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海綿規(guī)劃:綠色城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)踐新路徑

分類(lèi):產(chǎn)業(yè)市場(chǎng) > 規(guī)劃研報(bào)    發(fā)布時(shí)間:2017年11月28日 15:18    作者:中國(guó)建設(shè)報(bào)    文章來(lái)源:

海綿城市是在借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并與我國(guó)發(fā)展實(shí)際相結(jié)合的一項(xiàng)重大創(chuàng)新工程,海綿城市規(guī)劃則是在我國(guó)推進(jìn)海綿城市建設(shè)事業(yè)發(fā)展過(guò)程中應(yīng)運(yùn)而生的,其誕生之初就肩負(fù)著為城市生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)、城市安全(防洪排澇)提供系統(tǒng)規(guī)劃指導(dǎo)的任務(wù)。與海綿城市規(guī)劃技術(shù)體系息息相關(guān)的法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)方法等要素的探索,成為海綿城市規(guī)劃技術(shù)產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ),也為我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系向綠色和可持續(xù)規(guī)劃轉(zhuǎn)型提供了新的路徑。

一、海綿城市規(guī)劃實(shí)踐的政策環(huán)境

為推動(dòng)和指導(dǎo)我國(guó)各地開(kāi)展海綿城市建設(shè)工作,充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用,國(guó)家出臺(tái)了一系列的相關(guān)政策文件。

2013年12月,習(xí)近平總書(shū)記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上明確指出,在提升城市排水系統(tǒng)時(shí)要優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來(lái),優(yōu)先考慮更多利用自然力量排水,建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市。與此同時(shí),國(guó)家相繼出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2013]36號(hào))、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》(國(guó)辦發(fā)[2013]23號(hào))等多項(xiàng)政策,提出積極推行低影響開(kāi)發(fā)建設(shè)模式。

2015年10月11日,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2015]75號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》),強(qiáng)調(diào)規(guī)劃引領(lǐng),要求科學(xué)編制規(guī)劃,將雨水年徑流總量控制率作為城市規(guī)劃的剛性控制指標(biāo),建立區(qū)域雨水排放管理制度。嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃,將海綿城市建設(shè)要求作為城市規(guī)劃許可和項(xiàng)目建設(shè)的前置條件,在施工圖審查、施工許可、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)。2016年2月21日,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》(中發(fā)[2016]6號(hào)),要求依法規(guī)劃、建設(shè)和管理城市,嚴(yán)格依法執(zhí)行規(guī)劃,堅(jiān)持規(guī)劃先行與建管并重相結(jié)合,并從科學(xué)規(guī)劃層面明確提出“推進(jìn)海綿城市建設(shè)”、“恢復(fù)城市自然生態(tài)”。

為了加強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)指導(dǎo)作用,在國(guó)家對(duì)試點(diǎn)城市進(jìn)行考核的要求和指標(biāo)中,都將海綿城市規(guī)劃作為了重要的考核內(nèi)容。2015年7月10日,住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳印發(fā)《海綿城市建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)與考核辦法(試行)》(建辦城函[2015]635號(hào)),明確了海綿城市建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)與考核指標(biāo),其中在制度建設(shè)及執(zhí)行情況方面,明確提出將規(guī)劃建設(shè)管控制度以及藍(lán)線、綠線劃定與保護(hù)和技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等作為試點(diǎn)城市考核的重點(diǎn)內(nèi)容。2016年2月25日,住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、財(cái)政部聯(lián)合對(duì)第一批16個(gè)海綿城市試點(diǎn)工作年度落實(shí)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià),其中將海綿城市建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃作為考核的四個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容之一,要求從專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃對(duì)國(guó)辦發(fā)[2015]75號(hào)文件要求的響應(yīng)性、問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向以及專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃系統(tǒng)性、整體性、完整性、落地性進(jìn)行考核。

二、海綿城市規(guī)劃進(jìn)展情況

綜合我國(guó)海綿城市建設(shè)的總體進(jìn)程、海綿城市規(guī)劃體系的演進(jìn)及各地實(shí)踐,可將我國(guó)海綿城市規(guī)劃實(shí)踐分為以下三個(gè)階段:

