兩會前，為期三天的十九屆三中全會閉幕。晚間出了一篇長長的公報，除了人事之外，最重要的內容無過于審議通過了深化黨和國家機構改革的方案。

黨和國家機構改革在坊間已經傳聞已久，具體的方案版本也是各有猜測，當然，一切都要等5天后開幕的十三屆全國人大一次會議審議通過后才能知曉。

那么這次三中全會公報就沒有硬貨了？其實也不是，公報里披露了這次機構改革的一些信息還是蠻重要的。

范圍

比如這次機構改革的現(xiàn)實原因，就是兩個“還不完全適應”：黨和國家機構設置和職能配置同統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應；同實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應。這些障礙和弊端，必須通過機構改革來破除。

公報提到，從新中國成立后，在社會主義建設和改革開放過程中，黨和國家機構職能就在改革中不斷優(yōu)化、逐步規(guī)范。制度必須同現(xiàn)實相適應，這次機構改革同樣是這個歷史邏輯的延續(xù)。只不過這次機構改革冠以“黨和國家”的名義，比以往限于國務院系統(tǒng)、政府系統(tǒng)的機構改革，廣度、深度和影響要大得多。

有多大？公報里也有體現(xiàn)，四個方面：黨、政府、武裝、群團。

四大塊分別有改革的目標。

黨的領導體系的改革目標是總攬全局、協(xié)調各方；政府治理體系的改革目標是職責明確、依法行政；武裝力量體系的改革目標是中國特色、世界一流；群團工作體系的改革目標是聯(lián)系廣泛、服務群眾。應該說，這次黨和國家機構改革涉及“黨政軍群”四大塊，范圍和改革力度可謂空前。

這其中，首要任務自然是完善堅持黨的全面領導。公報說，加強黨對各領域各方面工作領導，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力。建立健全黨對重大工作的領導體制機制，強化黨的組織在同級組織中的領導地位等等，這些表述無一不在強調這次機構改革的總抓手，就是加強黨的領導，因為這是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎和關鍵。

這個思路是習近平執(zhí)政以來最鮮明的一個特色。“黨政軍民學，東南西北中，黨是領導一切的”，把中國的事情辦好，關鍵在黨。前五年，全面從嚴治黨獲得了很大成效，接下來就要通過機構改革，把黨的全面領導的原則以制度和組織的形式，貫徹下去、固定下來。

兩點

公報還強調了兩個點，頗有意思。

一個是強調要理順中央和地方的職責關系，更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性。

結合十九大報告，里面提到要“統(tǒng)籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門以及內設機構權力、明確職責……賦予省級及以下政府更多自主權?！币酝畽C構改革過分強調“職責同構”，上級機構有什么部門，下級機構也得“照搬照抄”，看起來整齊劃一，其實不少脫離了當?shù)貙嶋H。一些部門光占用編制養(yǎng)閑人不干事，而真正想用編制的部門卻用不上，這在基層工作的島友應該深有體會。賦予省級及以下政府更多機構設置的自主權，其實能更好地使機構設置貼合當?shù)貙嶋H，這樣，中央和地方的關系才能達到公報里說的“運行順暢、充滿活力、令行禁止”。

但賦予地方一定的機構設置自主權，并不是完全放開?？偭可弦廊恍枰刂疲@就是公報強調的第二點：機構編制法定化。這七個字很關鍵。

編制

機構編制其實就是對各機關單位的職能配置、機構設置、人員編制和領導職數(shù)及其運行程序等做限定規(guī)范。

早在1976年，鄧小平就提出“編制就是法律”，也就是說，要在國家立法層面，用一系列的法律法規(guī)來確定機構編制管理過程中應遵循的規(guī)則、審批程序及審批權限，從而實現(xiàn)機構、編制、職責的法定化。

其實，1982年的《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國國務院組織法》和2004年制定的《地方各級人民代表大會和各級人民政府組織法》等，對機構編制都有一定的規(guī)定，但都是原則性的“粗線條”。

1997年，國務院制定施行了《國務院行政機構設置和編制管理條例》，標志著機構編制管理法制化進入立法探索階段，2007年通過的《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》則是地方機構編制管理法制化建設的里程碑。

但這些《條例》的涉及面還較為單一，只涉及政府部門，尚沒有廣泛覆蓋黨委機關，以及人大機關、政協(xié)機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關、人民團體、企事業(yè)單位、社會組織等機構，條文也較為原則、寬泛，對機構編制工作中的一些具體問題尚未涉及和規(guī)范。另外，在全國人大層面，目前還沒有通過一個關于機構編制的全局性的成文法。

