摘要：隨著“土十條”的發(fā)布和配套政策的逐步落實，針對區(qū)縣級人民政府和環(huán)保部門的土壤環(huán)境監(jiān)管要求逐漸加強，土壤監(jiān)管內(nèi)容和各級分工逐漸明確。然而，區(qū)縣級環(huán)保部門在基礎(chǔ)能力、人員配置、機構(gòu)編制等方面與土壤環(huán)境保護需求之間仍存在較大差距。為盡快適應(yīng)國家對加強土壤環(huán)境管理的明確要求，區(qū)縣環(huán)保部門應(yīng)深入理解政策法規(guī)、熟悉管理技術(shù)規(guī)范的基礎(chǔ)上，盡快啟動轄區(qū)內(nèi)土壤環(huán)境詳細調(diào)查，識別潛在污染地塊和熟悉農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量演變規(guī)律，并同時加強監(jiān)管人才隊伍建設(shè)、增強監(jiān)管執(zhí)法基礎(chǔ)能力、健全地塊信息檔案系統(tǒng)。對轄區(qū)內(nèi)潛在工業(yè)地塊識別、農(nóng)用地環(huán)境質(zhì)量安全保障方面起到核心保障作用，全力實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)永續(xù)利用。

關(guān)鍵詞：縣域土壤;土壤污染;土壤環(huán)境監(jiān)管;潛在污染地塊;農(nóng)用地安全;能力建設(shè)

土地污染導致城市土地再開發(fā)安全問題突出、農(nóng)用地污染物累積嚴重、礦區(qū)土地及河流的生態(tài)退化，已經(jīng)嚴重威脅我國的可持續(xù)發(fā)展。2014年環(huán)保部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》用數(shù)字更加精準地描述了形勢的嚴峻。因此，全面加強土壤環(huán)境監(jiān)管是當前各級環(huán)境保護主管部門面臨的重要工作內(nèi)容，該項工作在2016年5月底國務(wù)院發(fā)布《土壤污染防治行動計劃》(以下簡稱“土十條”)之后，變得尤為迫切和責任重大。從宏觀形勢看，我國經(jīng)過近40年的高速經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程，土地污染問題早已從隱性變?yōu)轱@性，土壤污染的危害已經(jīng)從農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、城市用地環(huán)境健康隱患，以及由于土地利用不當導致的突發(fā)環(huán)境事件、社會群體事件等頻繁爆發(fā)出來。隨著各省市“土十條”的落地實施，湖北、廣東、吉林等省先后發(fā)布了土壤污染防治相關(guān)條例或?qū)嵤┓桨?，北京、上海、重慶、浙江等省(市)先后頒布了加強土壤環(huán)境管理的制度文件或技術(shù)規(guī)范[1-6]。針對國家、省級、市縣等各級環(huán)保部門在土地環(huán)境監(jiān)管方面的分工和要求基本勾勒清晰。

區(qū)縣環(huán)保部門在土壤環(huán)境監(jiān)管中的分工要求

我國省、市、縣三級地方環(huán)境保護行政主管部門關(guān)于土壤環(huán)境保護的任務(wù)分工，在原則上基本按照國家宏觀調(diào)控、原則規(guī)定為主，推進土壤環(huán)境監(jiān)管體系的健全完善;在省級層面，主要是建立以區(qū)域、流域的土壤環(huán)境監(jiān)管政策體系和相關(guān)標準體系;區(qū)縣環(huán)保局主要負責對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)及經(jīng)營性用地再開發(fā)利用過程中的場地環(huán)境保護工作實施監(jiān)督管理，是土壤環(huán)境監(jiān)管的一線部門，具體任務(wù)繁重。在已經(jīng)出臺的省級土壤環(huán)境監(jiān)管政策文件中，一般明確區(qū)縣一級政府是落實土壤環(huán)境保護任務(wù)的主體，其職責包括制定并公布土壤環(huán)境調(diào)查方案、與土壤環(huán)境監(jiān)管重點行業(yè)企業(yè)簽訂土壤污染防治責任書、編制污染地塊名錄及其開發(fā)利用的負面清單等。在污染場地全生命周期監(jiān)管的過程中，區(qū)縣環(huán)保局要負責《場地環(huán)境初步調(diào)查評估報告》《場地環(huán)境詳細調(diào)查與風險評估報告》《污染場地治理修復方案》《污染場地治理修復工程驗收監(jiān)測報告、環(huán)境監(jiān)理報告、竣工驗收報告》等評審和備案工作[7]。在場地環(huán)境調(diào)查與治理修復的過程中，區(qū)縣環(huán)保部門還要負責初步界定場地污染環(huán)境責任、環(huán)境修復各環(huán)節(jié)的現(xiàn)場環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法、協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門嚴格管控潛在污染地塊的土地再開發(fā)流轉(zhuǎn)程序等。另外，區(qū)縣環(huán)保部門還要執(zhí)行地方政府對區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量負責的責任，定期督促企業(yè)監(jiān)測或委托檢測無主地塊的土壤環(huán)境狀況，并報送市級環(huán)保等部門備案。有些省市還規(guī)定區(qū)縣人民政府要負責制定本轄區(qū)內(nèi)的土壤污染防治方案或規(guī)劃編制工作。

