十九大報告有關“設立國有自然資源資產管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構”的提法，在相關部委中引起了不小的“騷動”。

近日，人民日報和第一財經日報記者分別采訪了國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文和復旦大學環(huán)境經濟研究中心副主任李志青，專門談關于設立國有自然資源資產管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構，完善生態(tài)環(huán)境管理制度的重要意義。

                                                                                                                  來源：人民日報、第一財經日報

這個機構將在很大程度上整合目前散落在各部門手中的環(huán)境保護權力。

——復旦大學環(huán)境經濟研究中心副主任李志青

這一體制改革的部署契合了山水林田湖草“生命共同體”系統(tǒng)保護的需要，體現了生態(tài)系統(tǒng)的綜合性和監(jiān)管的綜合性，可以克服以往多頭監(jiān)管和“碎片化”監(jiān)管的問題。

——國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文

環(huán)保、林業(yè)等部門相關官員日前對第一財經記者表示，估計機構改革的動作在明年全國兩會后將有所眉目。

“目前尚未知這一監(jiān)管機構在體制機制上將做如何具體安排，但可以想見的是，這個機構將在很大程度上整合目前散落在各部門手中的環(huán)境保護權力?！睆偷┐髮W環(huán)境經濟研究中心副主任李志青說。

國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文也對第一財經記者表示，這一體制改革的部署契合了山水林田湖草“生命共同體”系統(tǒng)保護的需要，體現了生態(tài)系統(tǒng)的綜合性和監(jiān)管的綜合性，可以克服以往多頭監(jiān)管和“碎片化”監(jiān)管的問題。

資源和環(huán)境一起管更合理

十九大報告提出“加強對生態(tài)文明建設的總體設計和組織領導，設立國有自然資源資產管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責”。

“設立國有自然資源資產管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構”是非常值得關注和重視的一個動向?！百Y源與環(huán)境的統(tǒng)一管理符合自然規(guī)律，在理論上更站得住腳。”李志青分析，資源利用與環(huán)境保護在經濟學領域同屬于“環(huán)境與自然資源經濟學”的分支學科，為什么這兩個看起來有很大差異的范疇會被納入一個分支學科里？主要原因在于，資源利用問題中往往會包含環(huán)境問題，譬如煤炭利用產生的大氣污染物的排放，重金屬利用中產生的固體廢棄物問題等。

李志青說，資源利用是人類生產消費的“輸入環(huán)節(jié)”，而環(huán)境問題則是生產消費的“輸出環(huán)節(jié)”，這兩者間存內在聯(lián)系，輸入得多，輸出得也就更多。除此之外，資源利用和環(huán)境保護都有一個跨代的負外部性（外部成本）問題，關涉到我們對于貼現率的設定。這些因素都意味著，要想真正實現人與自然的和諧共處，就要從源頭開始提高資源的利用效率，并在末端盡可能減少排放。

李志青說，以往將自然資源與生態(tài)環(huán)境分而治之，這一點在中外都是如此，譬如美國的內政部對其聯(lián)邦土地、森林等具有管理職能，而環(huán)境保護則由環(huán)保署負責，“如此安排的一個前提是，兩個部門都能夠各行其是，按照福利最大化的原則來確定相應的制度體系。”

李志青說，我國目前在資源管理和生態(tài)環(huán)境保護上的權力分配更為分散，至少有國土資源部、水利部、林業(yè)局、海洋局、環(huán)保部等部委有著相應的職能。這意味著，這些部門完全有可能在資源管理和環(huán)境保護的技術標準上、制度安排上、工作節(jié)奏上不盡一致，產生重疊、抵觸和多頭的弊病，從而無法發(fā)揮出每個部門各自的最大效用。

破解“一條河幾個部門管”

目前，我國的環(huán)保職能分割為三大方面：污染防治職能分散在海洋、港務監(jiān)督、漁政、漁業(yè)監(jiān)督、軍隊環(huán)保、公安、交通、鐵道、民航等部門；資源保護職能分散在礦產、林業(yè)、農業(yè)、水利等部門；綜合調控管理職能分散在發(fā)改委、財政、經貿（工信）、國土等部門。

職能交叉造成執(zhí)法主體和監(jiān)測力量分散，環(huán)保領域多頭執(zhí)法問題突出。大氣污染、水污染、土壤污染，這三類污染物被列為環(huán)保部污染防治的重點。但實際上，環(huán)保部對水環(huán)境質量和水污染防治負責，水利部對水資源保護負責。

