本文主要就農(nóng)村目前亟待解決的生活污水和垃圾處理項(xiàng)目運(yùn)作的技術(shù)路徑和模式安排進(jìn)行探討，以期拋磚引玉，推動(dòng)該類項(xiàng)目的實(shí)踐操作。

一、農(nóng)村生活污染   

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境問題成為各方普遍關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題。農(nóng)村環(huán)境污染主要包括水環(huán)境污染、生產(chǎn)污染和生活污染。其中生活污染是農(nóng)村居民日常生活或?yàn)槿粘Ｉ钐峁┓?wù)過程中產(chǎn)生的生活污水、生活垃圾、糞便和空氣污染。除生活垃圾外，包括畜禽糞便垃圾和農(nóng)作物秸稈廢棄物的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)型垃圾，也是農(nóng)村垃圾治理的重要領(lǐng)域。本文主要就農(nóng)村目前亟待解決的生活污水和垃圾處理項(xiàng)目運(yùn)作的技術(shù)路徑和模式安排進(jìn)行探討，以期拋磚引玉，推動(dòng)該類項(xiàng)目的實(shí)踐操作。

中國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元化體系導(dǎo)致城市和農(nóng)村的污水、垃圾處理水平差距較大，2016年城市和縣城的生活垃圾無害化處理率達(dá)到94%，農(nóng)村的生活垃圾無害化處理率僅為47%。2016年住建部發(fā)布《住房城建建設(shè)事業(yè)十三五規(guī)劃綱要》提出，“全面推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理，按照“五有”(有設(shè)施設(shè)備、有治理技術(shù)、有保潔隊(duì)伍、有監(jiān)管制度、有資金保障)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)符合條件的省份進(jìn)行驗(yàn)收。建立完善村莊保潔制度，穩(wěn)定村莊保潔隊(duì)伍，推行垃圾就地分類減量和資源回收利用，完善農(nóng)村垃圾收運(yùn)處置設(shè)施設(shè)備。逐步放開農(nóng)村生活垃圾治理環(huán)節(jié)的經(jīng)營性項(xiàng)目，推行企業(yè)化運(yùn)行機(jī)制。積極推動(dòng)農(nóng)村污水治理，繼續(xù)組織實(shí)施好山東、寧夏、吉林、江蘇、山西等省級(jí)試點(diǎn)和示范縣建設(shè)，在此基礎(chǔ)上梯次推進(jìn)。因地制宜采取納入城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)處理、村組集中處理、分戶處理等污水處理方式。推行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)行、統(tǒng)一管理”的農(nóng)村生活污水城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理模式。探索農(nóng)村污水治理適宜技術(shù)，建立農(nóng)村生活污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)機(jī)制。

農(nóng)村環(huán)境污染治理，存在問題主要是：

1、設(shè)施投入不足，缺乏管理體系。

農(nóng)業(yè)廢棄物排放量巨大，超過了環(huán)境承納能力，但是農(nóng)村環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重不足，缺乏有效的管理體系，污水收集困難，垃圾分類制度需要進(jìn)一步推廣和落實(shí)，垃圾收運(yùn)處理體系的建設(shè)質(zhì)量和效益明顯不足。

2、生活污染治理技術(shù)路線不明確。

由于區(qū)域特點(diǎn)的不同，農(nóng)村污水、垃圾管理模式和處理技術(shù)與城市有較大差異，與城鎮(zhèn)污水處理廠動(dòng)輒上萬噸以上的處理規(guī)模不同，農(nóng)村污水處理設(shè)施的處理規(guī)模大多數(shù)僅為幾百噸左右，無法形成規(guī)模效益，村鎮(zhèn)污水處理技術(shù)、工藝設(shè)備和商業(yè)模式的要求更高，難度更大。絕大多數(shù)村鎮(zhèn)基本沒有能力單獨(dú)建設(shè)好和管理好污水處理設(shè)施，必須統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合考慮管網(wǎng)、工藝、建設(shè)、運(yùn)營能力，制定適宜的整體解決方案。農(nóng)村垃圾更多的需要進(jìn)行就地處理，處理技術(shù)應(yīng)以無害化為基礎(chǔ)，其技術(shù)具有較大的發(fā)展空間。