區(qū)縣環(huán)保部門亟需開展的土壤環(huán)境管理工作

區(qū)縣環(huán)保部門是落實土壤污染防治工作的最基層部門，迫切需要開展的工作從夯實基礎(chǔ)、加強監(jiān)管、落實責任，到組織開展污染土地的調(diào)查修復和協(xié)調(diào)溝通相關(guān)管理部門、統(tǒng)籌規(guī)劃轄區(qū)內(nèi)的土壤環(huán)境保護工作規(guī)劃方案、推進土壤環(huán)境信息平臺建設(shè)和土地污染信息公開等，內(nèi)容繁多，任務(wù)艱巨。本文梳理了區(qū)縣環(huán)保部門相對核心的三大任務(wù)。

加快推進轄區(qū)內(nèi)土壤環(huán)境調(diào)查工作

污染底數(shù)不清和信息不足是制約區(qū)域土壤環(huán)境管理的重要限制因素。國家正在積極制定土壤環(huán)境詳查方案。區(qū)縣環(huán)保部門是啟動土壤環(huán)境詳查工作的排頭兵，且作為環(huán)境執(zhí)法的一線單位，熟悉區(qū)域內(nèi)工業(yè)發(fā)展過程，對于轄區(qū)內(nèi)土地污染的歷史、成因、分布等信息，結(jié)合原有污染源普查、環(huán)境統(tǒng)計等相關(guān)信息，可為此項調(diào)查工作的順利開展提供重要的基礎(chǔ)保障。

有序推進轄區(qū)內(nèi)土地污染修復工作

風險管控是我國大多數(shù)區(qū)域污染場地控制修復工作的指導思想和核心內(nèi)容。基于風險的場地環(huán)境管理包括資料收集與現(xiàn)場踏勘、風險識別、采樣確認、風險篩查、補充采樣、風險評估、選擇修復策略、修復方案比選、確定修復方案、實施修復工程、修復效果驗收和長期管理[8]。在全生命周期內(nèi)，區(qū)縣環(huán)保部門對文檔評審備案、現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法等環(huán)節(jié)責任重大。

切實保障轄區(qū)內(nèi)土地開發(fā)環(huán)境安全

隨著我國城市化進程和工業(yè)化階段轉(zhuǎn)變，城市棕地再開發(fā)環(huán)境安全的問題擺在每一個區(qū)縣環(huán)保部門的面前。目前國內(nèi)只有上海市針對工業(yè)用地管理進行了若干明確規(guī)定，其他地方的環(huán)保部門、國土部門、住建部門、規(guī)劃部門針對工業(yè)遺留場地的再開發(fā)并沒有特別清晰的監(jiān)管程序和制度安排[9]。下一步區(qū)縣環(huán)保部門在確保工業(yè)遺留地的安全再利用過程中將發(fā)揮核心作用。