環(huán)境保護部原部長周生賢2013年曾說：“我們的環(huán)保工作涉及的部門很多，許多職能出現交叉重疊?！?/p>

在環(huán)保界有一句話：“一條河幾個部門，水利管水，環(huán)保管岸。水利上不了岸，環(huán)保下不了水?！?/p>

“橫向職能分散，缺乏有效協(xié)調；縱向監(jiān)管乏力，執(zhí)行約束不足?！背＜o文總結說。

常紀文表示，中央關于生態(tài)文明體制改革的思路一直是很明確的，措施部署是前后銜接和穩(wěn)定發(fā)展的。

例如，中共中央、國務院2015年印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，在健全國家自然資源資產管理體制方面，提出“按照所有者和監(jiān)管者分開和一件事情由一個部門負責的原則，整合分散的全民所有自然資源資產所有者職責，組建對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類自然資源統(tǒng)一行使所有權的機構，負責全民所有自然資源的出讓等”。

常紀文介紹，在國家統(tǒng)一安排和地方自主探索下，浙江、福建、青海、吉林等地已經開展了自然資源資產統(tǒng)一監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境保護統(tǒng)一監(jiān)管的試點。

他認為，在統(tǒng)一行使職責的體制建立過程中，有關部門的職責如果能夠獨立剝離的，應當予以剝離，合并到統(tǒng)一監(jiān)管的部門；如果不能獨立剝離的，則可按照“一崗雙責”的要求予以保留，分工負責。只有這樣，才能促進行政監(jiān)管的社會性與生態(tài)系統(tǒng)的自然性契合。

按照“山、水、林、田、湖”統(tǒng)一管護的思路，中科院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組此前曾提出的一套方案是：梳理分散在各部門的自然資源資產產權管理職能，集中并組建自然資源資產管理委員會；把分散在國土、農業(yè)、水利、環(huán)保、林業(yè)等部門的自然資源保護和生態(tài)保護等職能集中起來，組建自然資源與生態(tài)保護部，統(tǒng)籌自然資源和生態(tài)保護監(jiān)管；把分散在海洋、水利、住建等部門的污染防治職能集中到環(huán)境保護部。

美麗中國需要更高頂層設計

人民群眾日益增長的美好生活需求之一，正是對于美麗中國、美麗家園的美好愿望。邁進新時代，生態(tài)已經成為人民生活中不可或缺的關鍵一環(huán)。十九大報告提出的硬措施、嚴要求，為“美麗中國”建設提供了強有力的制度保障。

比如，產權問題是國有自然資源資產管理和自然生態(tài)監(jiān)管的核心。李志青說，十九大報告明確，國有自然資源資產管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構監(jiān)管的對象是“國有”的自然資源資產和自然生態(tài)環(huán)境，并明確“國有”的本質是“全民所有”，這一點非常關鍵，“解決和梳理好產權問題，也就解決了大半的資源和環(huán)境問題。”

李志青說，在理論上，自然資產的“全民所有”恰恰是我們國家的一種制度優(yōu)勢，代表全民行使產權權利的各級政府理應從資源利用和環(huán)境優(yōu)化的雙重福利效應來開展相應決策。

北京市環(huán)境保護監(jiān)測中心大氣室主任李云婷認為，這樣的頂層設計有利于整合機構職能，形成監(jiān)管合力。充分體現了十九大報告提出的“保護生態(tài)環(huán)境作出我們這代人的努力”的決心和智慧。

“將‘美麗’二字寫入社會主義現代化強國的目標，意味著從實現中華民族偉大復興中國夢的歷史維度推進生態(tài)文明建設，彰顯了我們黨的遠見卓識和使命擔當?！笔糯蟠?、陜西省發(fā)改委主任方瑋峰說。

環(huán)境保護部（第一財經記者 章軻攝）

世界各國的環(huán)境管理體制機制

當前，在世界各國環(huán)境監(jiān)管機構的變化發(fā)展中，主要呈現以下幾個發(fā)展趨勢：

一是將環(huán)境保護監(jiān)管職能趨向獨立和綜合的監(jiān)管體制。將環(huán)境保護機構從綜合性的大機構中獨立出來，亦或是從無到有，設立新的環(huán)境保護部門。如1994年希臘承擔環(huán)境監(jiān)管職責的相關機構為環(huán)境、計劃和公共工程部，2014年環(huán)境保護部門已從該部門獨立出來，并命名環(huán)境、能源和氣候變化部；做大做強環(huán)境部門，把自然資源、公園管理等職權納入廣義的環(huán)境保護部門。1994年，瑞典設立國家環(huán)境保護局、核能監(jiān)察局、國家森林局、國家植物多樣性局、國家水供應和污水監(jiān)管機構等，2014年合并為一個機構，即氣候與環(huán)境部。

