2018年迎來了最新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革，在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，新組建了自然資源部與生態(tài)環(huán)境部。

“山水林田湖草”一體的自然資源管理是一盤全國大棋，囊括了來自多個部門的規(guī)劃和確權(quán)等職能。在自然資源利用上，急需劃定嚴格的自然保護與開發(fā)紅線，守住生態(tài)保護的底線。

如何整合權(quán)屬、踐行“綠水青山就是金山銀山”，是重點和難題。2018年第九屆中國綠色傳媒研究獎學金班將話題聚焦于此，邀請行業(yè)權(quán)威，為全國環(huán)保一線媒體記者、政府部門和環(huán)保組織宣教人員梳理自然資源管理的待解難題。南方周末記者根據(jù)現(xiàn)場講授內(nèi)容進行整理，以饗讀者。

于會文（資料圖/圖）

（本文首發(fā)于2018年6月14日《南方周末》）

過去幾年，綠色政績逐漸成為官員考核的重要指標，“生態(tài)環(huán)境為經(jīng)濟發(fā)展讓路”的固有觀念得到改變。環(huán)保部門在其中應(yīng)該充當怎樣的角色？解決保護與發(fā)展的難題時需要撬動哪些杠桿？四川省環(huán)保廳講述了治理大氣污染、水污染和生態(tài)紅線劃定的經(jīng)驗。

余會文：四川盆地治氣，“五個干”打組合拳

四川是經(jīng)濟、人口、工業(yè)、農(nóng)業(yè)大省，河流數(shù)量全國第一，生物多樣性是全國第二，自然保護區(qū)是全國第三，人口是全國第四，國土面積全國第五，經(jīng)濟總量全國第六，但是要依人均在全國都是后十名，經(jīng)濟發(fā)展跟生態(tài)環(huán)境保護矛盾比較突出。

就四川而言，所有環(huán)境問題中，人民群眾最關(guān)心關(guān)注的是空氣質(zhì)量。成都平原把靜風、雨小、濕度大等不利條件都占齊了，大氣治理在全國來看都是一道難題。我們反復(fù)研判，探索符合成都平原實際的大氣治理的途徑。

成都平原大氣質(zhì)量改善是全省環(huán)保“一號工程”，我們總結(jié)了五個方法：誰來干、科學干、精準干、創(chuàng)新干、監(jiān)督干。

首先是“誰來干”。環(huán)境治理的主體責任在各級黨委政府，他們既有責任、更有能力，環(huán)保部門應(yīng)首做“監(jiān)工”、輔做“幫工”、不做“長工”。突出的生態(tài)環(huán)境問題，中央反復(fù)說：你要解決，你不出手就我出手，我出手你就吃不消。

個別地方“有想法、沒辦法”。我們組建了由71位專家包括院士在內(nèi)的國家級專家顧問團，一個城市一個城市研判，幫助市州搞清楚各自的氣象條件和污染因子，這是“科學干”。

“精準干”是指，哪些治理大氣污染的招數(shù)最管用，我們就用好、用足、用透。治本是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改進生產(chǎn)生活方式，短期治標要立竿見影。我一直講“二八定律”，用最有效的招數(shù)抓住牛鼻子。比如具有四川特點的五燒——燒臘肉、燒垃圾、燒秸稈、燒鞭炮、燒冥幣，我們2017年以來都控制得比較好。

“創(chuàng)新干”總結(jié)起來就是“三個吃藥”：防止污染物累積，在重污染天氣來臨前“提前預(yù)警吃藥”；強化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、協(xié)同作戰(zhàn)，“全體吃藥”；堅持輕病重治，在依法依規(guī)的前提下，加嚴一個等級，實行重污染天氣應(yīng)急管控，“加大劑量吃藥”。

“監(jiān)督干”是加強監(jiān)督，節(jié)假日查、夜間查，用各種查倒逼企業(yè)達標排放。

四川的大氣污染治理2017年實現(xiàn)首戰(zhàn)告捷，PM2.5和PM10濃度降低的比例，不但完成國家剛性的指標，還超額完成，前幾天省統(tǒng)計局做了官方調(diào)查，人民群眾對環(huán)境質(zhì)量改善的滿意度達到85.9%，這是多年來沒有的。

治水的“綠色加法”和“污染減法”

四川處在長江經(jīng)濟帶上游，又是“千河之省”。

四川是傳統(tǒng)工業(yè)大省，重要的化工企業(yè)基本沿江沿河建設(shè)，水污染形勢十分嚴峻，尤其岷江、沱江。沱江的自凈能力比較差，全省46%的工業(yè)企業(yè)又集中在沱江。

“綠色加法”和“污染減法”尤為必要。“綠色加法”是統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，以生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單為手段，強化空間、總量、準入環(huán)境管理，倒逼長江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；另一方面做“污染減法”，聚焦飲用水源、黑臭水體、劣Ⅴ類斷面、小流域治理，精準施策，特別是把岷沱江作為重中之重。