全面做好區(qū)縣級土壤環(huán)境管理的若干建議

面對嚴峻的土壤污染形勢和復雜的土地利用歷史，區(qū)縣環(huán)保部門在土地再利用安全保障方面的軟硬件能力明顯不足，下一步有針對性地加強機構(gòu)編制、人員配備、硬件能力和軟件平臺等方面的建設(shè)十分迫切和重要。土壤環(huán)境管理的業(yè)務(wù)范圍不僅包括轄區(qū)內(nèi)土壤環(huán)境調(diào)查、潛在污染地塊的全過程監(jiān)管，還包括重點行業(yè)、企業(yè)的土壤環(huán)境污染預防預警、農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量安全的綜合評判和控制、轄區(qū)內(nèi)土地安全利用再開發(fā)規(guī)劃以及保障轄區(qū)內(nèi)土地安全永續(xù)利用的其他相關(guān)措施或能力儲備[10-12]。從國家政策要求的迫切需求看，首先加強區(qū)縣環(huán)保部門在土壤環(huán)境執(zhí)法和審查能力方面的建設(shè)，包括針對重點行業(yè)企業(yè)的常規(guī)土壤環(huán)境調(diào)查工作能力或報告審核;同時要加強土壤環(huán)境應(yīng)急和環(huán)境修復現(xiàn)場執(zhí)法人員培訓和硬件設(shè)備建設(shè);其次是要加強針對轄區(qū)內(nèi)土地污染特征的土壤環(huán)境信息化平臺的建設(shè)。從長遠看，區(qū)縣層面系統(tǒng)做好土壤環(huán)境監(jiān)管的建議如下：

夯實基礎(chǔ)能力

土壤環(huán)境監(jiān)管與水、氣等環(huán)境監(jiān)管差異較大，土壤污染的隱蔽性、長期性和危害都遠大于常規(guī)環(huán)境監(jiān)管對象。一般的定點取樣、在線檢測和數(shù)據(jù)分析等技術(shù)不能直接用于土壤環(huán)境問題的描述分析。因此，迫切需要一線環(huán)保部門加強土壤環(huán)境監(jiān)管基礎(chǔ)能力建設(shè)，有針對性的地制定計劃、方案或規(guī)劃，全面提升系統(tǒng)內(nèi)土壤環(huán)境監(jiān)管的人員儲備、硬件設(shè)施和綜合實力。加大工業(yè)地塊污染土壤全過程防治的管理和技術(shù)規(guī)定的宣貫和培訓工作，提升基層環(huán)境管理人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)和應(yīng)對土壤污染重點問題的基本能力儲備和熟悉相關(guān)管理程序規(guī)定。從工礦企業(yè)的社會生產(chǎn)活動土壤環(huán)境風險隱患排查、特征和關(guān)鍵污染工段和環(huán)節(jié)的識別、關(guān)鍵土壤風險因子和關(guān)注污染物的篩查、突發(fā)污染污染事件的應(yīng)對處置到轄區(qū)內(nèi)工業(yè)污染地塊的調(diào)查評估和治理修復以及在開發(fā)全過程環(huán)境管理基礎(chǔ)能力都迫切需要有效提升。

嚴格環(huán)境執(zhí)法

土壤環(huán)境污染具有累積性和大多數(shù)情況下的不可逆性。因此一旦企業(yè)違法排污導致土壤污染問題，可能不像水、氣排污那樣具有在線裝置響應(yīng)或明顯，但土壤污染的危害巨大，治理修復成本高昂。而且“土十條”明確規(guī)定了土壤污染和修復的終身責任追究制度，嚴格土壤環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)法是落實土壤環(huán)境保護的最重要基礎(chǔ)。培養(yǎng)基層土壤環(huán)境管理人員針對土壤污染歷史遺留問題、土壤污染重點行業(yè)的在產(chǎn)企業(yè)和停產(chǎn)企業(yè)、設(shè)施和經(jīng)營性用地的土壤環(huán)境安全保障現(xiàn)場執(zhí)法與定期要求土地使用權(quán)人提供基礎(chǔ)調(diào)查信息和數(shù)據(jù)的行政執(zhí)法規(guī)定有效銜接的工作模式。加快建立適應(yīng)當?shù)貙嶋H情況的土壤污染有效發(fā)現(xiàn)機制和重點管控內(nèi)容識別機制和工作程序，形成靈活、高效和便捷有序的污染地塊全過程管理審批備案制度。建立高效的區(qū)域土壤環(huán)境調(diào)查與疑似污染地塊調(diào)查有機結(jié)合表征區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量管理機制和技術(shù)規(guī)定，充分依托社會力量和必要的行政直接干預措施防治土壤污染和保障區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量的改善。