(一)早期相關(guān)規(guī)劃技術(shù)的探索應(yīng)用

早在20世紀(jì)末我國(guó)就開(kāi)始推行低影響開(kāi)發(fā)技術(shù)的應(yīng)用,并強(qiáng)調(diào)其在未來(lái)城市可持續(xù)發(fā)展中的意義和重要性。在充分借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合自身特點(diǎn)的基礎(chǔ)上,我國(guó)上海、嘉興、鎮(zhèn)江、深圳、杭州等地先后開(kāi)展了相關(guān)研究和實(shí)踐,出現(xiàn)了一批規(guī)劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施的典型案例,如深圳光明新區(qū)綠色新城等,有的項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)行至今已有10余年。同時(shí),結(jié)合實(shí)踐,一些地方也出臺(tái)了一些政策法規(guī),如《深圳市雨洪利用系統(tǒng)布局規(guī)劃》、《深圳市居住小區(qū)雨水綜合利用規(guī)劃指引》等。此外,結(jié)合國(guó)家水體污染控制與治理科技重大專(zhuān)項(xiàng)開(kāi)展了城市道路與開(kāi)放空間低影響開(kāi)發(fā)雨水系統(tǒng)、綠色建筑與小區(qū)低影響開(kāi)發(fā)雨水系統(tǒng)、中新生態(tài)城水系統(tǒng)構(gòu)建及水質(zhì)水量保障等專(zhuān)題研究。在國(guó)家頒布實(shí)施的《綠色建筑評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T50378-2006)中,對(duì)雨水收集和滲透利用提出量化指標(biāo)或要求,2007年4月頒布實(shí)施的《建筑與小區(qū)雨水利用工程技術(shù)規(guī)范》(GB50400-2006)中,要求各類(lèi)建筑物和小區(qū)規(guī)劃中應(yīng)包括雨水利用的內(nèi)容。

(二)海綿城市規(guī)劃編制起步階段

為了規(guī)范各地海綿城市規(guī)劃建設(shè)工作,2014年10月22日,住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南--低影響開(kāi)發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建(試行)》(建城函[2014]275號(hào)),明確了規(guī)劃控制目標(biāo)分解、落實(shí)及其構(gòu)建技術(shù)框架,并對(duì)城市總體規(guī)劃、相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃等各階段規(guī)劃都提出了相應(yīng)的建議與控制指標(biāo)。2014年底,財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部決定開(kāi)展中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作,并遴選了第一批16個(gè)城市作為海綿城市試點(diǎn),試點(diǎn)城市都廣泛開(kāi)展了海綿城市規(guī)劃研究工作,編制了試點(diǎn)區(qū)域范圍的海綿城市建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃(或控制性詳細(xì)規(guī)劃),萍鄉(xiāng)、遂寧等試點(diǎn)城市還編制了整個(gè)市域范圍的海綿城市建設(shè)總體規(guī)劃,以指導(dǎo)海綿試點(diǎn)城市建設(shè),強(qiáng)化規(guī)劃管控。與此同時(shí),從標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與海綿城市建設(shè)銜接的要求出發(fā),全面開(kāi)展了國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定修訂工作,并于2015年10月正式啟動(dòng)了國(guó)家第一批相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范如《城市用地豎向規(guī)劃規(guī)范》(CJJ83-99)、《城市水系規(guī)劃規(guī)范》(GB50513-2009)等的修訂工作,以解決海綿城市建設(shè)在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)與現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不銜接等問(wèn)題。

總體來(lái)說(shuō),海綿試點(diǎn)城市都在有效防治城市內(nèi)澇、保障城市生態(tài)環(huán)境等方面進(jìn)行了積極探索實(shí)踐,對(duì)海綿城市的內(nèi)涵與系統(tǒng)的復(fù)雜關(guān)系有清晰的認(rèn)識(shí),并在海綿城市規(guī)劃的方法、內(nèi)容以及實(shí)施等方面都進(jìn)行了大量探索性工作。