二是環(huán)境保護和其他臨接領域監(jiān)管職能趨向合并的監(jiān)管體制。1994年德國的環(huán)境保護相關機構包括聯(lián)邦環(huán)境、自然保護和核安全部，聯(lián)邦食品、農業(yè)和林業(yè)部；2014年，上述機構除了維持聯(lián)邦食品、農業(yè)和林業(yè)部的機構名稱不變以外，聯(lián)邦環(huán)境、自然保護和核安全部吸收建設職能并更名為聯(lián)邦環(huán)境、自然保護、建設和核安全部?；诃h(huán)境問題的復雜性和跨區(qū)域性性，在中央政府內設立由政府首腦牽頭的部際委員會，如意大利設有環(huán)境問題部際委員會，日本曾經設立了公害對策審議委員會等。

三是環(huán)境保護職能趨向分散的監(jiān)管體制。1994年，法國的環(huán)境監(jiān)管機構為環(huán)境部和國家公園管理局；而在2014年環(huán)境監(jiān)管機構不僅有前述兩個部門合并成立的生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展和能源部，還包括獨立成立的核安全局。韓國也是如此，1994年，其環(huán)境監(jiān)管機構包括環(huán)境部、國土海洋部、農水產食品部；而在2014年，國土海洋部已經拆分成國土交通部和海洋水產部，農水產食品部演變成農林畜產部，并獨立設立了核安全與保安委員會。

國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文說，無論哪種分類，都與該國的疆域面積、產業(yè)結構、人口數量和政治體制密不可分?？偟膩碚f，各國環(huán)境監(jiān)管體制機制呈現多個共同的特點，包括機構領導高配、成立綜合監(jiān)管機構、重要領域依單列或合并設置、大都采用統(tǒng)一監(jiān)管與分工負責的模式、不斷擴大環(huán)境監(jiān)管范圍以及建立健全區(qū)域環(huán)境合作機制等。

人民日報專訪：

專家解讀“設立國有自然資源資產管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構”

十九大報告對改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制作出了部署，提出“加強對生態(tài)文明建設的總體設計和組織領導，設立國有自然資源資產管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責?！边@將帶來哪些新變化？記者采訪了國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文。

記者：您認為，十九大報告提出“設立國有自然資源資產管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構”有什么重要意義？

常紀文：這一體制改革的部署契合了山水林田湖草“生命共同體”系統(tǒng)保護的需要，體現了生態(tài)系統(tǒng)的綜合性和監(jiān)管的綜合性，可以克服以往多頭監(jiān)管和“碎片化”監(jiān)管問題。

 黨中央關于生態(tài)文明體制改革的思路一直是很明確的，措施部署是前后銜接和穩(wěn)定發(fā)展的。例如，黨中央、國務院2015年印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，在健全國家自然資源資產管理體制方面，提出“按照所有者和監(jiān)管者分開和一件事情由一個部門負責的原則，整合分散的全民所有自然資源資產所有者職責，組建對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類自然資源統(tǒng)一行使所有權的機構，負責全民所有自然資源的出讓等?！笔糯髨蟾鎰t進一步提出了“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責”的要求。

記者：設立這樣的監(jiān)管機構，應如何加以落實？

常紀文：十九大報告提出的生態(tài)文明體制改革措施，具有堅實的實踐基礎，在國家統(tǒng)一安排和地方自主探索下，浙江、福建、青海、吉林等地已經開展了自然資源資產統(tǒng)一監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境保護統(tǒng)一監(jiān)管的試點工作。在十九大報告指導下，國有自然資源資產管理、國土空間用途管制和生態(tài)保護修復監(jiān)管、污染排放監(jiān)管領域的體制改革將有序推進。

在統(tǒng)一行使職責的體制建立過程中，有關部門的職責如果能夠獨立剝離的，應當予以剝離，合并到統(tǒng)一監(jiān)管的部門；如果不能獨立剝離的，則可按照“一崗雙責”的要求予以保留，分工負責。只有這樣，才能促進行政監(jiān)管的社會性與生態(tài)系統(tǒng)的自然性契合。

記者：在生態(tài)文明體制改革的過程中還需要注意什么問題？

常紀文：目前，生態(tài)文明體制改革已經取得了顯著的成效，一些體制改革還在探索中，建立統(tǒng)一行使職責的體制是一個逐步推進的過程。另外，清理各部門的交叉職責、修改有關法律法規(guī)規(guī)定的部門職責，也需要一個過程。因此，對于統(tǒng)一行使職責體制的建立和完善，應當有足夠的耐心。隨著生態(tài)文明體制改革措施的穩(wěn)步推進，將有助于自然資源產權統(tǒng)一管理、生態(tài)環(huán)境有效監(jiān)管和國土空間有序管控的治理大格局初步形成。

來源：固廢觀察

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