構(gòu)建信息平臺

土壤污染問題的診斷、識別和危害分析綜合性強，技術(shù)需求度高，一般一個機構(gòu)或者專家難以判斷清楚土地再利用的絕對安全或風險可控。因此，構(gòu)建全國“一盤棋”的土壤環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系和信息平臺尤為迫切和重要。區(qū)縣環(huán)保部門作為獲取土壤環(huán)境信息的第一線監(jiān)管機構(gòu)，充分發(fā)揮物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，實時獲取和入庫土壤環(huán)境調(diào)查和監(jiān)管相關(guān)信息是重要的基礎(chǔ)保障。首先構(gòu)建轄區(qū)內(nèi)農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，涵蓋農(nóng)用地土壤環(huán)境、農(nóng)用地土壤理化性質(zhì)、歷史調(diào)查數(shù)據(jù)和資料、工業(yè)地塊初步篩查結(jié)果、重點行業(yè)企業(yè)分類分布等基本信息，同時納入土地利用類型、規(guī)劃用地類型、集中式飲用水水源地分布等環(huán)境敏感受體信息，為實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)督管理、土壤污染源監(jiān)控和篩查、污染地塊全過程風險管控提供技術(shù)支撐。區(qū)縣土壤環(huán)境管理信息平臺首先要實現(xiàn)服務(wù)于上級環(huán)境保護主管部門的土壤環(huán)境監(jiān)管要求提供技術(shù)支持的功能，如服務(wù)于支撐土壤環(huán)境詳查、土壤環(huán)境信息庫構(gòu)建、土壤環(huán)境動態(tài)監(jiān)測體系建設(shè)、農(nóng)用地分級管理、工業(yè)地塊分類管控等管理要求提供切入點。其次，土壤環(huán)境基本信息數(shù)據(jù)庫和管理平臺要能夠有效掌握區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和變化分析，為轄區(qū)內(nèi)土壤環(huán)境質(zhì)量提升提供決策支持工具。同時，土壤環(huán)境管理信息平臺還要為土壤環(huán)境各相關(guān)委辦局實現(xiàn)信息共享提供接口，為工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境調(diào)查評估、風險管控、治理修復、驗收監(jiān)測的信息上報、匯總、核實等提供入口和通道，是實現(xiàn)污染地塊全過程風險管控的重要手段和工具，可為了解區(qū)域土壤環(huán)境狀況提供決策支撐。

通州區(qū)開展土壤環(huán)境調(diào)查工作的若干經(jīng)驗

鑒于通州區(qū)特殊的地理位置和核心戰(zhàn)略定位，轄區(qū)內(nèi)土地環(huán)境安全敏感度極高，因此于2016年率先啟動了區(qū)域土壤環(huán)境調(diào)查與監(jiān)管能力建設(shè)工作。面對通州區(qū)復雜的工業(yè)化過程和十余年的農(nóng)用地污灌歷史，開展轄區(qū)內(nèi)土壤環(huán)境調(diào)查的工作內(nèi)容龐大，任務(wù)繁瑣。從已經(jīng)完成的工作階段性成果看，可以借鑒的經(jīng)驗包括：第一，系統(tǒng)收集歷史資料并整理分析是開展現(xiàn)場工作的重要基礎(chǔ)，通過已有信息，可以獲取工業(yè)活動的特征和潛在的污染地塊名單及特征因子;通過農(nóng)用地已有的環(huán)境或農(nóng)業(yè)部門調(diào)查成果，可以宏觀判定轄區(qū)內(nèi)的土地污染程度、分布和關(guān)鍵污染物。第二，在土壤環(huán)境調(diào)查的早期階段，現(xiàn)場走訪座談、現(xiàn)場初步勘察和資料系統(tǒng)分析等手段的有效性遠高于設(shè)計表格發(fā)放回收、潛在地塊采樣檢測等手段。第三，基于實際情況進行特征性強的分類方法對于清晰描述土壤環(huán)境問題和抓準重點區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)等潛在污染地塊名錄十分重要。第四，土壤環(huán)境信息平臺的構(gòu)建在現(xiàn)階段應(yīng)以潛在污染地塊清單名錄、地塊危害和等級排序為主要內(nèi)容，對于場地環(huán)境全過程健全和區(qū)域土壤環(huán)境預警體系構(gòu)建等內(nèi)容，應(yīng)采取分步驟和分階段逐步實施的策略。

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(張紅振，董璟琦，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院;董國強、徐曉云，北京市通州區(qū)環(huán)境保護局)

來源:中國環(huán)境修復網(wǎng)  作者:張紅振等

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