3、單純依靠政府投入，資金不足。

農(nóng)村污染治理，作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品，政府具有主導(dǎo)責(zé)任。但廣大農(nóng)村地區(qū)區(qū)域廣闊，污水、垃圾等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)資金投入較大，單純依靠政府投入，渠道單一，尤其一些農(nóng)業(yè)縣，財(cái)力相對(duì)薄弱，政府投入明顯不足。因此構(gòu)建多元化投融資體系，創(chuàng)新政府投資支持方式，對(duì)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤為必要。

二、政策支持   

黨的十九大報(bào)告對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展作出了重大部署，明確提出：農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題。要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。深入推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)。

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（中央一號(hào)文件）中指出“持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境。實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)計(jì)劃，以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，整合各種資源，強(qiáng)化各種舉措，穩(wěn)步有序推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境突出問題治理?！?/p>

2018年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，提出推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理、開展廁所糞污治理、梯次推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理、提升村容村貌，是農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)的重要內(nèi)容。

政府推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境治理，最新的相關(guān)政策法規(guī)如下：

2015年11月3日 建村〔2015〕170號(hào) 住建部、財(cái)政部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部等十部委《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見》；

2016年12月31日 發(fā)改環(huán)資〔2016〕2851號(hào)國家發(fā)展改革委 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》；

2017年2月17日 國辦發(fā)〔2017〕17號(hào)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》；

2017年3月18日 國辦發(fā)〔2017〕26號(hào) 國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)改委、住建部《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》；

2017年7月1日 財(cái)建〔2017〕455號(hào)財(cái)政部、住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》；

2017年5月31日 國辦發(fā)〔2017〕48號(hào)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的意見》；

2017年6月6日 建辦村函[2017]390號(hào)住建部辦公廳《關(guān)于開展第一批農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用示范工作的通知》；

2018年2月5日 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》；

2018年5月11日 農(nóng)牧發(fā)〔2018〕6號(hào)《關(guān)于做好2018年畜禽糞污資源化利用項(xiàng)目實(shí)施工作的通知》

三、技術(shù)模式   

（一）污水處理

根據(jù)《農(nóng)村生活污染控制技術(shù)規(guī)范》，農(nóng)村生活污水的源頭控制，區(qū)分黑水和灰水，黑水是指廁所沖洗糞便的高濃度生活污水，灰水是指除沖廁用水之外的廚房用水、洗衣和洗浴用水等低濃度生活污水。黑水通過堆肥、三格化糞池、凈化沼氣池等轉(zhuǎn)做農(nóng)用?；宜ㄟ^人工濕地、土地處理等技術(shù)進(jìn)行處理，利用庭院和街道空地等作為小型生態(tài)處理技術(shù)的場地，凈化后污水可農(nóng)田利用或回用。

農(nóng)村污水的處理技術(shù)上，主要有以下方式：

1、集中污水處理技術(shù)

人口密集、污水排放量較大的村莊可以采用集中式處理，城鎮(zhèn)近郊村莊生活污水納入城鎮(zhèn)污水收集管網(wǎng)集中統(tǒng)一處理。

發(fā)達(dá)型農(nóng)村，根據(jù)水量大小考慮建設(shè)集中污水處理設(shè)施，工藝可采用活性污泥法、氧化溝法、生物膜法等。農(nóng)村地區(qū)采用集中污水處理技術(shù)，可在保證處理效果的前提下，廠址選擇優(yōu)先考慮利用地形，減少動(dòng)力提升，占地面積、綠化率、輔助設(shè)施及人員編制等配置可低于設(shè)計(jì)手冊(cè)中相關(guān)規(guī)定，污泥脫水和處理時(shí)優(yōu)先考慮自然干化和堆肥處理，污泥處理應(yīng)考慮綠化種植、農(nóng)肥、填埋、廢棄坑塘覆土等綜合利用方式。

