本文要點(diǎn)

“河長制”是解決水環(huán)境問題的一項(xiàng)制度創(chuàng)新?！昂娱L制”，即由中國各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理。意見提出確保到2018年底前，全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長體系，“河長制”的建立和落實(shí)情況也將納入中央環(huán)保督察。河長制制度最大的亮點(diǎn)在于將水環(huán)境保護(hù)模式從原來的“多頭管理”變?yōu)橛珊娱L統(tǒng)領(lǐng)、統(tǒng)管。

“河長制”要求地方領(lǐng)導(dǎo)兜底水環(huán)境保護(hù)責(zé)任，有益于調(diào)動(dòng)行政資源。設(shè)立河長制，可以打破當(dāng)前法律制度和監(jiān)管體系的局限，讓地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)水環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行兜底。并能夠牽頭解決現(xiàn)有部門難以牽頭解決的問題，對(duì)這項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程整體負(fù)責(zé)。地方黨政一把手擔(dān)任總河長或者河長，有利于調(diào)動(dòng)行政資源，對(duì)不認(rèn)真履責(zé)的人嚴(yán)格追責(zé)，有利于讓急需解決的水環(huán)境問題以最短的時(shí)間得到有效解決，也可加快治理項(xiàng)目審批流程。

“河長制+PPP”協(xié)同規(guī)避水環(huán)境治理兩大風(fēng)險(xiǎn)：源頭控制和后端運(yùn)營。(1)水環(huán)境治理的核心在于政府監(jiān)管下對(duì)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活污染源頭的把控，同時(shí)配合水環(huán)境治理工程，“河長制”推出前，政府效力不足。(2)當(dāng)前的水環(huán)境PPP項(xiàng)目以治理工程為主：重建設(shè)輕運(yùn)營?！昂娱L制”作為水環(huán)境治理頂層設(shè)計(jì)文件，強(qiáng)化了政府對(duì)源頭監(jiān)管，并與PPP市場化融資手段結(jié)合，落實(shí)河道整治項(xiàng)目，總體推進(jìn)水環(huán)境治理系統(tǒng)工程。以水質(zhì)指標(biāo)為評(píng)價(jià)核心的“政績?cè)u(píng)價(jià)+付費(fèi)評(píng)價(jià)”，可將地方政府和社會(huì)資本利益和責(zé)任目標(biāo)綁定，降低項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。只有PPP項(xiàng)目的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)降低，后續(xù)現(xiàn)金流才能更穩(wěn)定，PPP+ABS、銀行信貸ABS才能更有序的推進(jìn)。

“河長制+PPP”將提速水環(huán)境市場。財(cái)政部三批水環(huán)境PPP項(xiàng)目，總投資逾4800億元;“十三五”規(guī)劃城市內(nèi)河黑臭水體治理中僅截污管網(wǎng)已需求逾1700億元，“河長制”政策的推進(jìn)將極大的加快水環(huán)境治理的進(jìn)程，有利于增量PPP項(xiàng)目立項(xiàng)與存量項(xiàng)目落地。大平臺(tái)公司可以不斷擴(kuò)大訂單規(guī)模，小平臺(tái)公司可通過分包及技術(shù)介入PPP項(xiàng)目，或依附大型企業(yè)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型和擴(kuò)張。

正文部分

1.水環(huán)境污染改善不明顯，治理壓力較大

1.1“十三五”水環(huán)境監(jiān)測加碼，點(diǎn)位增加近兩倍

2015年4月16日，《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，即“水十條”發(fā)布，要求到2020年，全國水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善，污染嚴(yán)重水體較大幅度減少，到2030年，力爭全國水環(huán)境質(zhì)量總體改善，水生態(tài)系統(tǒng)功能初步恢復(fù)。

水環(huán)境改善具體指標(biāo)為：2020年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良(達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類)比例總體達(dá)到70%以上，地級(jí)及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)，地級(jí)及以上城市集中式飲用水水源水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類比例總體高于93%。

“十三五”對(duì)地表水監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行了重新優(yōu)化布局，數(shù)量增加、點(diǎn)位優(yōu)化，凸顯對(duì)水環(huán)境監(jiān)測的重視。我國已建立了全國性的地表水監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)?！笆濉逼陂g監(jiān)測點(diǎn)位從原先的972個(gè)增加到現(xiàn)在的2767個(gè)(河流點(diǎn)位2424個(gè)、湖庫點(diǎn)位343個(gè))，其中，評(píng)價(jià)、考核、排名點(diǎn)位共1940個(gè)。

