導(dǎo)讀：“海綿城市”的提出立足于我國(guó)的水情特征和水問(wèn)題, 旨在彈性適應(yīng)地區(qū)的環(huán)境變化和靈活應(yīng)對(duì)城市的自然洪澇災(zāi)害, 轉(zhuǎn)變?cè)嫉?a target="_blank" title="排水防澇新聞專題">排水防澇思路, 遵循“滲、滯、蓄、凈、用、排”的六字方針, 集雨水的滲透、滯留、集蓄、凈化、循環(huán)使用和排水于一體, 綜合考慮內(nèi)澇防治、雨水資源化利用、徑流污染控制和水生態(tài)修復(fù)等多個(gè)城市建設(shè)目標(biāo)。

1 海綿城市內(nèi)涵及其PPP模式的特點(diǎn)

1.1 海綿城市內(nèi)涵及 PPP 應(yīng)用

厘清海綿城市的內(nèi)涵及系統(tǒng)組成是分析其 PPP模式特點(diǎn)的基礎(chǔ)。一般而言，海綿城市建設(shè)由低影響開(kāi)發(fā)系統(tǒng)、城市雨水管渠系統(tǒng)以及超標(biāo)雨水徑流排放系統(tǒng)三個(gè)相互補(bǔ)充、相互依存的重要基礎(chǔ)元素組成。而我國(guó)海綿城市的項(xiàng)目規(guī)模較大，不乏十平方公里以上的大型項(xiàng)目，牽扯著許多錯(cuò)綜復(fù)雜的雨洪問(wèn)題，因此目前海綿城市建設(shè)中也常常涉及河道治理、合流制溢流等綜合項(xiàng)目。但不能忽略的，解決城市徑流污染、排水防澇、水資源短缺等雨洪問(wèn)題，是海綿城市建設(shè)的核心。

如圖 1 左側(cè)所示，海綿城市建設(shè)中包含的主要子系統(tǒng)，典型項(xiàng)目以及之間的銜接專業(yè)，都表明海綿城市涉及的項(xiàng)目具有多目標(biāo)、系統(tǒng)性強(qiáng)、項(xiàng)目復(fù)雜及差異化明顯、跨專業(yè)、跨主體等特點(diǎn)。針對(duì)不同特點(diǎn)的 PPP 項(xiàng)目，其項(xiàng)目運(yùn)作流程、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、收益分配機(jī)制等都會(huì)有所區(qū)別。筆者大致總結(jié)了目前海綿城市建設(shè)中幾類具有代表性的整體項(xiàng)目(開(kāi)發(fā)地塊、市政管網(wǎng)、流域綜合整治等)，圍繞各自子系統(tǒng)中的典型項(xiàng)目，分析了它們?cè)?PPP 相關(guān)利益主體、運(yùn)作模式、風(fēng)險(xiǎn)與收益機(jī)制等問(wèn)題上的異同，對(duì)應(yīng)圖 1 右側(cè)所示。

圖1海綿城市建設(shè)項(xiàng)目與 PPP 模式大致聯(lián)系圖

總言之，在海綿城市推進(jìn)PPP 模式的過(guò)程中，需要結(jié)合海綿城市建設(shè)項(xiàng)目及其 PPP 模式的最顯著特點(diǎn)，針對(duì)具體匯水區(qū)域或流域的典型問(wèn)題，提供科學(xué)合理的“定制化的服務(wù)”。

1.2 海綿城市 PPP 項(xiàng)目的特點(diǎn)海綿城市

PPP 模式是指利用社會(huì)資本，通過(guò)政府與企業(yè)的合作來(lái)實(shí)現(xiàn)海綿城市項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。通過(guò)以上對(duì)海綿城市系統(tǒng)及其與 PPP 模式聯(lián)系的分析，可以看出，海綿城市 PPP 模式在實(shí)際操作過(guò)程中有如下顯著特點(diǎn)。

