè)和社會資本投入，以低息貸款等方式增值，專業(yè)化運作，累計提供超過1180億美元融資，法國、加拿大、波蘭等國也有類似基金。與水、氣治理相比，土壤污染治理修復(fù)周期長、難度大、投入高，如一些污染地塊治理修復(fù)成本動輒上億，有些還涉及責(zé)任主體滅失融資難等問題，建立土壤污染防治資金機制尤其重要。30多年來，美國超級基金已經(jīng)支出約400多億美元，用于管控修復(fù)那些污染嚴(yán)重、潛在責(zé)任方尚未找到或沒有能力的地塊。

發(fā)達國家注重以信息公開為抓手，帶動公眾參與、社會監(jiān)督、全民行動，建立政府、企業(yè)、公眾伙伴關(guān)系，特別是土壤污染防治方面的信息公開對于推動治理進程取得了良好的作用。美國《清潔水法》明確，工業(yè)源、污水處理廠排污要進行自我監(jiān)測、自我申報、自我公開，接受公眾監(jiān)督。美國聯(lián)邦環(huán)保署在官網(wǎng)上設(shè)立超級基金專欄，公開污染場地基本情況和調(diào)查報告等信息，并不斷更新。德國疑似污染場地共約32萬塊，現(xiàn)有污染場地1.9萬塊，已修復(fù)的污染場地3.2萬塊，都建立了明晰的清單和資料檔案，可供公眾查詢。有鑒于此，我國污染地塊全過程管理的主要信息應(yīng)當(dāng)向社會公開，包括疑似污染地塊調(diào)查報告、風(fēng)險評估結(jié)果、風(fēng)險管控方案、治理與修復(fù)方案、效果評估結(jié)果等。

三、對策建議

水和土壤污染防治是生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護的重要內(nèi)容，事關(guān)人民群眾身體健康和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展?！笆濉逼陂g，我們將全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立新發(fā)展理念，借鑒國際國內(nèi)經(jīng)驗教訓(xùn)，堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和底線思維，強化污染防治與生態(tài)保護聯(lián)動協(xié)同效應(yīng)，嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，不斷提高環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細化和信息化水平，構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，加快補齊生態(tài)環(huán)境短板。

落實《水十條》，基本考慮是以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，推進協(xié)同治污、系統(tǒng)治水。我國已歷經(jīng)4個五年流域污染防治規(guī)劃的編制實施，當(dāng)前應(yīng)著力增強環(huán)境保護的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，統(tǒng)籌做好水資源、水環(huán)境、水生態(tài)系統(tǒng)保護工作，維護流域生態(tài)環(huán)境功能。對策一是實施流域環(huán)境綜合管理。推進《重點流域水污染防治規(guī)劃(2016-2020年)》《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》實施，強化區(qū)域、流域聯(lián)防聯(lián)控，按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)，形成以控制單元為空間基礎(chǔ)、以排污許可為核心、以水質(zhì)水量水生態(tài)為基礎(chǔ)、以水陸統(tǒng)籌系統(tǒng)保護為導(dǎo)向的流域環(huán)境綜合管理體系。二是大力加強流域水生態(tài)保護。污染物排放作為分子，盡可能做減法，要根據(jù)環(huán)境承載能力監(jiān)測評價結(jié)果，優(yōu)化調(diào)整發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，倒推排放控制要求，嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法。水環(huán)境容量作為分母，盡可能做加法，落實節(jié)水優(yōu)先，合理安排閘壩下泄水量和時段，維持河湖基本生態(tài)用水，保護和擴大生態(tài)空間。三是突出好差兩頭，著力改善水質(zhì)?！昂盟币獌?yōu)先保護，督促各地實施從水源地到水龍頭全過程監(jiān)管，組織排查化工企業(yè)周邊地下飲用水水源安全隱患，全面公開飲水安全信息?！安钏币泄裕催_到質(zhì)量改善目標(biāo)的市縣，逐一編制實施限期達標(biāo)規(guī)劃，明確達標(biāo)時限，抓住導(dǎo)致水質(zhì)超標(biāo)的主要因素和重點環(huán)節(jié)，加嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)，層層抓好落實。