表1：“十三五”環(huán)境監(jiān)測點(diǎn)位調(diào)整

資料來源：“十三五”國家地表水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)設(shè)置方案

1.2流域水質(zhì)污染依舊嚴(yán)重，整體改善不明顯

我國河流污染情況依舊嚴(yán)重，整體雖有所好轉(zhuǎn)，但2011-2015年期間改善不明顯。根據(jù)2015年中國環(huán)境狀況公告顯示，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大流域和浙閩片河流、西北諸河、西南諸河的700個(gè)國控點(diǎn)位中;IV類占14.3%，V類占4.7%，劣V類占8.9%且主要集中在海河、淮河、遼河和黃河流域。海河監(jiān)控點(diǎn)位水質(zhì)劣V類達(dá)到39.1%，其中支流劣V占比更是高達(dá)44.0%。

按照“水十條”中2020年七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良(達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類)比例總體達(dá)到70%的標(biāo)準(zhǔn)。目前，海河、遼河、黃河、淮河、松花江五大重點(diǎn)流域均處超標(biāo)狀態(tài)，治理壓力依然很大。

省界點(diǎn)位相比于非省界點(diǎn)位水質(zhì)質(zhì)量更差，污染程度更高。其原因在于，省界污染涉及兩省、多部門，責(zé)任劃分不易明確，且上下游、左右岸存在監(jiān)管、執(zhí)法均易出現(xiàn)不嚴(yán)的現(xiàn)象。

1.3湖泊、水庫等水體污染、富營養(yǎng)化不可忽視

湖泊是重要的地表水資源，與人類的生活息息相關(guān)，富營養(yǎng)化不可忽視。2015年，開展?fàn)I養(yǎng)狀態(tài)監(jiān)測的61個(gè)湖泊(水庫)中，貧營養(yǎng)的6個(gè);中營養(yǎng)的41個(gè)，輕度富營養(yǎng)的12個(gè)，中度富營養(yǎng)的2個(gè)。

根據(jù)2015年中國環(huán)境狀況公告，“三湖”即太湖、巢湖、滇池均有不同程度的污染。重要湖泊(32個(gè))，污染比例逾30%，重點(diǎn)水庫水質(zhì)情況較好。而根據(jù)2013-2015年數(shù)據(jù)比較，污染情況改善依然不明顯。(注：優(yōu)為Ⅰ類和Ⅱ類水質(zhì)，良好為Ⅲ類水質(zhì)，輕度污染為Ⅳ類水質(zhì)，中度污染為Ⅴ類水質(zhì)，重度污染為劣Ⅴ類水質(zhì)。)

2.“河長制”是水環(huán)境治理的頂層制度

水環(huán)境治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。從“九五”期間的淮河流域治理開始，我國的水環(huán)境治理一直在探索建立科學(xué)高效的管理體系。經(jīng)過多年的探索，我國已初步形成了流域水污染防治的“質(zhì)量目標(biāo)—總量控制—項(xiàng)目設(shè)計(jì)—投資保障”四位一體的水污染防治基本框架。

2.1“河長制”源于2007年無錫，已在8省市進(jìn)行試點(diǎn)

水環(huán)境治理從總體看具有整體性、空間性、綜合性和協(xié)調(diào)性等基本特征，均需由政府全面推進(jìn)實(shí)施。作為一種具有中國特色的強(qiáng)化政府職責(zé)的制度，“河長制”應(yīng)運(yùn)而生。

“河長制”，即由中國各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理?！昂娱L制”把流域目標(biāo)考核細(xì)化到區(qū)域地方黨政領(lǐng)導(dǎo)，明確了“地方人民政府及其負(fù)責(zé)人”，確定了其職責(zé)范圍，深化落實(shí)了目標(biāo)責(zé)任制。

“河長制”由江蘇省無錫市首創(chuàng)。在太湖藍(lán)藻暴發(fā)后，無錫市委、市政府自加壓力的舉措，所針對(duì)的是無錫市水污染嚴(yán)重、河道長時(shí)間沒有清淤整治、企業(yè)違法排污、農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重等現(xiàn)象。