(1)項(xiàng)目類型多、系統(tǒng)性強(qiáng)且邊界模糊

海綿城市涵蓋了低影響開(kāi)發(fā)與綠色基礎(chǔ)設(shè)施、市政管渠排水系統(tǒng)、超標(biāo)雨水蓄排系統(tǒng)多個(gè)子系統(tǒng)，也涉及流域及河道的綜合治理。因此海綿城市PPP項(xiàng)目包含了綠色與灰色、地上與地下、源頭與末端等不同措施的組合，相互影響、關(guān)系復(fù)雜。當(dāng)前，為了解決我國(guó)城市棘手的雨水問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)海綿城市綜合目標(biāo)，基于當(dāng)?shù)貙?shí)際條件和重點(diǎn)問(wèn)題的系統(tǒng)性解決方案就顯得尤為重要，而這也使得海綿城市 PPP 具有項(xiàng)目多、系統(tǒng)性強(qiáng)的特點(diǎn)。不同于邊界條件清晰的污水處理廠 PPP 項(xiàng)目，海綿城市涉及的水環(huán)境問(wèn)題多，復(fù)雜程度也高，各項(xiàng)目間的邊界區(qū)分及如何有效打包已成為 PPP 模式必須要考慮的要素。因此，如果企

業(yè)在策劃海綿城市 PPP 項(xiàng)目時(shí)，只注重商務(wù)而忽略其中的關(guān)鍵技術(shù)、系統(tǒng)復(fù)雜性和邊界條件，就可能導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施和后期績(jī)效考核面臨許多風(fēng)險(xiǎn)。

(2)投資主體不一，項(xiàng)目公益性強(qiáng)

對(duì)于開(kāi)發(fā)地塊、市政廠網(wǎng)、園林綠地、水系治理等不同的建設(shè)內(nèi)容，海綿城市建設(shè)的投資主體通常各有不同。在源頭低影響開(kāi)發(fā)設(shè)施應(yīng)用的主要區(qū)域內(nèi)，既有政府為投資主體的公共建筑和道路，也有開(kāi)發(fā)商為主體的住宅小區(qū)、商業(yè)綜合體;對(duì)于大量市政管網(wǎng)工程以及公園綠地、道路綠地等開(kāi)放空間的建設(shè)，部分城市是以地方政府或城投公司為投資主體，不過(guò)也有開(kāi)發(fā)商被委托承擔(dān)紅線外公共項(xiàng)目建設(shè)的案例;而在水系的綜合整治項(xiàng)目中，往往需要政府與企業(yè)共同參與建設(shè)，投資主體更為復(fù)雜。不同的投資主體對(duì)海綿城市 PPP 項(xiàng)目的投目標(biāo)和預(yù)期會(huì)有所不同，而在此背后，不可否認(rèn)的是海綿城市建設(shè)項(xiàng)目都有

一個(gè)共同特點(diǎn)，即項(xiàng)目的公益性特征。傳統(tǒng)水務(wù)行業(yè) PPP 模式主要通過(guò) BOT 項(xiàng)目持有大量水廠、管網(wǎng)等城市“重資產(chǎn)”用以融資，采用使用者付費(fèi)機(jī)制，通過(guò)在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)收取穩(wěn)定水費(fèi)產(chǎn)生回報(bào)。然而，海綿城市涉及的大部分項(xiàng)目，如老舊小區(qū)雨水系統(tǒng)改造、市政雨水系統(tǒng)改造、調(diào)蓄設(shè)施建設(shè)、河道截污及CSO 處理等，均具有明顯公益性質(zhì)，基本不產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)收益，大多數(shù)項(xiàng)目設(shè)施無(wú)法構(gòu)成“重資產(chǎn)”以提升企業(yè)的融資能力。

(3)項(xiàng)目運(yùn)作模式多樣化

因各地方政府財(cái)政情況、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理系統(tǒng)、PPP 項(xiàng)目的策劃各異，故各海綿城市 PPP 項(xiàng)目具有運(yùn)作模式多樣化的特點(diǎn)。如政府與企業(yè)在合作的組織架構(gòu)和操作模式上的不同，就會(huì)導(dǎo)致 PPP 項(xiàng)目的股權(quán)分配、投資主體、責(zé)權(quán)關(guān)系和績(jī)效考核等重要方面的不同。例如，南寧市那考河段PPP項(xiàng)目，由北京排水集團(tuán)公司與南寧市政府出資代表(南寧市建寧水務(wù)投資集團(tuán)有限公司)共同出資設(shè)立 PPP 項(xiàng)目公司，政府與企業(yè)的合作期為 10 年，由政府按照設(shè)定的績(jī)效考核條件支付流域治理的服務(wù)費(fèi);鎮(zhèn)江市海綿城市 PPP

