自2013年12月全國財政工作會議召開PPP專題研討會以來，本輪PPP推廣已走過了第3個年頭。當前，PPP在我國的發(fā)展已呈燎原之勢，多地均推出千億元PPP大單。在看到PPP可喜發(fā)展勢頭的同時，其可持續(xù)性也逐漸為人所關注，PPP熱中存在的“野蠻生長”問題引發(fā)了人們對于地方政府財政可持續(xù)性的擔憂?！耙靶U生長”主要表現(xiàn)在：

　　 項目短期內(nèi)集中“上馬”，政府財政壓力增大。自中央對地方政府融資平臺進行限制以來，地方政府投資沖動受抑，而PPP的推出則無疑為政府“打開了另一扇門”。部分地方政府甚至將PPP作為政府投資項目的惟一資金來源方式，不論項目是否適合采用PPP模式、不論地方財力能否承受。這就導致短期內(nèi)大量PPP項目未經(jīng)全面、科學論證就匆匆上馬，很多項目的后續(xù)履約發(fā)生爭執(zhí)，而這其中更有大量政府直接付費或給予財政補貼的項目，給財政造成巨大壓力。

　　 項目結構設計不合理，“偽PPP”大量出現(xiàn)。一個好的PPP項目不僅能夠實現(xiàn)政府與社會資本雙方權責的合理分配，還能有效緩解政府財政支出壓力、降低政府負債。而目前市面上存在著相當多“形似而神不似”的偽PPP項目，BT、按期回購、固定收益回報等國務院、相關部委明令禁止的內(nèi)容被包裝成PPP項目堂而皇之地推向市場。此類“偽PPP”項目不僅不能幫助政府卸下包袱，還將加重政府的財政負擔，違背國家推行PPP“緩解財政壓力、提高財政效率”的初衷。

　　 部分項目前期論證淪為形式。財政可承受能力論證及物有所值評價作為目前財政部門對PPP項目識別重點要求的兩個關鍵手段，在PPP項目的前期論證中發(fā)揮著關鍵作用。然而，部分地方政府在執(zhí)行過程中，受制于認識不足等原因，導致這兩項論證工作流于形式，如：以結果為導向，為使項目通過論證，設計出不合理的使用者付費或大幅度提高未來地方財政一般公共預算支出增長率等，為項目后期執(zhí)行埋下巨大隱患。

　　 針對如何保障PPP項目的財政可持續(xù)性問題，財政部及發(fā)改委已通過出臺一系列政策明確了相關思路，筆者結合曾參與的多個地方政府不同行業(yè)、不同類型的PPP項目實踐經(jīng)驗提出以下幾點建議以供參考。

　　 充分利用PPP項目平臺，做好項目分類管理。為有效管理全國PPP項目，相關部門分別設立了全國PPP綜合信息平臺和傳統(tǒng)基礎設施領域PPP項目庫，要求各級政府部門按照項目推進分層錄入信息，以實現(xiàn)PPP項目全過程監(jiān)管及信息的公開透明。對于地方政府而言，應該充分利用好上述兩個平臺，通過平臺化管理實現(xiàn)項目的統(tǒng)籌安排，并做好本級PPP項目整體的投融資規(guī)劃，依據(jù)項目特性及資金需求合理安排項目實施時序。

　　 “盤好家底”，建立財政預警機制。目前，地方政府推出的PPP項目中，需要政府付費和政府補貼的項目比重逐漸提高，這對地方政府的財力提出了考驗。今后PPP項目上馬之前，更需要事先盤算家底，量入為出，嚴格執(zhí)行國務院以及相關部委的規(guī)定，做好地方財政的統(tǒng)籌安排。因此，做實、做好PPP項目的財政可承受能力分析尤為關鍵，特別是要發(fā)揮好財政部門的作用，一個重要抓手就是加強中長期財政規(guī)劃的管理，通過合理準確的分析，明確未來財政支出空間，并以此作為本級所有PPP項目論證分析的統(tǒng)一標準，防止出現(xiàn)PPP項目為獲批需要在財政承受能力論證時隨意調(diào)整公共預算支出增長率的情況。同時在項目實施過程中，財政部門也要履行好項目財政管理職能，對項目財政支出情況進行全過程監(jiān)管，并建立動態(tài)調(diào)整機制，保障政府各部門執(zhí)行PPP項目的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性和財政的可持續(xù)性。

　　 合理設計項目結構，創(chuàng)新項目運作模式。在財力受限的情況下，要實現(xiàn)PPP項目的可持續(xù)，必須要充分挖掘PPP項目后續(xù)運營的商業(yè)價值，創(chuàng)新項目運作模式，提高運營效率。如：將公益類的基礎設施項目和具備收費條件的項目整體打包，以實現(xiàn)項目自身平衡，或為公益類項目匹配開發(fā)性資源等，這些安排都可以降低政府直接付費比例，有效減輕財政付費壓力。

　　 謹慎決策PPP項目，杜絕“發(fā)展當前、透支未來”的隱患。PPP項目合作期一般在10年以上，有些項目甚至長達30年。地方政府在PPP項目的合作過程中，既要算好“眼前賬”，更要算好“長遠賬”，切實轉變將PPP僅視為一種融資方式的觀念，不能僅考慮短期項目建設的需要，更應立足長遠，站在項目全生命周期的角度衡量政府財政支出能力，合理規(guī)劃、安排好項目。

　　 重視咨詢機構的作用，用“好”中介、用“好中介”。隨著政府對于PPP中介咨詢服務的重視，咨詢機構對于項目運作成敗發(fā)揮著越來越重要的作用，一定程度上可以說“咨詢好PPP就好，咨詢粗制濫造PPP就粗制濫造”。在選擇和使用中介咨詢服務機構時需要注意以下兩點：一是用“好”中介，關鍵在于合理的工作空間及時間。空間是指在滿足項目實施的前提下，不過多地限制咨詢機構，要給其專業(yè)性發(fā)揮保留空間；時間是指重視項目前期研究的必要性，俗話說“磨刀不誤砍柴工”，只有咨詢機構配合實施機構在前期對項目進行了深入的研究，才能結合項目自身特點制定出可操作的好方案。二是要用“好中介”。本輪PPP熱潮帶動了一大批咨詢服務機構的興起，而不同的中介服務質量良莠不齊，地方政府在選擇咨詢服務機構時要有效甄別，不能過度重視價格因素，更應該考慮機構的項目經(jīng)驗、人員配備、服務方案等綜合實力，否則就會造成“劣幣驅逐良幣”，難以發(fā)揮出PPP中介咨詢機構促進和推動PPP項目有效落地、引導PPP項目合法合規(guī)運作的重要作用。

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