某種意義上，我們寧肯犧牲一點發(fā)展，也要保證一江清水向東流，比如甘孜、阿壩州的GDP不高，費了勁在上面增加了幾個點，對全省增長貢獻也不大。

2018年要出臺沱江流域環(huán)境保護條例，此外，我們還與中國環(huán)科院、中國環(huán)境規(guī)劃院簽訂了廳院合作協(xié)議，請“國家隊”幫我們把脈問診，并專門成立了沱江流域環(huán)境研究所，對重大技術(shù)問題聯(lián)合攻關(guān)。

參照大氣治理強化督查模式，我們開展了為期兩個月、史上最大規(guī)模的岷沱江流域強化督查，督政與督企結(jié)合。通過強化督查，我們把岷江和沱江的癥結(jié)的問題基本找到了，方法是精準的，關(guān)鍵是打通“最后一公里”的落實。

楊渺：生態(tài)紅線劃定，和地方協(xié)調(diào)“三上三下”

楊渺（資料圖/圖）

（編者注：依照實現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間的要求，四川省生態(tài)保護紅線方案總面積為14.79萬平方千米，占全省國土面積的30.42%。全省生態(tài)紅線保護區(qū)域劃定為13個區(qū)塊，包括水源涵養(yǎng)功能區(qū)域、生物多樣性保護功能區(qū)域、土壤保持功能區(qū)域等。目前，四川省對生態(tài)保護紅線劃定方案正在進一步完善。）

紅色代表警戒，劃了紅線，就是劃了一片需要嚴格保護的區(qū)域。劃出的這片區(qū)域重點進行生態(tài)保護。

為什么要劃定生態(tài)保護紅線？首先是生態(tài)承載力的問題。如果一個小孩子睡覺不老實，給他一個1.8米寬的床隨便怎么翻都掉不下去，如果給一個1米寬的很可能掉下去?，F(xiàn)在水土流失、水體污染等生態(tài)環(huán)境問題越來越制約社會發(fā)展，生態(tài)承載力接近甚至超過了臨界狀態(tài)，迫切需要我們統(tǒng)籌生態(tài)保護與發(fā)展。其次，劃紅線跟裝修一樣，就是做好功能分區(qū)，在客廳會客、廚房做飯、臥室休息，陽臺可以種花種草。由于歷史遺留原因，我們對空間的利用還不盡合理。屋子里有些地方還是有點混亂，一些自然保護區(qū)核心區(qū)里邊有原住民居住、耕作，生態(tài)空間內(nèi)不合理的開發(fā)建設(shè)活動加劇了生態(tài)破壞。就像客廳里擺著鍋，所以我們需要通過生態(tài)保護紅線劃定加強對生態(tài)空間保護。

在四川省的這個餅上有三個空間：城鎮(zhèn)開發(fā)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間。劃定生態(tài)保護紅線，就是在生態(tài)空間內(nèi)選擇生態(tài)極重要或極脆弱敏感的區(qū)域進行保護。劃定生態(tài)保護紅線的過程，就是按照技術(shù)指南把自然保護區(qū)、國家一級公益林、風景名勝區(qū)核心區(qū)等各級各類禁止開發(fā)區(qū)劃進去，然后把生態(tài)評估極重要的、極脆弱敏感的區(qū)域疊加進去，這在技術(shù)上不是問題。

劃定生態(tài)保護紅線的難點在于，發(fā)展和保護協(xié)調(diào)過程很難，由于原來技術(shù)水平和認識不足，存在許多空間布局不合理的歷史遺留原因。由于多規(guī)合一工作沒做好，初步劃定結(jié)果和地方各級各類規(guī)劃協(xié)調(diào)的過程中發(fā)現(xiàn)，存在規(guī)劃有沖突的問題。甚至有些規(guī)劃沒落到圖上，需要現(xiàn)場GPS定點。對于發(fā)展跟保護協(xié)調(diào)的問題，自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)必須進入紅線，但在這之外存在的歷史遺留問題的處理，我們本著應(yīng)劃盡劃，尊重歷史的原則，“三上三下”反復(fù)征求地方意見——劃完后我們向地方政府征求意見，地方反饋意見，對方不接受的我們解釋原因，地方再回復(fù)……反反復(fù)復(fù)協(xié)調(diào)。

四川省生態(tài)保護紅線方案主要分布于川西北高山高原區(qū)域和盆周山地，分布格局可大致描述為“四軸九核”。根據(jù)上級文件，目前，四川省正在對生態(tài)保護紅線劃定方案進行進一步補充修改完善，將啟動進行勘界定標工作，使得生態(tài)保護紅線能切切實實落地，繼而進行常態(tài)化的生態(tài)保護紅線區(qū)監(jiān)管工作，確保生態(tài)保護紅線面積不減少，性質(zhì)不改變，功能不降低，維護生態(tài)安全，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

作者：口述 四川省環(huán)境保護廳廳長于會文 口述 四川省環(huán)科院環(huán)境生態(tài)研究所副所長楊渺

整理南方周末記者劉佳

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