項(xiàng)目，采用政府與社會(huì)資本方共同組建專門的 SPV 公司(Special Purpose Vehicle)，通過(guò) SPV 公司完成海綿城市項(xiàng)目的融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)工作，其中

海綿城市的方案設(shè)計(jì)由政府委托設(shè)計(jì)單位完成;遷安市海綿城市 PPP 項(xiàng)目選擇將示范區(qū)內(nèi)公共建筑、雨污水排水管網(wǎng)和廠站、末端河道與濕地綜合打包，以“設(shè)計(jì)—融資—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)”全過(guò)程的“DBFO 模式”推進(jìn)海綿城市建設(shè)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式選擇社會(huì)資本方，以三里河末端水質(zhì)作為績(jī)效考核依據(jù)。

(4)利益相關(guān)者多，協(xié)調(diào)關(guān)系復(fù)雜

不同于軌道交通、保障房建設(shè)、自來(lái)水廠或污水處理廠等其他領(lǐng)域的 PPP

項(xiàng)目，海綿城市建設(shè)和運(yùn)營(yíng)階段同時(shí)涉及的業(yè)主、監(jiān)管部門、責(zé)任主體等更紛雜。整個(gè)項(xiàng)目階段往往需要財(cái)政、市政、城建、環(huán)保、水利、園林、城管等多個(gè)部門的分工與協(xié)調(diào)。例如，對(duì)于市政管網(wǎng)工程以及公園綠地等公共空間，建設(shè)階段分別需要依靠市政及園林部門牽頭實(shí)施建設(shè)管理工作，運(yùn)營(yíng)階段根據(jù)各城市不同的管理體制來(lái)確定維護(hù)主體。對(duì)于建筑小區(qū)海綿城市建設(shè)或改造，多以開(kāi)發(fā)商或地方政府為投資建設(shè)主體，但后期維護(hù)管理一般會(huì)移交給物業(yè)公司，過(guò)程中有時(shí)也需要 SPV 公司進(jìn)行協(xié)調(diào)。毫無(wú)疑問(wèn)，海綿城市建設(shè)中多部門之間的協(xié)作管理是影響海綿城市 PPP 項(xiàng)目推進(jìn)、未來(lái)實(shí)施效果和績(jī)效考核的重要因素和主要困難之一。

2. 推進(jìn)海綿城市 PPP 模式面臨的問(wèn)題

從 2014 年 5 月 18 日頒布的發(fā)改基礎(chǔ) [2014]981 號(hào)文[9]，以及兩批 PPP 示范目(首批 80 個(gè)，第二批 206 個(gè))可以看出，現(xiàn)行 PPP 項(xiàng)目多以交通基礎(chǔ)設(shè)施、清潔能源、信息基礎(chǔ)設(shè)施等具有較好經(jīng)營(yíng)性和長(zhǎng)期收益的項(xiàng)目類型為主，水務(wù)行業(yè)的 PPP項(xiàng)目主要以污水處理廠提標(biāo)改造、廠網(wǎng)一體化建設(shè)等經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)的項(xiàng)目為主。由于海綿城市建設(shè)自身的顯著特征，污水或再生水這類項(xiàng)目的 PPP 模式(含 BOT)難以簡(jiǎn)單復(fù)制于海綿城市建設(shè)項(xiàng)目。而從海綿城市 PPP 項(xiàng)目推進(jìn)的現(xiàn)況看，也確實(shí)存在不少問(wèn)題亟待解決。