表2：“河長制”政策發(fā)展歷史進(jìn)程

資料來源：光大證券研究所

“河長制”的效果也是明顯的，全面覆蓋無錫行政區(qū)劃的79個(gè)考核斷面達(dá)標(biāo)率從“河長制”實(shí)施之初的53.2%上升至2008年3月的71.1%。而后，江蘇、天津、浙江、福建、江西、安徽、北京及海南8省市，先后針對(duì)各自的水環(huán)境問題，試點(diǎn)“河長制”。

2.2“河長制”是解決水環(huán)境問題的一項(xiàng)制度創(chuàng)新

2016年12月11日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面推行河長制的意見》，標(biāo)志著全國范圍內(nèi)推行“河長制”開始。意見提出確保到2018年底前全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長體系。各省(自治區(qū)、直轄市)設(shè)立總河長，由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任;各省(自治區(qū)、直轄市)行政區(qū)域內(nèi)主要河湖設(shè)立河長，由省級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任;各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級(jí)分段設(shè)立河長，由同級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任?？h級(jí)及以上河長設(shè)置相應(yīng)的“河長制”辦公室。

表3：國家層面“河長制”政策及配套文件

資料來源：光大證券研究所

全面推行河長制是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，是解決我國復(fù)雜水問題、維護(hù)河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創(chuàng)新。

2016年12月14日，水利部、環(huán)保部，發(fā)布《關(guān)于全面推行河長制的意見》實(shí)施方案,具體工作包括：確定河湖分級(jí)名錄、明確河長制辦公室、細(xì)化主要任務(wù)、強(qiáng)化分類指導(dǎo)、明確工作進(jìn)度。

把“河長制”的建立和落實(shí)情況納入正在開展的中央環(huán)保督察。在2017年和2018年進(jìn)行四次督導(dǎo)檢查，具體時(shí)間為2017年5月、10月，2018年5月、10月?！昂娱L制”制度最大的亮點(diǎn)在于改變?cè)瓉淼摹熬琵堉嗡?、“多頭管理”的水環(huán)境治理模式，而將責(zé)任落實(shí)到各級(jí)河長。同時(shí)，加強(qiáng)聯(lián)防、聯(lián)控對(duì)跨區(qū)域的河湖，明確管理責(zé)任。

在考核和追責(zé)機(jī)制上，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，每年評(píng)價(jià)一次，每五年考核一次。無論是評(píng)價(jià)、考核發(fā)現(xiàn)的水質(zhì)變差問題，還是現(xiàn)實(shí)中發(fā)現(xiàn)的水污染事件，都要按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》的規(guī)定來追究地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

設(shè)立河長制，可以打破當(dāng)前法律制度和監(jiān)管體系的局限，讓地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)水環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行兜底，并能夠牽頭解決現(xiàn)有部門難以牽頭解決的問題，對(duì)這項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程整體負(fù)責(zé)。地方黨政一把手擔(dān)任總河長或者河長，有利于調(diào)動(dòng)行政資源，對(duì)不認(rèn)真履責(zé)的人嚴(yán)格追責(zé)，有利于讓急需解決的水環(huán)境問題以最短的時(shí)間得到有效解決，也可加快治理項(xiàng)目審批流程。

2.3案例：上海推進(jìn)“河長制”，公布第一批河長名單

上海市政府創(chuàng)新推行“雙河長制”。上海市以“河長制”的落實(shí)為抓手，推進(jìn)各區(qū)落實(shí)水污染防治行動(dòng)計(jì)劃和最嚴(yán)格水資源管理制度等任務(wù)，確保完成工作目標(biāo)。2017年底前將實(shí)現(xiàn)全市河湖河長制全覆蓋，2020年基本消除劣V類水體。

2017年2月6日，上海公布了第一批河長名單。第一批公布的河長名單共涉及上海488條河道，包括：長江口(上海段)，黃浦江等31條市管河道(湖泊)，以及列入城鄉(xiāng)中小河道綜合整治的471條段(含15條市管河道)。共有334名各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任各級(jí)總河長、河長。其中，省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)2名，廳局級(jí)(區(qū)級(jí))領(lǐng)導(dǎo)73名，縣處級(jí)(街鎮(zhèn))領(lǐng)導(dǎo)259名。