因為機構編制缺乏法制規(guī)范，一些地方的機構設置和編制管理工作隨意性較大，超編進人，財政供養(yǎng)人員過多，造成行政管理費用呈直線上升，政府拿不出更多資金用于提供公共服務、改善民生，全國有一半的縣財政為吃飯財政。

另外，編制把口不嚴，“人治化”嚴重，機構級別和層級的確定、編制數(shù)的多少有時憑領導的主觀意志和行政指令，有時憑經驗來進行機構調整，這導致政府機關和事業(yè)單位機構設置過多、過散，職責交叉、權責脫節(jié)、爭權諉責現(xiàn)象較多，行政效能不高等等，根源上都源自機構編制管理上不規(guī)范。

而要解決這些問題，關鍵就是推進機構編制管理法制化建設，用法律的手段取代傳統(tǒng)機構編制管理的“人治”現(xiàn)象，實現(xiàn)政府職責、機構和編制的法定化。

這次三中全會公報也提到了一個很重要的信息：加大機構編制違紀違法行為查處力度。

近年來，中央和各級地方政府、機構編制部門對機構編制紀律可以說是三令五申，多次出臺規(guī)范性文件，但收效甚微。原因在于機構編制管理法規(guī)中，處罰條款的剛性程度難以把握，機構編制管理機關的法律主體地位不明確。目前違反機構編制管理紀律最嚴重的僅給予行政處分，是共產黨員的給予留黨查看或開除黨籍處分。

如果機構編制法定化，這些行為完全可以上升到法律層面來處罰。

這樣一分析，雖然三中全會公報里只字未提具體改什么，但是一些原則和方向的框定，可以讓我們對最后的改革方案做到心中有數(shù)。因為，改革也是有章有法，不是隨心所欲。

中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議公報

（2018年2月28日中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過）

中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議，于2018年2月26日至28日在北京舉行。

出席這次全會的有，中央委員202人，候補中央委員171人。中央紀律檢查委員會副書記和有關方面負責同志列席會議。

全會由中央政治局主持。中央委員會總書記習近平作了重要講話。

全會聽取和討論了習近平受中央政治局委托作的工作報告。全會審議通過了中央政治局在廣泛征求黨內外意見、反復醞釀協(xié)商的基礎上提出的擬向十三屆全國人大一次會議推薦的國家機構領導人員人選建議名單和擬向全國政協(xié)十三屆一次會議推薦的全國政協(xié)領導人員人選建議名單，決定將這兩個建議名單分別向十三屆全國人大一次會議主席團和全國政協(xié)十三屆一次會議主席團推薦。全會審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，同意把《深化黨和國家機構改革方案》的部分內容按照法定程序提交十三屆全國人大一次會議審議。

全會充分肯定黨的十九屆一中全會以來中央政治局的工作。一致認為，面對復雜多變的國際形勢、艱巨繁重的國內改革發(fā)展穩(wěn)定任務，中央政治局全面貫徹黨的十九大和十九屆一中、二中全會精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，不忘初心、牢記使命，全面加強黨對一切工作的領導，堅持穩(wěn)中求進工作總基調，勇于創(chuàng)新，扎實工作，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局，協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，團結帶領全黨全國各族人民，堅定信心，凝心聚力，只爭朝夕，真抓實干，著力全面深化改革、保持經濟平穩(wěn)健康發(fā)展，著力全面依法治國、推進中國特色社會主義法治體系建設，全力以赴打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)，著力全面從嚴治黨、切實轉變工作作風，全面推進社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設和黨的建設，在決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程上邁出新的步伐，推動黨和國家各項事業(yè)取得新的成績。

全會認為，開好十三屆全國人大一次會議和全國政協(xié)十三屆一次會議，對動員全黨全國各族人民為決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利而奮斗具有重大意義。

全會提出，深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。黨和國家機構職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是我們黨治國理政的重要保障。新中國成立后，在我們黨領導下，我國確立了社會主義基本制度，逐步建立起具有我國特點的黨和國家機構職能體系。在社會主義建設和改革開放過程中，我們黨積極推進黨和國家機構改革，各方面機構職能不斷優(yōu)化、逐步規(guī)范。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央緊緊圍繞完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個總目標全面深化改革，加強黨的領導，堅持問題導向，突出重點領域，深化黨和國家機構改革，在一些重要領域和關鍵環(huán)節(jié)取得重大進展，為黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革提供了有力保障。

全會強調，面對新時代新任務提出的新要求，黨和國家機構設置和職能配置同統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應，同實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應。全黨必須統(tǒng)一思想、堅定信心、抓住機遇，在全面深化改革進程中，下決心解決黨和國家機構職能體系中存在的障礙和弊端，加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更好發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)越性。