2.1 項(xiàng)目策劃的系統(tǒng)性和科學(xué)性問(wèn)題

海綿城市建設(shè)的系統(tǒng)性既是一大特征也是一大難點(diǎn)。項(xiàng)目策劃與打包應(yīng)與各城市自身面臨的實(shí)際雨水及其相關(guān)的水環(huán)境等問(wèn)題、特征和條件緊密聯(lián)系，具有很大的不確定和靈活性。項(xiàng)目包中以哪些項(xiàng)目為重點(diǎn)，哪些項(xiàng)目最緊急、見(jiàn)效快，它們又是一個(gè)怎樣的匯水區(qū)域和系統(tǒng)關(guān)系，通過(guò)這些項(xiàng)目的組合最終是否能順利達(dá)到當(dāng)?shù)睾＞d城市建設(shè)和績(jī)效考核的要求等，直接關(guān)系到 PPP 項(xiàng)目的成功與否和實(shí)施難度，在項(xiàng)目策劃和打包前必須充分研究和認(rèn)真分析。然而從目前掌握的海綿城市 PPP項(xiàng)目情況看，由于策劃時(shí)對(duì)海綿城市與水環(huán)境的系統(tǒng)關(guān)系缺乏透徹的理解和分析，部分海綿城市 PPP 項(xiàng)目匯水區(qū)關(guān)系復(fù)雜或混亂，建設(shè)內(nèi)容針對(duì)性和系統(tǒng)性不強(qiáng)，造成治理方案各子系統(tǒng)之間的分割，缺乏流域或匯水區(qū)系統(tǒng)關(guān)系的科學(xué)性和合理銜接。以舊城區(qū)合流制區(qū)域的海綿城市建設(shè)及溢流(CSO)污染控制系統(tǒng)為例：由于舊城城市空間格局與排水系統(tǒng)的復(fù)雜性和局限性，以及污染物傳輸、溢流過(guò)程的隨機(jī)性，系統(tǒng)實(shí)施方案應(yīng)該包括源頭控制、截留能力、調(diào)蓄設(shè)施及污水處理廠能力及工藝的匹配等多個(gè)部分，如果不能科學(xué)、合理地制定系統(tǒng)實(shí)施方案并統(tǒng)籌各子系統(tǒng)之間的銜接，只從局部角度出發(fā)進(jìn)行治理，最終可能收效甚微，反而造成資本的浪費(fèi)。因此，必須從 PPP項(xiàng)目策劃初期，厘清項(xiàng)目匯水區(qū)系統(tǒng)關(guān)系，策劃合理的項(xiàng)目打包，并與監(jiān)測(cè)、評(píng)估與考核體系相呼應(yīng)。

2.2 收益模式和政府支付能力問(wèn)題

海綿城市 PPP 模式要吸引社會(huì)資本和企業(yè)的積極參與必須要解決的一個(gè)關(guān)鍵就是收益模式的問(wèn)題。財(cái)金 [2014]76 號(hào)文和發(fā)改投資[2014]2724 號(hào)文均提，PPP 模式是通過(guò)“使用者付費(fèi)”及“必要的政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)。如前文所述，海綿城市 PPP 項(xiàng)目公益性強(qiáng)，且我國(guó)并沒(méi)有建立強(qiáng)制性的雨水排放許可制度和雨水收費(fèi)制度，目前尚不具備“使用者付費(fèi)”的條件，因此政府“購(gòu)買服務(wù)”仍然是主要付費(fèi)方式，新的收益模式和增長(zhǎng)點(diǎn)仍有待探索。現(xiàn)有付費(fèi)模式下，地方政府的支付能力和信用將會(huì)成為海綿城市 PPP 項(xiàng)目極為重要的依靠和保障。而從以往和目前情況看，有些地方政府信用度不高，拖延支付的情況并不少見(jiàn)，一些公司通過(guò)分析地方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政府的信用程度后，放棄參與某些海綿城市 PPP 的競(jìng)爭(zhēng)，可見(jiàn)，地方政府支付信用的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為海綿城市 PPP 模式吸引力不足的重要因素之一。如果地方政府在短期利益的驅(qū)使下，通過(guò)過(guò)高的回報(bào)率，過(guò)長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)期以吸引社會(huì)資本，但最終又缺乏承受能力，難以履行合同義務(wù)，直接危害合作方的利益，也會(huì)加劇地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。盡管財(cái)政承載能力評(píng)估能夠一定程度上減少地方政府財(cái)政危機(jī)發(fā)生的概率，但從 10 年以上服務(wù)期來(lái)看，地方財(cái)政支付能力仍存在許多不確定性。