表4：上海市“河長制”方案中，河長及其黨政級(jí)別對(duì)應(yīng)情況

資料來源：上海市政府，光大證券研究所整理

上海市“河長制”工作整體方案：首先，全面建立河長制組織體系。成立市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級(jí)河長制辦公室，建立河長辦工作機(jī)制，分三批公布河長名單。其次，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)中小河道綜合整治，按照《關(guān)于加快本市城鄉(xiāng)中小河道綜合整治的工作方案》，采取五方面17項(xiàng)措施，推進(jìn)471條段631公里城鄉(xiāng)中小河道綜合整治;最后，全面推進(jìn)本市水環(huán)境治理工作。

3.“河長制+PPP”協(xié)同規(guī)避兩大風(fēng)險(xiǎn)，提速水環(huán)境市場

3.1水環(huán)境治理兩大風(fēng)險(xiǎn)：源頭控制和后端運(yùn)營

當(dāng)前的水環(huán)境PPP項(xiàng)目并不能徹底解決水環(huán)境污染問題：

水環(huán)境污染的最大特點(diǎn)就是污染成因復(fù)雜、來源廣泛，包括：工業(yè)廢水及廢渣排放污染、農(nóng)業(yè)及漁業(yè)生產(chǎn)污染、生活廢水及垃圾污染物污染、交通船運(yùn)污染等。污染來源廣泛，導(dǎo)致治理難度大大增加。因此，水環(huán)境治理一定要對(duì)污染源頭進(jìn)行控制，才能起到良好的治理效果。

當(dāng)前水環(huán)境治理癥結(jié)一——源頭控制方面，政府效力不足：水環(huán)境治理是系統(tǒng)性工程，只有對(duì)工業(yè)源、生活源、農(nóng)業(yè)源加以控制，同時(shí)配合整治工程，采取多手段、綜合處理方式，才是水環(huán)境污染治理的根本解決之道，但源頭控制又是政府的工作，且一般水環(huán)境PPP治理項(xiàng)目中并不涉及。

所以，水環(huán)境治理中，政府的作用不可忽視，只有把污染源頭排查好、控制好、管理好，后端的整治工程、配套項(xiàng)目、運(yùn)營能有效果，否則一切都為空談。

表5：水環(huán)境綜合治理方案

資料來源：光大證券研究所

推行PPP模式的目的是：1)政府職能轉(zhuǎn)變，尤其是投資領(lǐng)域的職能轉(zhuǎn)變;2)解決政府債務(wù)問題，廣納各路資金，緩解政府財(cái)政壓力;3)吸納民營企業(yè)在管理和技術(shù)方面的長處，以加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和有效運(yùn)營。

水環(huán)境治理項(xiàng)目建設(shè)一般以PPP方式進(jìn)行。PPP模式既是一種重要的融資模式，又強(qiáng)調(diào)一種新的合作機(jī)制，即風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享。內(nèi)容包括：

1)風(fēng)險(xiǎn)由最有能力控制一方承擔(dān);

2)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大小要與所獲得回報(bào)匹配;

3)社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)有上限。

表6：PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)

資料來源：PPP與資產(chǎn)證券化

當(dāng)前水環(huán)境治理另一癥結(jié)——水環(huán)境PPP項(xiàng)目重建設(shè)輕運(yùn)營：PPP項(xiàng)目更多的是以整治工程+污水處理廠、管網(wǎng)工程打包實(shí)施，市場更多的是承包商，把項(xiàng)目拿下來，做工程，在里面賺一定比例的工程錢。而之后，建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)向運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，雖然對(duì)工程公司有利，但政府一旦在源頭控制不作為，后端運(yùn)營、水質(zhì)達(dá)標(biāo)是非常困難的，風(fēng)險(xiǎn)較大，對(duì)整個(gè)PPP項(xiàng)目運(yùn)營回款是不利的。

3.2“河長制+PPP”發(fā)揮“政策+市場”協(xié)同效應(yīng)

“河長制”的發(fā)布，是對(duì)水環(huán)境治理頂層制度的一次重要的明確：

黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)：明確河長的政治責(zé)任，將水環(huán)境治理放在重要位置;