2、分散式處理技術(shù)

布局分散、人口規(guī)模較小、地形條件復(fù)雜的村莊適宜采用分散式處理。分散式處理技術(shù)主要有以下方式：

（1）戶用沼氣池技術(shù)

以戶為單元的生活污水處理，因其水量小、排水間歇明顯，宜采用戶用沼氣池處理糞便或者庭院式濕地處理生活污水，產(chǎn)生的沼氣作為可再生能源利用，污水經(jīng)處理后與各種類型自然處理相結(jié)合，戶用沼氣池可消納人畜糞便、廚余垃圾、作物秸稈、黑水等生活污染物。

（2）人工濕地

人工濕地適用于當(dāng)?shù)負(fù)碛袕U棄洼地、低坑及河道等自然條件，常年氣溫適宜的農(nóng)村地區(qū)。人工濕地系統(tǒng)應(yīng)根據(jù)污水性質(zhì)及當(dāng)?shù)貧夂?、地理?shí)際狀況，選擇適宜的水生植物，濕地植物應(yīng)選擇本地生長、耐污能力強(qiáng)、具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的水生植物。

（3）土地處理

土地處理系統(tǒng)適用于有可供利用的、耐透性能良好的砂質(zhì)土壤和河灘等場地條件的農(nóng)村地區(qū)，其土地滲透性好，地下水位深。

（4）凈化沼氣池

生活污水凈化沼氣池適用于農(nóng)村集中區(qū)域的公共廁所，沒有污水收集或者管網(wǎng)不健全的農(nóng)村。

（5）小型污水處理裝置

小型污水處理裝置適用于發(fā)達(dá)型農(nóng)村中幾戶或幾十戶相對(duì)集中、新建居住小區(qū)且沒有集中收集管線及集中污水處理廠情況。小型污水處理裝置又稱凈化槽或者地埋式處理裝置，分為厭氧、好氧處理裝置，設(shè)備材質(zhì)可選用鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)、玻璃鋼以及鋼結(jié)構(gòu)等。

（6）穩(wěn)定塘

穩(wěn)定塘適用于有胡、塘、洼地及閑置水面可供利用的農(nóng)村地區(qū)。

（二）垃圾處理

1、垃圾分類

垃圾分類是對(duì)垃圾進(jìn)行預(yù)處置的重要環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)垃圾減量化和資源化的重要途徑和手段。農(nóng)村生活垃圾與城市生活垃圾有很大不同，城市生活垃圾在“干濕分類”基礎(chǔ)上，采用四分法，按照有害垃圾、易腐垃圾、可回收物和其他垃圾進(jìn)行分類。農(nóng)村垃圾，考慮到農(nóng)村居民對(duì)于垃圾分類的接受程度和可持續(xù)性，可采用五分法，按照廢品、可降解有機(jī)垃圾、建筑灰渣類無機(jī)垃圾、有毒有害垃圾、其他垃圾進(jìn)行分類。廢品主要是紙類、塑料、金屬、玻璃、織物等可回收廢品，可將降解有機(jī)垃圾主要是廚余垃圾和糞污垃圾，無機(jī)垃圾主要是磚石、灰渣等不可回收垃圾，有毒有害垃圾主要是農(nóng)藥包裝廢棄物、日用小電子產(chǎn)品、廢油漆、廢燈管、廢日用化學(xué)品和過期藥品等危險(xiǎn)廢物。

垃圾分類設(shè)施要與回收利用、收集運(yùn)輸、處理處置系統(tǒng)銜接匹配，完善垃圾分類與再生資源回收投放有效銜接，建立分類回收與廢舊物資回收相結(jié)合的管理和運(yùn)作模式。