2.3 績(jī)效考核難度問(wèn)題

政府購(gòu)買服務(wù)模式下，海綿城市 PPP 項(xiàng)目的績(jī)效考核是政府付費(fèi)的主要依據(jù)。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，績(jī)效考核目標(biāo)的可行性、風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成及其分擔(dān)、責(zé)任邊界等仍有待考證。結(jié)合目前幾個(gè)已有的海綿城市 PPP 項(xiàng)目的策劃與績(jī)效考核體系看，尚存在一些明顯問(wèn)題，如績(jī)效考核與建設(shè)內(nèi)容不對(duì)應(yīng)，績(jī)效考核方案難以達(dá)到，對(duì)未來(lái)實(shí)現(xiàn)績(jī)效存在的風(fēng)險(xiǎn)缺乏清晰的認(rèn)知和明確的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，考核方式簡(jiǎn)單等。舉例來(lái)說(shuō)，部分項(xiàng)目將河道局部匯水范圍劃入海綿城市 PPP 項(xiàng)目包，完全以末端河道水質(zhì)、水量評(píng)估海綿城市實(shí)施效果，但忽略了流域上游以及未劃入PPP 項(xiàng)目的其他匯水片區(qū)對(duì)河道水質(zhì)、水量的影響。又例如，現(xiàn)有徑流污染目標(biāo)的考核方式主要依靠監(jiān)測(cè)結(jié)果來(lái)進(jìn)行評(píng)定，忽視了雨水系統(tǒng)及其設(shè)施的復(fù)雜性、降雨的隨機(jī)性及季節(jié)變化等因素的影響，也會(huì)降低考核結(jié)果的合理性。目前掌握的多個(gè)海綿城市 PPP 項(xiàng)目的邊界條件和系統(tǒng)關(guān)系，已經(jīng)清晰的表明未來(lái)的績(jī)效考核將面臨較大風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，這給政府和企業(yè)按照績(jī)效考核付費(fèi)埋下了隱患。

2.4 長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)維護(hù)問(wèn)題

按照財(cái)政部要求，PPP 項(xiàng)目簽署的合同至少具有 10 年服務(wù)運(yùn)營(yíng)期，因此長(zhǎng)期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理也是海綿城市 PPP 項(xiàng)目考核的重要一環(huán)。即便方案設(shè)計(jì)合理、施工建設(shè)到位，若沒(méi)有長(zhǎng)期穩(wěn)定的、良好的運(yùn)營(yíng)維護(hù)作為支撐，其建設(shè)成效仍難以保證，這也是我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域比較突出的問(wèn)題。海綿城市PPP 項(xiàng)目的后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作本身較為復(fù)雜，再加上這類項(xiàng)目又容易受自然氣候變化、上游開(kāi)發(fā)或污染、城市整體的管理水平和市民環(huán)保意識(shí)等各種綜合因素影響，維護(hù)期內(nèi)很容易產(chǎn)生非技術(shù)性的責(zé)任糾紛問(wèn)題，甚至最終導(dǎo)致績(jī)效考核方面的困難或糾紛。因此，不同海綿城市PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)內(nèi)容的劃分、責(zé)任主體的界定、維護(hù)費(fèi)用的計(jì)算、績(jī)效評(píng)估及考核辦法等，都需要在 PPP 項(xiàng)目策劃初期依據(jù)實(shí)際情況予以充分考慮和合理安排。

3. 海綿城市 PPP 模式的要點(diǎn)與展望

雖然海綿城市PPP 項(xiàng)目在開(kāi)展的過(guò)程中存在各種問(wèn)題和挑戰(zhàn)，但不可否認(rèn)的是，海綿城市 PPP 模式仍是一個(gè)值得堅(jiān)持探索的新路徑。隨著首批試點(diǎn)城市建設(shè)的實(shí)施推進(jìn)和第二批海綿城市試點(diǎn)的啟動(dòng)，海綿城市 PPP 模式也在逐步深入和落地。結(jié)合上述發(fā)達(dá)國(guó)家在雨水系統(tǒng) PPP 模式上的經(jīng)驗(yàn)，以及目前國(guó)內(nèi)幾個(gè)海綿城市 PPP 項(xiàng)目推進(jìn)中遇到的困惑，筆者認(rèn)為有如下幾點(diǎn)需要在 PPP 項(xiàng)目落實(shí)中重點(diǎn)考量。

3.1 組建商業(yè)與技術(shù)聯(lián)合的專業(yè)咨詢團(tuán)隊(duì)