(三)海綿城市規(guī)劃編制全面開(kāi)展階段

以2016年3月《關(guān)于印發(fā)海綿城市專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制暫行規(guī)定的通知》(建規(guī)[2016]50號(hào),以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海綿專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃暫行規(guī)定》)正式發(fā)布為標(biāo)志,海綿城市規(guī)劃工作進(jìn)入全面開(kāi)展的新階段。文件對(duì)海綿專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的編制程序、組織方式、技術(shù)內(nèi)容等都做了引導(dǎo)性規(guī)定,要求海綿專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃要注重落實(shí)管控要求并與相關(guān)規(guī)劃保持銜接;應(yīng)重視分析,科學(xué)合理推導(dǎo)結(jié)論,并合理選擇海綿設(shè)施和措施。在《海綿專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃暫行規(guī)定》出臺(tái)后,第一批海綿試點(diǎn)城市迅速開(kāi)展規(guī)劃編制或修編工作。在第二批海綿試點(diǎn)城市申報(bào)過(guò)程中,按照申報(bào)要求,14個(gè)試點(diǎn)城市均編制了海綿城市建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃,同時(shí)也根據(jù)《海綿專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制暫行規(guī)定》要求修改完善海綿城市專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃,其中寧波、青島、深圳等城市還開(kāi)展了試點(diǎn)區(qū)域的海綿城市設(shè)計(jì)或修建性詳細(xì)規(guī)劃編制。截至2016年年底,國(guó)家第一、第二兩批共30個(gè)海綿試點(diǎn)城市已基本完成海綿城市專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的編制工作。同時(shí),吉林、浙江、安徽、山東、湖南等十余個(gè)省,開(kāi)展了省級(jí)海綿城市省級(jí)試點(diǎn)工作,共選出了80余個(gè)省級(jí)試點(diǎn)城市,多數(shù)省級(jí)試點(diǎn)城市都編制了海綿城市專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。在國(guó)家和省級(jí)海綿城市試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,全國(guó)其他城市也開(kāi)始全面推進(jìn)海綿城市專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制工作,甚至部分縣和區(qū),如四川、上海等的縣或區(qū)等也開(kāi)始著手編制海綿城市規(guī)劃。

目前,海綿城市專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃已經(jīng)作為城市規(guī)劃體系的重要內(nèi)容而得到廣泛認(rèn)可,海綿城市規(guī)劃也在實(shí)踐中不斷得到完善。大家普遍認(rèn)識(shí)到,推進(jìn)海綿城市建設(shè)一定要規(guī)劃先行,要將海綿城市建設(shè)理念和要求系統(tǒng)地融入到城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和各相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中,這是將海綿城市建設(shè)常態(tài)化、規(guī)范化,避免“碎片化”和“簡(jiǎn)單化”的關(guān)鍵一環(huán)。

三、海綿城市規(guī)劃實(shí)踐的特點(diǎn)

自海綿城市工作啟動(dòng)以來(lái),海綿城市建設(shè)受到國(guó)家前所未有的重視,海綿城市規(guī)劃工作也得到強(qiáng)力推進(jìn),技術(shù)不斷進(jìn)步,呈現(xiàn)出以下特點(diǎn):

(一)生態(tài)優(yōu)先,因地制宜

海綿城市是以生態(tài)為前提,各地編制的海綿城市規(guī)劃基本做到了以保護(hù)城市區(qū)域現(xiàn)有河道、湖泊等水生態(tài)資源與環(huán)境為目標(biāo),來(lái)構(gòu)建整體生態(tài)空間格局,以實(shí)現(xiàn)“讓城市更加自然、更生態(tài)、更有特色”的目的。另外,海綿城市建設(shè)受城市所處地區(qū)的氣候、地質(zhì)、土壤等自然條件和經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件影響很大,在實(shí)踐當(dāng)中,多數(shù)城市都能根據(jù)自身特點(diǎn)構(gòu)建相應(yīng)的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系,因地制宜編制和實(shí)施海綿城市規(guī)劃。