2016年12月22日，住建部發(fā)布《關(guān)于推廣金華市農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用經(jīng)驗(yàn)的通知》（建村函2016-297號(hào)），推廣金華市農(nóng)村垃圾分類和資源化利用經(jīng)驗(yàn)，金華市采用“兩次四分”的分類方法，與再生資源體系銜接，將可分類的可回收物直接進(jìn)入再生資源系統(tǒng)，對(duì)可降解的有機(jī)垃圾采用堆肥等技術(shù)就地處理，降低垃圾收運(yùn)處理成本。

2、垃圾清運(yùn)和處理

農(nóng)村的有機(jī)垃圾應(yīng)進(jìn)行就地處理，無機(jī)垃圾通過“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣市處理”的模式，進(jìn)入周邊的城鎮(zhèn)垃圾處理系統(tǒng)。

從處理技術(shù)上，垃圾處理方式主要是以下幾種：

（1）衛(wèi)生填埋：衛(wèi)生填埋仍是是垃圾無害化處理的重要方式，在處理技術(shù)總占比較大，2016年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，衛(wèi)生填埋占垃圾清運(yùn)量的62%。目前城市填埋場的平均規(guī)模在533噸/日/座，縣城填埋場的規(guī)模穩(wěn)定在130-160噸/日/座?！妒迦珖罾鵁o害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》明確衛(wèi)生填埋剩余庫容宜滿足該地區(qū)十年以上垃圾焚燒殘?jiān)吧罾奶盥裉幚硪?，不鼓?lì)建設(shè)庫容小于50萬立方米的填埋設(shè)施。

（2）垃圾焚燒：垃圾焚燒增長迅速，2016年統(tǒng)計(jì)顯示垃圾焚燒占垃圾清運(yùn)量的30%。目前應(yīng)用較多的生活垃圾焚燒技術(shù)主要有爐排爐、流化床、回轉(zhuǎn)窯等幾種。因?yàn)榧夹g(shù)和環(huán)保考慮，爐排爐技術(shù)的焚燒技術(shù)目前占據(jù)的市場份額較大。2016年中國城市焚燒廠平均處理能力達(dá)到1028噸/日，縣城焚燒廠平均處理能力達(dá)到447噸/日?！妒迦珖罾鵁o害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》明確不鼓勵(lì)建設(shè)300噸/日焚燒處理設(shè)施。

（3）熱解氣化：相較于主流垃圾焚燒項(xiàng)目的趨于大型化，熱解氣化更適用于小型化生活垃圾處理項(xiàng)目。垃圾熱解氣化項(xiàng)目在農(nóng)村地區(qū)使用較多，整體處理規(guī)模較小，多為處理2-10噸/日小型設(shè)備。熱解氣化技術(shù)在機(jī)理上有先進(jìn)之處，但是對(duì)處理原料較為挑剔，從目前的運(yùn)行情況反映，存在建設(shè)水平偏低、技術(shù)工藝不成熟，故障率偏高等問題。近十多年來，固體廢物熱解的研究發(fā)展較快，伴隨著技術(shù)的發(fā)展，熱解氣化在鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾處理上有望實(shí)現(xiàn)較大增長。

（4）堆肥法：農(nóng)村垃圾中有機(jī)垃圾的成分比重高，在進(jìn)行垃圾分類，有機(jī)垃圾進(jìn)行堆肥處理后，可進(jìn)行還田處理。堆肥法處理農(nóng)村垃圾是指憑借微生物的生化作用，在人工控制條件下，將垃圾中有機(jī)質(zhì)分解、腐熟、轉(zhuǎn)換成穩(wěn)定的類似腐殖質(zhì)土的方法。堆肥處理的原理大致可分為厭氧性發(fā)酵和好氧性發(fā)酵兩種。

目前，國內(nèi)采用的有機(jī)垃圾生化處理技術(shù)以好氧動(dòng)態(tài)發(fā)酵為主，部分生化處理技術(shù)也采用干式厭氧發(fā)酵法進(jìn)行有機(jī)垃圾處理。