執(zhí)法體制創(chuàng)新：由多頭管理變?yōu)楹娱L負(fù)責(zé)，效率提高、資源調(diào)動(dòng)更容易;

發(fā)揮政府監(jiān)管效力：水環(huán)境治理源頭控制的重要措施，執(zhí)法力度會(huì)大大強(qiáng)化;

促進(jìn)政策+市場協(xié)同：1+1>2，政策引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入，鼓勵(lì)治理工程采用PPP模式。

“河長制”+“PPP”的協(xié)同效應(yīng)體現(xiàn)在目標(biāo)一致、各取所長。單純以PPP模式綁定政府和社會(huì)資本的利益及風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度較為有限，因?yàn)檎鼮殛P(guān)注的是政績，所以在本質(zhì)職責(zé)如污染源頭防控力度可能會(huì)打折扣。而“河長制”恰好在政策上對(duì)政府予以約束，且中央對(duì)地方政府以水環(huán)境水質(zhì)情況進(jìn)行考核，地方政府重視程度會(huì)大大加強(qiáng)，措施也會(huì)更得力。

另外，地方政府的問題在于整治工程的資金，PPP模式提供了引入社會(huì)資本的模式，地方政府根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營及水質(zhì)情況給社會(huì)資本付費(fèi)。PPP項(xiàng)目把其納入政府預(yù)算，以10-20年回款的方式長期進(jìn)行支付。后續(xù)出臺(tái)的ABS等政策，可在融資層面給予社會(huì)資本更好便利。

綜上，“政績?cè)u(píng)價(jià)+付費(fèi)評(píng)價(jià)”的核心在于水質(zhì)滿足要求，地方政府和社會(huì)資本利益和責(zé)任目標(biāo)綁定到一起。從操作層面上說，政府發(fā)揮其執(zhí)政管理優(yōu)勢，控住源頭，社會(huì)資本發(fā)揮其資金和技術(shù)優(yōu)勢。最終提升運(yùn)營質(zhì)量，達(dá)到水質(zhì)目標(biāo)，降低風(fēng)險(xiǎn)。

只有PPP項(xiàng)目的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)降低，后續(xù)現(xiàn)金流才能更穩(wěn)定，政府信用評(píng)級(jí)、PPP+ABS、銀行信貸ABS才能更有序的推進(jìn)。

3.3水環(huán)境治理是環(huán)保水處理行業(yè)主戰(zhàn)場

截止至2016年12月31日，財(cái)政部入庫項(xiàng)目11260個(gè)，總投資為13.5萬億元。與水環(huán)境相關(guān)的項(xiàng)目432個(gè)，總投資4867億元，總投資占比約3.6%，單體項(xiàng)目平均投資約為11億元。

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，環(huán)保治理思路將逐漸單純的末端治理向過程控制轉(zhuǎn)變，從原有的點(diǎn)源的防治防控到以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心而轉(zhuǎn)變。

鑒于“河長制”要求的2年內(nèi)在全國范圍內(nèi)落實(shí)，且將其建立和落實(shí)情況納入正在開展的中央環(huán)保督察，并強(qiáng)化環(huán)境質(zhì)量考核及問責(zé)機(jī)制。我們認(rèn)為“河長制”的執(zhí)行，將極大加快水環(huán)境治理的進(jìn)程，有利于相關(guān)PPP項(xiàng)目立項(xiàng)與落地。

對(duì)于城市內(nèi)河(黑臭水體)的處理，國家也有明確的要求。根據(jù)，全國城市黑臭水體整治信息發(fā)布中心數(shù)據(jù)，超過70%的城市存在黑臭水體，當(dāng)前，黑臭水體完成率僅為13.3%?！笆濉币?guī)劃要求直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市建成區(qū)應(yīng)于2017年底前基本消除黑臭水體。

根據(jù)《“十三五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，“十三五”期間，需整治1992個(gè)城市黑臭水體，總長度5904公里。地級(jí)及以上城市黑臭水體治理中控源截污涉及的設(shè)施建設(shè)投資約1700億元。

表7：“十三五”規(guī)劃中對(duì)黑臭水體的治理要求

資料來源：“十三五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃

來源:EBS公用環(huán)保研究  作者:殷中樞、王威

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