(二)重視規(guī)劃的系統(tǒng)性

比較早期集中于微觀層面的低影響開(kāi)發(fā)技術(shù),海綿城市規(guī)劃則是將“山水林田湖”作為一個(gè)整體來(lái)謀劃,采用“源頭減排、過(guò)程控制、系統(tǒng)治理”的綜合方法,從水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全等方面提出系統(tǒng)的控制目標(biāo)與規(guī)劃措施,基于自然和現(xiàn)狀環(huán)境條件合理劃分匯水分區(qū),再層層分解規(guī)劃目標(biāo)和指標(biāo)。

(三)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范先行

在海綿城市建設(shè)工作啟動(dòng)的同時(shí),國(guó)家、省和試點(diǎn)城市就同步開(kāi)始研究修訂或制定相關(guān)規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,對(duì)于海綿規(guī)劃編制和海綿項(xiàng)目的建設(shè)起到了一定的規(guī)范引導(dǎo)作用。

(四)整體規(guī)劃與局部示范區(qū)的深度規(guī)劃相結(jié)合

為保證規(guī)劃的系統(tǒng)性和有效性,各城市在開(kāi)展海綿城市規(guī)劃時(shí),一方面從整體區(qū)域著眼,從宏觀、整體把握海綿城市建設(shè)方向和布局,保證規(guī)劃系統(tǒng)性,確保海綿城市總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);另一方面,從局部示范區(qū)入手,開(kāi)展了控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃和海綿建設(shè)項(xiàng)目的場(chǎng)地設(shè)計(jì)等深度規(guī)劃設(shè)計(jì)工作,保證了規(guī)劃項(xiàng)目的落地實(shí)施。

(五)重視新技術(shù)在海綿城市規(guī)劃中的應(yīng)用

各地在海綿規(guī)劃編制與實(shí)施過(guò)程中積極采用在線監(jiān)測(cè)評(píng)估技術(shù)、數(shù)學(xué)模型、遙感技術(shù)、建造技術(shù)等新技術(shù),如利用模型技術(shù)科學(xué)分解和明確城市內(nèi)各個(gè)地塊海綿城市建設(shè)的主要控制指標(biāo),優(yōu)化海綿城市建設(shè)方案;利用在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)多方位記錄海綿城市建設(shè)相關(guān)設(shè)施建設(shè)運(yùn)行情況等等,提高了規(guī)劃的合理性和有效性。

四、海綿城市規(guī)劃有關(guān)建議與展望

自海綿城市建設(shè)工作開(kāi)展以來(lái),通過(guò)兩年多的實(shí)踐與創(chuàng)新,目前海綿城市規(guī)劃已得到全面推進(jìn),技術(shù)迅速發(fā)展。但是作為一項(xiàng)全新的工作,在規(guī)劃編制和實(shí)施的實(shí)踐探索過(guò)程中也面臨一些問(wèn)題與困難,如基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不全,規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指標(biāo)有待進(jìn)一步實(shí)踐檢驗(yàn),與法定規(guī)劃之間的銜接需要加強(qiáng),規(guī)劃實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)等還處于摸索階段等。對(duì)此,提出以下幾方面的建議:

(一)完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查與統(tǒng)計(jì)工作

配合海綿城市規(guī)劃與建設(shè)需要,建立與完善海綿城市現(xiàn)狀調(diào)查與年度統(tǒng)計(jì)制度,建設(shè)包括氣象、地形圖、城市下墊面資料、城市排水分區(qū)、城市內(nèi)澇情況等內(nèi)容的城市生態(tài)本底數(shù)據(jù)庫(kù)。同時(shí),加強(qiáng)與國(guó)家相關(guān)部門(mén)合作,實(shí)現(xiàn)相關(guān)信息共享共用。如與氣象部門(mén)對(duì)接,解決氣象資料問(wèn)題及數(shù)據(jù)出口的問(wèn)題;與國(guó)土部門(mén)銜接,掌握城市下墊面數(shù)據(jù);與測(cè)繪部門(mén)對(duì)接,掌握完整準(zhǔn)確的地形資料等。