（5）其他垃圾資源化處理技術(shù)：農(nóng)村垃圾沼氣化原理為厭氧發(fā)酵，在沼氣池推廣較好的地區(qū)，可將已建成的大量沼氣池與生活污染物的處理和利用相結(jié)合，采用污水、糞便和垃圾厭氧發(fā)酵，實(shí)現(xiàn)沼氣能源利用及沼液、沼渣農(nóng)業(yè)利用。

（6）其他處理方式：包括水泥窯協(xié)同等其他方式，技術(shù)呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)，但普遍技術(shù)尚未成熟，在工程實(shí)踐中存在一定的問題。

四、項(xiàng)目運(yùn)作的核心問題   

1、確定治理模式，建立完善的技術(shù)路徑

技術(shù)路線屬于項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)，一旦確定后在項(xiàng)目建設(shè)階段就很難改變。因此項(xiàng)目實(shí)施過程中，在可行性研究階段要重視技術(shù)路線的選擇和論證，合理確定處理規(guī)模和項(xiàng)目選址，因地制宜的選擇處理工藝技術(shù)，提高項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營性。　

治理模式，首先要選擇集中式還是分散式，對(duì)于污水處理而言，人口密集、污水排放量較大的村莊可以采用集中式處理，城鎮(zhèn)近郊村莊生活污水可以納入城鎮(zhèn)污水收集管網(wǎng)集中統(tǒng)一處理。布局分散、人口規(guī)模較小、地形條件復(fù)雜的村莊適宜采用分散式處理。垃圾集中處理即推行多年的“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣市處理”模式，以焚燒或填埋作為終端處理手段。集中處理對(duì)垃圾收運(yùn)條件要求較高、處理成本較大，對(duì)于距離規(guī)模化垃圾處理終端設(shè)施較遠(yuǎn)的農(nóng)村或欠發(fā)達(dá)農(nóng)村來說，垃圾集中處理的應(yīng)用具有一定局限性。同時(shí)農(nóng)村有機(jī)垃圾比重較大，垃圾分散式處理，實(shí)現(xiàn)了源頭減量，減少收運(yùn)成本，變廢為寶，提高了垃圾資源化利用程度，可推動(dòng)綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

就污水處理工藝的運(yùn)行而言，設(shè)施規(guī)模越小越難以穩(wěn)定運(yùn)行。一個(gè)日處理只有幾十噸的農(nóng)村污水處理設(shè)施，要實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定運(yùn)行，對(duì)工藝是要有嚴(yán)格要求的。所以，與城鎮(zhèn)污水處理相比，農(nóng)村污水處理更依賴技術(shù)。技術(shù)路徑是項(xiàng)目的核心，項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)村莊的人口規(guī)模、處理規(guī)模和周邊環(huán)境等因素，綜合考慮，選擇最優(yōu)處理技術(shù)、處理規(guī)模和項(xiàng)目選址，以便于污染物的有效收集、處理以及后續(xù)的運(yùn)行維護(hù)。

2、創(chuàng)新運(yùn)營模式、建立長效治理機(jī)制

農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)、交通、地形各不相同，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不一，區(qū)域差異較大，單一處理模式不能滿足差異化需求，因此需要結(jié)合各地特點(diǎn)，創(chuàng)新運(yùn)營模式，因地制宜確定縣域統(tǒng)籌模式，建立長效治理機(jī)制?？傮w來講，農(nóng)村污染治理應(yīng)以政府為主導(dǎo)，充分吸引村民參與，建立市場化運(yùn)營機(jī)制，提高項(xiàng)目運(yùn)作效率和效果。