全會強調，深化黨和國家機構改革的指導思想是，全面貫徹黨的十九大精神，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，適應新時代中國特色社會主義發(fā)展要求，堅持穩(wěn)中求進工作總基調，堅持正確改革方向，堅持以人民為中心，堅持全面依法治國，以加強黨的全面領導為統(tǒng)領，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向，以推進黨和國家機構職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，改革機構設置，優(yōu)化職能配置，深化轉職能、轉方式、轉作風，提高效率效能，為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供有力制度保障。深化黨和國家機構改革，必須貫徹堅持黨的全面領導、堅持以人民為中心、堅持優(yōu)化協(xié)同高效、堅持全面依法治國的原則。

全會提出，深化黨和國家機構改革的目標是，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系，形成總攬全局、協(xié)調各方的黨的領導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，聯(lián)系廣泛、服務群眾的群團工作體系，推動人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關、人民團體、企事業(yè)單位、社會組織等在黨的統(tǒng)一領導下協(xié)調行動、增強合力，全面提高國家治理能力和治理水平。既要立足實現(xiàn)第一個百年奮斗目標，針對突出矛盾，抓重點、補短板、強弱項、防風險，從黨和國家機構職能上為決勝全面建成小康社會提供保障；又要著眼于實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，注重解決事關長遠的體制機制問題，打基礎、立支柱、定架構，為形成更加完善的中國特色社會主義制度創(chuàng)造有利條件。

全會提出，深化黨和國家機構改革的首要任務是，完善堅持黨的全面領導的制度，加強黨對各領域各方面工作領導，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力。要建立健全黨對重大工作的領導體制機制，強化黨的組織在同級組織中的領導地位，更好發(fā)揮黨的職能部門作用，統(tǒng)籌設置黨政機構，推進黨的紀律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革。

全會提出，轉變政府職能，優(yōu)化政府機構設置和職能配置，是深化黨和國家機構改革的重要任務。要堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機制弊端，圍繞推動高質量發(fā)展，建設現(xiàn)代化經濟體系，調整優(yōu)化政府機構職能，合理配置宏觀管理部門職能，深入推進簡政放權，完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制，改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制，完善公共服務管理體制，強化事中事后監(jiān)管，提高行政效率，全面提高政府效能，建設人民滿意的服務型政府。

全會提出，統(tǒng)籌黨政軍群機構改革，是加強黨的集中統(tǒng)一領導、實現(xiàn)機構職能優(yōu)化協(xié)同高效的必然要求。要統(tǒng)籌設置相關機構和配置相近職能，理順和優(yōu)化黨的部門、國家機關、群團組織、事業(yè)單位的職責，完善黨政機構布局，深化人大、政協(xié)和司法機構改革，深化群團組織改革，推進社會組織改革，加快推進事業(yè)單位改革，深化跨軍地改革，增強黨的領導力，提高政府執(zhí)行力，激發(fā)群團組織和社會組織活力，增強人民軍隊戰(zhàn)斗力，使各類機構有機銜接、相互協(xié)調。

全會提出，治理好我們這樣的大國，要理順中央和地方職責關系，更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性。要統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構設置和職能配置，構建從中央到地方運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系，中央加強宏觀事務管理，地方在保證黨中央令行禁止前提下管理好本地區(qū)事務，賦予省級及以下機構更多自主權，合理設置和配置各層級機構及其職能，增強地方治理能力，加強基層政權建設，構建簡約高效的基層管理體制。

全會提出，機構編制法定化是深化黨和國家機構改革的重要保障。要完善黨和國家機構法規(guī)制度，依法管理各類組織機構，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，全面推行政府部門權責清單制度，規(guī)范和約束履職行為，讓權力在陽光下運行，強化機構編制管理剛性約束，加大機構編制違紀違法行為查處力度。

全會強調，深化黨和國家機構改革是一個系統(tǒng)工程，各級黨委和政府要把思想和行動統(tǒng)一到黨中央關于深化黨和國家機構改革的決策部署上來，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，把握好改革發(fā)展穩(wěn)定關系，不折不扣抓好黨中央決策部署貫徹落實，依法依規(guī)保障改革，增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加強黨政軍群各方面機構改革配合，使各項改革相互促進、相得益彰，形成總體效應。

全會號召，全黨全國各族人民要緊密團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，統(tǒng)一思想，統(tǒng)一行動，銳意改革，確保完成深化黨和國家機構改革的各項任務，不斷構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系，為決勝全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢而奮斗！

來源:俠客島  作者:獨孤九段

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