PPP 項(xiàng)目是一項(xiàng)參與者眾多、組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。一個(gè)完善的 PPP 項(xiàng)目需要協(xié)調(diào)公共部門與不同類型企業(yè)(包括承建商、運(yùn)營(yíng)商、投資機(jī)構(gòu)等)之間的關(guān)系，以達(dá)到多方共贏的目的，因此咨詢團(tuán)隊(duì)的作用就非常關(guān)鍵。根據(jù)上述美國(guó)馬里蘭州的案例，以及發(fā)達(dá)國(guó)家 PPP 項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，政府部門和企業(yè)通常按比例投入一定資本籌建 PPP 項(xiàng)目公司(即 SPV)，該項(xiàng)目公司通過(guò)銀行等金融機(jī)構(gòu)獲得債券融資，并且分別與承建商、運(yùn)營(yíng)商、供應(yīng)商簽訂建造合同、運(yùn)營(yíng)維護(hù)合同、設(shè)備采購(gòu)或供貨合同，其中建造合同可能是采取 EPC 或其他承包形式。與此同時(shí)，政府部門將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給 PPP 項(xiàng)目公司。上述過(guò)程之中，無(wú)論公共部門或是企業(yè)都需要聘請(qǐng)咨詢團(tuán)隊(duì)(如技術(shù)、法律和財(cái)務(wù))制定合理的 PPP 項(xiàng)目方案，PPP 項(xiàng)目的財(cái)務(wù)測(cè)算、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、資金構(gòu)成、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承載能力分析等工作主要由商業(yè)咨詢團(tuán)隊(duì)來(lái)完成;技術(shù)層面，PPP 項(xiàng)目的系統(tǒng)構(gòu)成、邊界劃分、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)費(fèi)用評(píng)估、績(jī)效考核體系等問(wèn)題則需要專業(yè)技術(shù)咨詢團(tuán)隊(duì)來(lái)支撐。圖 2表明了一個(gè)典型的PPP 項(xiàng)目中咨詢團(tuán)隊(duì)與參與方建立的關(guān)系。

圖 2 PPP 項(xiàng)目咨詢團(tuán)隊(duì)與公共部門、企業(yè)之間的關(guān)系

鑒于海綿城市 PPP 項(xiàng)目責(zé)任主體多、邊界交叉及關(guān)系復(fù)雜，項(xiàng)目系統(tǒng)性和專業(yè)性強(qiáng)，一般的商業(yè)咨詢難以高效地支撐如此復(fù)雜的水環(huán)境 PPP 項(xiàng)目，必須由具有一定實(shí)力的技術(shù)咨詢團(tuán)隊(duì)與商業(yè)咨詢團(tuán)隊(duì)共同組建咨詢團(tuán)隊(duì)，咨詢團(tuán)隊(duì)的經(jīng)驗(yàn)和綜合能力對(duì) PPP 項(xiàng)目的成功與否具有舉足輕重的作用。

3.2 政府與企業(yè)合作的風(fēng)險(xiǎn)共同分擔(dān)

海綿城市 PPP 項(xiàng)目的服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府和企業(yè)共同承擔(dān)，項(xiàng)目過(guò)程中的每個(gè)環(huán)節(jié)都需要由最擅長(zhǎng)的參與者負(fù)責(zé)，以降低設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、融資以及政策和監(jiān)管過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，在 PPP 項(xiàng)目立項(xiàng)階段就需要將政府財(cái)政承載能力評(píng)估、物有所值評(píng)價(jià)(Value for Money)作為重要的考量因素，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目生命周期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)、政府企業(yè)能力等進(jìn)行判斷;另一方面，政府在選擇合作伙伴的過(guò)程中，一定要秉持公正公開(kāi)充分競(jìng)爭(zhēng)的原則，引入技術(shù)、財(cái)務(wù)、法律等專業(yè)公司，減少未來(lái)的合作風(fēng)險(xiǎn)。然而目前的情況是，許多具有資金和資源優(yōu)勢(shì)的央企國(guó)企或大型平臺(tái)公司有著小公司不可比擬的“先天優(yōu)勢(shì)”，其超強(qiáng)的政府公關(guān)、資源整合以及融資能力可以更輕易從地方獲取海綿城市 PPP 項(xiàng)目。這類現(xiàn)象的存在，一定程度上削弱了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的有效性，弱化了對(duì)企業(yè)海綿城市技術(shù)能力的考量，可能會(huì)給政府和企業(yè)未來(lái)的合作留下隱患。因此，如何建立起合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，以及公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，是未來(lái)必須要解決的重要問(wèn)題。