政府主導(dǎo)是通過政府科學(xué)規(guī)劃、政策扶持等途徑來建立長效機(jī)制，建立縣、鄉(xiāng)、村、組、戶五級(jí)聯(lián)動(dòng)分級(jí)負(fù)責(zé)的運(yùn)行機(jī)制。政府應(yīng)加大政策支持，推動(dòng)垃圾分類處理機(jī)制的建設(shè)，選擇最佳資源化利用途徑，建立統(tǒng)一的管理信息化平臺(tái)，推進(jìn)農(nóng)村污水垃圾治理規(guī)范化和制度化。通過村民自治，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與積極性，農(nóng)村垃圾處理，可實(shí)行垃圾處置收費(fèi)和村莊保潔員制度，引導(dǎo)農(nóng)民參與，通過資源化利用，為農(nóng)民提供肥料和能源，適當(dāng)返給農(nóng)村，使農(nóng)民得到實(shí)惠。市場化運(yùn)營，是引入專業(yè)運(yùn)營公司，參與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營，充分發(fā)揮市場化主體的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理能力，結(jié)合有機(jī)農(nóng)業(yè)企業(yè)、蔬菜合作社、有機(jī)肥廠等市場運(yùn)作主體，參與有機(jī)垃圾的資源化利用，通過市場推動(dòng)，提高項(xiàng)目運(yùn)營效益。

3、創(chuàng)新資金籌集方式，合法合規(guī)籌集項(xiàng)目建設(shè)資金。

經(jīng)費(fèi)短缺一直是制約農(nóng)村生活污染處理的難題。目前，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是中央支持、省級(jí)統(tǒng)籌、縣級(jí)負(fù)責(zé)的三層投入體系，中央和省級(jí)以以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)等多種形式提供資金支持，縣級(jí)人民政府是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)的責(zé)任主體，因此縣級(jí)政府應(yīng)加大資金投入，多渠道爭取配套資金，統(tǒng)籌整合，用于支持項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營，但是單純依靠財(cái)政預(yù)算，地方財(cái)力不足，對(duì)于地方財(cái)政欠發(fā)達(dá)地區(qū)，難度更大，因此創(chuàng)新資金籌集方式，合理保障農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行資金，是制約項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵。

4、建立完善運(yùn)營補(bǔ)償機(jī)制

城鎮(zhèn)污水處理是將污水處理費(fèi)攤?cè)胱詠硭畠r(jià)中，居民在繳納自來水費(fèi)時(shí)已經(jīng)包括了治污費(fèi)，這種作法既降低了收費(fèi)成本又可便于計(jì)量，較易為居民接受，但農(nóng)村污水處理缺乏類似收費(fèi)基礎(chǔ)，農(nóng)村人口密度小，人員流動(dòng)性大、存在大量自備井，農(nóng)村污水處理項(xiàng)目的收費(fèi)難度相對(duì)較大。若采取直接向村民收取的方式，首先，需要建立一套收費(fèi)體系，收費(fèi)成本很高；其次，村民尚未形成“污染者付費(fèi)”意識(shí)，對(duì)收費(fèi)排斥情緒較大，收取率較低；最后，村民可承受的污水處理費(fèi)能力有限，無法完全實(shí)現(xiàn)“污染者付費(fèi)”。農(nóng)村垃圾的污染面廣、設(shè)施分散，導(dǎo)致運(yùn)營管理成本很高，規(guī)模效益差，垃圾收運(yùn)和處理的投資和運(yùn)行成本都高于城市。

因此各市縣應(yīng)建立合理運(yùn)營補(bǔ)償機(jī)制，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在爭取國家經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的同時(shí)，探索建立農(nóng)戶繳費(fèi)、村集體補(bǔ)貼、財(cái)政補(bǔ)助相結(jié)合的機(jī)制，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)資本通過經(jīng)營性收益獲取回報(bào)。各地政府應(yīng)加大財(cái)政支持力度，調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例。制定改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理實(shí)施辦法，利用新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，將所得收益通過支出預(yù)算用于支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