(二)探索與現(xiàn)有法定規(guī)劃技術(shù)體系有機(jī)銜接與融合

海綿城市建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng),其建設(shè)離不開(kāi)城市規(guī)劃技術(shù)與管理體系的支持。要實(shí)現(xiàn)海綿城市建設(shè)目標(biāo)就需要將海綿城市理念融入到城市規(guī)劃當(dāng)中,將海綿城市建設(shè)內(nèi)容納入到各層次的城市規(guī)劃以及市政、園林、道路交通等相關(guān)專(zhuān)業(yè)規(guī)劃中。如,在城市總體規(guī)劃修編時(shí),將海綿城市規(guī)劃內(nèi)容同步編制和吸納;在城市近期建設(shè)規(guī)劃中納入海綿城市近期建設(shè)內(nèi)容等。

(三)建立海綿城市規(guī)劃實(shí)施績(jī)效評(píng)估制度

作為開(kāi)展海綿城市建設(shè)的藍(lán)圖和公共政策,海綿城市規(guī)劃能否實(shí)施、實(shí)施效果好壞直接關(guān)系到海綿城市建設(shè)效果能否實(shí)現(xiàn)。建議定期對(duì)海綿城市規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估,老城區(qū)以問(wèn)題為導(dǎo)向,重點(diǎn)以小雨不積水、大雨不內(nèi)澇、水體不黑臭、熱島有緩解等方面評(píng)估目標(biāo)是否達(dá)到;新城區(qū)以目標(biāo)為導(dǎo)向,重點(diǎn)從水安全、水環(huán)境、水資源、水生態(tài)及水文化等方面評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施是否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)等。

(四)重視海綿城市相關(guān)基礎(chǔ)技術(shù)研究

規(guī)劃技術(shù)的完善需要基于實(shí)踐之上的方法論和理論化的基礎(chǔ)研究,另外,也離不開(kāi)微觀層面配套實(shí)施技術(shù)和產(chǎn)品的研發(fā)。一方面,為保證海綿城市建設(shè)規(guī)劃的科學(xué)性和規(guī)范化,應(yīng)持續(xù)開(kāi)展海綿城市規(guī)劃基礎(chǔ)技術(shù)研究,在方法和理論方面提供技術(shù)支撐;另一方面,應(yīng)當(dāng)重視海綿城市建設(shè)相關(guān)產(chǎn)品的研發(fā)并形成產(chǎn)業(yè),為海綿城市規(guī)劃能夠落地實(shí)施提供技術(shù)與產(chǎn)品支持。

展望未來(lái),隨著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)全面深化階段的來(lái)臨,我國(guó)海綿城市在進(jìn)一步完成示范歷史使命的同時(shí),必將成為引領(lǐng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要舞臺(tái)。海綿城市規(guī)劃將在實(shí)踐過(guò)程中不斷優(yōu)化,為有中國(guó)特色的城鄉(xiāng)規(guī)劃改革創(chuàng)新作出積極貢獻(xiàn)。隨著各地海綿城市建設(shè)的全面推進(jìn),海綿城市規(guī)劃工作將呈現(xiàn)以下幾個(gè)發(fā)展趨勢(shì):一是海綿城市規(guī)劃的技術(shù)理念和方式方法日益融合到現(xiàn)有法定城市規(guī)劃技術(shù)體系當(dāng)中,成為城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)體系中的重要組成部分;二是隨著海綿技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范體系的逐步建立與完善,海綿城市規(guī)劃的規(guī)范性和科學(xué)性將得到顯著提升;三是隨著規(guī)劃實(shí)施保障體制機(jī)制逐步完善,規(guī)劃對(duì)海綿城市建設(shè)活動(dòng)的指導(dǎo)作用將不斷得到加強(qiáng);四是隨著海綿城市規(guī)劃績(jī)效評(píng)估制度的完善,以及海綿城市建設(shè)產(chǎn)品和服務(wù)日益豐富和成熟,海綿城市規(guī)劃的可操作性和有效性將得到大幅提升。


 ■邢海峰(住房城鄉(xiāng)建設(shè)部海綿城市建設(shè)技術(shù)指導(dǎo)專(zhuān)家委員會(huì)副主任、部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心副主任)

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