落實《土十條》，基本考慮是夯實基礎(chǔ)，實施土壤環(huán)境分級分類風(fēng)險管控。我國土壤污染防治尚處于起步階段，當(dāng)前應(yīng)堅持有限目標(biāo)，預(yù)防為主，保護優(yōu)先，著力探索土壤環(huán)境管理模式，健全管理制度，提升管理能力，牢固樹立以風(fēng)險管控為主線的土壤污染防治思路。對策一是做好基礎(chǔ)工作。這包括開展詳查、完善標(biāo)準(zhǔn)、形成制度、出臺政策、強化能力。當(dāng)前要組織實施好《全國土壤污染狀況詳查總體方案》，使土壤污染的底數(shù)越來越清晰，污染狀況越來越具體。二是強化預(yù)防。要建立土壤環(huán)境調(diào)查評估制度，逐步建立污染地塊目錄及開發(fā)利用負(fù)面清單，按不同用途明確管理措施，嚴(yán)控增量，管好存量。三是實施分類管控。要堅決守住影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全的土壤環(huán)境質(zhì)量底線。杜絕土壤污染未經(jīng)調(diào)查和評估、盲目治理和修復(fù)的現(xiàn)象。公布土壤環(huán)境重點監(jiān)管企業(yè)名單，明確重點污染物、行業(yè)和區(qū)域，督促企業(yè)落實責(zé)任。

推進水土污染防治工作，完成《水十條》《土十條》任務(wù)安排，需要突出關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加快立法進程，進一步完善水土法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，推進排污許可證管理條例制定，把水土污染防治進一步納入法制化軌道，并著力改革完善環(huán)境治理體系，落實政府、企業(yè)和社會環(huán)保責(zé)任，提升治理成效。具體建議如下：

(一)強化地方黨委政府及相關(guān)部門責(zé)任

這方面工作，是黨的十八大以來生態(tài)文明制度改革的重大突破，也是發(fā)揮我國機制體制優(yōu)勢、加快補齊生態(tài)環(huán)境短板的必然選擇。一是，建立地方各級黨委、政府和相關(guān)部門的環(huán)境保護責(zé)任清單，把職責(zé)說清，落實管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產(chǎn)必須管環(huán)保、管行業(yè)必須管環(huán)保的要求。二是，總結(jié)中央環(huán)保督察、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資產(chǎn)離任審計等行之有效的經(jīng)驗做法，豐富完善并予以適當(dāng)形式的固化。三是，把黨政負(fù)責(zé)人環(huán)保責(zé)任、黨政同責(zé)一崗雙責(zé)的條款納入法律法規(guī)，出臺黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究細則，并嚴(yán)格實施，獎優(yōu)懲劣。

(二)落實企事業(yè)單位污染防治責(zé)任

2016年國務(wù)院印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》，進一步明確了企事業(yè)單位需要履行自行監(jiān)測、臺賬記錄、定期報告、信息公開4大責(zé)任。國務(wù)院頒布的《控制污染物排放許可制實施方案》要求：配合修訂《水污染防治法》，研究建立企事業(yè)單位守法排污的自我舉證，加嚴(yán)對無證或不按證排污、連續(xù)違法行為的處罰規(guī)定。建議盡快建立企業(yè)自證守法、企業(yè)違法行為“向前追溯按日計罰”等相關(guān)規(guī)定。

建議具體明確水資源開發(fā)利用企事業(yè)單位生態(tài)流量保障等責(zé)任，積極探索推行環(huán)境警察，實行強制環(huán)境污染責(zé)任保險，全面實施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，力爭行政執(zhí)法、環(huán)境司法、經(jīng)濟賠償三者并用，加快建立健全環(huán)境法律責(zé)任體系和終身追究制度，使守法成為常態(tài)。

(三)進一步完善制度機制政策

一是，強化源頭防控，把環(huán)境保護要求更直接體現(xiàn)在生產(chǎn)生活各環(huán)節(jié)，落實生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單約束，用排污許可制度、生態(tài)保護紅線、環(huán)境承載能力監(jiān)測評估等制度，編制最嚴(yán)密的環(huán)境保護制度“籠子”。二是，充分發(fā)揮信息公開和社會監(jiān)督作用。要求地方定期公布各地市土壤環(huán)境狀況，要求重點企業(yè)公開土壤監(jiān)測等環(huán)境信息，將企業(yè)環(huán)境信用信息納入全國信用信息共享平臺，建立守信激勵與失信懲戒機制。三是，建立環(huán)保、國土、規(guī)劃等部門參與的土壤風(fēng)險協(xié)同監(jiān)管體系，要求符合相關(guān)要求的地塊，方可進入用地程序。四是借鑒國際經(jīng)驗，建立穩(wěn)定的可預(yù)期的資金投入機制，采用財政資金引導(dǎo)、社會資本投入、專業(yè)化運作的融資，建立土壤和水污染防治基金，加快培育市場主體。

我們將更加緊密地團結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央周圍，切實增強“四個意識”，深入貫徹黨中央、國務(wù)院的決策部署，在全國人大及其常委會的監(jiān)督支持下，大力實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃，精準(zhǔn)發(fā)力提升水環(huán)境質(zhì)量，分類防控土壤環(huán)境風(fēng)險，全力推進各項環(huán)境保護工作，用環(huán)境質(zhì)量改善增強人民群眾獲得感，以優(yōu)異成績迎接黨的十九大勝利召開。