5、建立完善的日常管護(hù)機(jī)制

農(nóng)村污水處理的運(yùn)營維護(hù)往往交由村鎮(zhèn)一級(jí)負(fù)責(zé)，這樣導(dǎo)致的問題較為突出。首先是人員問題，村鎮(zhèn)沒有配備專職人員負(fù)責(zé)污水處理設(shè)施的運(yùn)營維護(hù)，往往由村鎮(zhèn)干部兼職，而村鎮(zhèn)的人員流動(dòng)性又較大，這樣往往導(dǎo)致污水處理設(shè)施基本處于無人管理狀態(tài)；其次是技術(shù)支持問題，村鎮(zhèn)缺乏相應(yīng)的技術(shù)人員解決解決農(nóng)村污水處理運(yùn)營過程中遇到的專業(yè)問題；最后是污水收集率低的問題，村鎮(zhèn)管理污水處理設(shè)施沒有污水收集率方面的壓力，往往導(dǎo)致很多污水處理設(shè)施都處理“曬太陽”的情形。因此政府應(yīng)建立完善的日常管護(hù)機(jī)制，設(shè)立專門的技術(shù)人員分區(qū)定點(diǎn)對(duì)設(shè)備進(jìn)行維護(hù)及更新，加強(qiáng)政府監(jiān)管，保障項(xiàng)目真正落到實(shí)處。

村鎮(zhèn)的垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理也應(yīng)建立完善的日常管理機(jī)制，加強(qiáng)績效考核，確保監(jiān)督到位，保證垃圾處理日常管理長效機(jī)制的落實(shí)。

五、項(xiàng)目運(yùn)作模式選擇   

根據(jù)目前的政策要求，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)作模式有以下三種：

（一）政府自建自營模式

對(duì)于財(cái)力比較充裕的縣市，由政府出資，完成項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目建設(shè)完成后，由政府自行安排運(yùn)營。自建自營模式，要求政府具有充裕財(cái)力，安排建設(shè)資金，同時(shí)要求政府具有較高的運(yùn)營組織能力，從技術(shù)和管理上，滿足項(xiàng)目運(yùn)營的需要。

（二）政府購買服務(wù)模式

對(duì)于政府自建項(xiàng)目，或者垃圾收運(yùn)等不涉及大量基礎(chǔ)設(shè)施投入的項(xiàng)目，可以通過政府購買服務(wù)形式，選擇服務(wù)的承接方，由專業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)。根據(jù)財(cái)預(yù)（2017）87號(hào)文《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》的要求，嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目，因此購買服務(wù)應(yīng)嚴(yán)格限制在屬于政府職責(zé)范圍、適合采取市場化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)，列入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。

（三）政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)（2017）17號(hào)）指出，支持各地通過政府和社會(huì)資本合作模式，引導(dǎo)社會(huì)資本投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，鼓勵(lì)各類企業(yè)積極參與農(nóng)村人居環(huán)境整治項(xiàng)目，規(guī)范推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，通過特許經(jīng)營等方式吸引社會(huì)資本參與農(nóng)村垃圾污水處理項(xiàng)目。政府和社會(huì)資本合作模式，有利于發(fā)揮社會(huì)資本的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理經(jīng)驗(yàn)，提高項(xiàng)目運(yùn)營效率，推動(dòng)項(xiàng)目的長期穩(wěn)定運(yùn)營。

六、PPP模式實(shí)施的主要問題   

農(nóng)村污水、垃圾治理項(xiàng)目，無論是從政策導(dǎo)向，還是現(xiàn)實(shí)選擇上，PPP模式都具備其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。但是這類項(xiàng)目，在實(shí)施過程中，遇到的現(xiàn)實(shí)問題也比較多，因此在模式設(shè)計(jì)和執(zhí)行階段，需要關(guān)注以下問題：

（1）明確合作內(nèi)容，合理共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村地區(qū)各地區(qū)區(qū)域差別較大，不同的地區(qū)適宜采用不同的處理模式和處理技術(shù)，因此應(yīng)根據(jù)不同的技術(shù)模式，明確合作內(nèi)容，合作內(nèi)容不同，社會(huì)資本承擔(dān)的權(quán)責(zé)不同，政府和社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)不同。應(yīng)根據(jù)合作內(nèi)容，合理確定風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)。