3.3 制定合理有效的績(jī)效考核體系

作為 PPP 項(xiàng)目服務(wù)的購(gòu)買者，政府部門將制定明確、易計(jì)量、可監(jiān)測(cè)的考核指標(biāo)，根據(jù)企業(yè)完成情況進(jìn)行付費(fèi)。海綿城市 PPP 項(xiàng)目的績(jī)效考核體系是保障項(xiàng)目成功的核心要素，也是最難以制定的內(nèi)容，必須根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)以及水系統(tǒng)綜合方案“量身定制”。從筆者參與的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，合理的績(jī)效考核體系應(yīng)充分考慮流域和項(xiàng)目邊界的劃分，海綿城市整體建設(shè)項(xiàng)目的拆分和打包等，并根據(jù)水環(huán)境提升的長(zhǎng)期性影響綜合考慮運(yùn)營(yíng)期與試運(yùn)營(yíng)期的時(shí)間、達(dá)標(biāo)難度、主要考核指標(biāo)、監(jiān)測(cè)點(diǎn)等績(jī)效考核體系。

3.4 海綿城市建設(shè)的資金保障與政府信用的提升

我國(guó)海綿城市建設(shè)資金的主要來(lái)源為中央財(cái)政的支持以及金融機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期貸款，與一些發(fā)達(dá)國(guó)家相比略顯單一。發(fā)達(dá)國(guó)家雨水系統(tǒng)資金渠道的多元化集中體現(xiàn)在以下幾方面：

1)在PPP 項(xiàng)目公司層面，SPV 的融資方式有兩種，即以實(shí)際參與項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的公司為投資主體的股權(quán)融資和以銀行或其他金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款的債權(quán)融資(債券融資提供 PPP 項(xiàng)目的大部分資金，有時(shí)高達(dá) 80%-90%)。雖在我國(guó)財(cái)政部等各部委的政策文件中，已經(jīng)提出上述融資方式的退出渠道，但卻沒(méi)有給出具體的細(xì)化條例，并沒(méi)有完善的金融政策。

2)在稅費(fèi)政策層面，除上一章提到的場(chǎng)地開(kāi)發(fā)稅(Development Charges)、雨水管理費(fèi)外(Stormwater Fees)，還有一種常與雨水費(fèi)一同使用的債券形式(Credit Program)等等。

3)國(guó)外許多城市常常通過(guò)打破多地區(qū)之間的行政管轄界限，共同融資以解決同一流域內(nèi)復(fù)雜的雨水問(wèn)題。在我國(guó)，其實(shí)已經(jīng)做了一些雨水項(xiàng)目建設(shè)資金的新嘗試，但是想要進(jìn)一步突破，一定需要依靠好的政策、靈活的市場(chǎng)機(jī)制，完備的法律法規(guī)。海綿城市PPP 模式是長(zhǎng)達(dá)幾十年的長(zhǎng)期投資，通過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家雨水領(lǐng)域公私合作的案例可以看出，政府在海綿城市 PPP 項(xiàng)目中有不可推卸的付費(fèi)責(zé)任，一旦政府出現(xiàn)信用危機(jī)，企業(yè)將損失嚴(yán)重。因此，地方政府在推進(jìn)海綿城市 PPP 項(xiàng)目時(shí)，需要加強(qiáng)政府履責(zé)，提升政府的支付信用。當(dāng)前財(cái)政部提出上級(jí)對(duì)下級(jí)的扣款機(jī)制，也是為了避免地方政府的違約行為，保障參與企業(yè)的合法權(quán)益。

3.5 建立城市雨水系統(tǒng)排放許可與收費(fèi)制度

根據(jù)全美 2014 年的雨水設(shè)施調(diào)查報(bào)告可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)超過(guò) 40 個(gè)州都使用或及雨水管理費(fèi)用，并且各地方政府在雨水管理費(fèi)的使用方式上有較高自由度。雨水服務(wù)費(fèi)具有收費(fèi)穩(wěn)定、調(diào)價(jià)靈活的特點(diǎn)，已經(jīng)成為美國(guó)雨洪管理資金的重要組成部分。當(dāng)前，我國(guó)城市雨水事業(yè)已經(jīng)發(fā)展到一定階段，可以考慮采用雨水排放許可、雨水管理收費(fèi)等制度，這樣既完善了雨水管理政策體系，也可增加海綿城市建設(shè)的籌資渠道，保障海綿城市 PPP 的可持續(xù)性。

來(lái)源:經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊  作者:徐婧

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