（2）縣域統(tǒng)籌安排

農(nóng)村污水、垃圾處理項(xiàng)目往往投資額較小，無法形成規(guī)模效益，同時(shí)若每個(gè)項(xiàng)目都單獨(dú)立項(xiàng)審批，會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的前期費(fèi)用非常高。因此應(yīng)由縣級(jí)相關(guān)主管部門統(tǒng)籌，將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目整體打包，將區(qū)域范圍內(nèi)的農(nóng)村污水、垃圾項(xiàng)目進(jìn)行捆綁實(shí)施，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)行、統(tǒng)一管理，提升項(xiàng)目的規(guī)模效益，提高收益能力。采用打包立項(xiàng)的辦法，還可以降低前期費(fèi)用，提高審批效率。

（3）加強(qiáng)資金整合

目前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)業(yè)、發(fā)改、環(huán)保、住建等行業(yè)主管部門，均有各類專項(xiàng)資金，可以用于項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營補(bǔ)貼支付，地方政府應(yīng)整合不同渠道下達(dá)但建設(shè)內(nèi)容相近的資金，根據(jù)其來源和用途要求，合理規(guī)劃安排，形成合力，利用好各項(xiàng)涉農(nóng)補(bǔ)助資金，提高公共資金使用效益。

（4）完善定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制

當(dāng)前農(nóng)村污水垃圾的價(jià)格形成機(jī)制尚未形成，污水垃圾處理農(nóng)戶繳費(fèi)制度推廣尚有一定難度。因此積極探索農(nóng)戶繳費(fèi)、村集體補(bǔ)貼、財(cái)政補(bǔ)助相結(jié)合的付費(fèi)機(jī)制，綜合考慮建設(shè)運(yùn)營成本、財(cái)政承受能力、農(nóng)村居民意愿，合理確定服務(wù)價(jià)格水平和補(bǔ)償機(jī)制，是此類項(xiàng)目的難點(diǎn)問題。

（5）建立合理的運(yùn)營補(bǔ)償機(jī)制

農(nóng)村污水垃圾項(xiàng)目，在污染者付費(fèi)實(shí)施無法推行的情況下，構(gòu)建合理的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，對(duì)于項(xiàng)目成功落地至關(guān)重要。對(duì)于財(cái)力困難的地區(qū)，地方政府應(yīng)加大財(cái)政資金傾斜力度，統(tǒng)籌政府土地出讓收益等各類資金，支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。結(jié)合垃圾的資源化利用，增強(qiáng)項(xiàng)目的經(jīng)營性，通過經(jīng)營性收入的提升，提高項(xiàng)目盈利能力。有條件的地區(qū)可以將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游等進(jìn)行捆綁，實(shí)行一體化開發(fā)和建設(shè)，增加運(yùn)營收益來源。

（6）充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與積極性

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，與農(nóng)民的利益息息相關(guān)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與積極性。鼓勵(lì)社會(huì)資本與村鎮(zhèn)村民自治組織、新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體密切合作，引導(dǎo)農(nóng)民參與項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施，推行村莊保潔員制度，通過分散式污水垃圾的資源化利用，為農(nóng)民提供肥料和能源，使農(nóng)民得到實(shí)惠，完善與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，建立長期穩(wěn)定的合作關(guān)系。

（7）加強(qiáng)績效監(jiān)督考核

為確保農(nóng)村污水垃圾項(xiàng)目長期穩(wěn)定運(yùn)營，應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目的運(yùn)營績效考核，建立績效考核與付費(fèi)掛鉤機(jī)制。通過建立戶、村、鎮(zhèn)、縣市的多級(jí)監(jiān)督機(jī)制，確保項(xiàng)目運(yùn)營的穩(wěn)定性。通過績效考核機(jī)制，提高項(xiàng)目運(yùn)營的效率和效果。

七、結(jié)語   

農(nóng)村的環(huán)境治理是一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略任務(wù)，不可一蹴而就，需要政策的支持、機(jī)制的健全、地方政府的有效組織，社會(huì)資本的積極參與，在技術(shù)和模式選擇上進(jìn)行探索創(chuàng)新，多方形成合力，才能切實(shí)提升農(nóng)村人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村的夢(mèng)想，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

來源：中國環(huán)聯(lián)

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