2020至2021年，百年一遇的新冠肺炎疫情重創(chuàng)全球經(jīng)濟。我國在以習近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導下，各族人民頑強拼搏，疫情防控取得重大戰(zhàn)略成果，在全球主要經(jīng)濟體中唯一實現(xiàn)經(jīng)濟正增長。2020年，全年國內(nèi)生產(chǎn)總值1,015,986億元，比上年增長2.3%。初步核算，2021年前三季度國內(nèi)生產(chǎn)總值達到了823,131億元，按可比價格計算，同比增長9.8%。

　　受新冠疫情初始爆發(fā)影響，我國再生資源回收量、價格在2020年上半年受到較大影響，回收量下降較大，回收價格出現(xiàn)較大回落。但隨后，回收量、回收價格逐步回歸正常區(qū)間，回收價格逐步呈上漲態(tài)勢。2020年全年，我國10類主要再生資源回收量達到了3.8億噸[1]，較2019年增長了7.3%;較2020年GDP增長率高出4.95個百分點，回收值接近1萬億元，可以看出行業(yè)發(fā)展的高韌性，對突發(fā)疫情的適應能力很強。據(jù)估算，2021年主要再生資源回收量有望在去年的基礎(chǔ)上，平均提高10%以上，達到4.2億噸左右，回收值在1.1萬億左右。

　　圖1 2009-2020年我國GDP、再生資源回收量變化圖

以廢紙為例，據(jù)中國再生資源回收利用協(xié)會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近5年來我國回收紙回收量保持整體上行態(tài)勢，2020年我國回收紙回收量達到6511萬噸，同比增長4.2%，再次刷新了歷史的最高回收紀錄。市場交易額約為1351.1億元，同比增長4.1%。

　圖2 2015-2020年我國回收紙回收量及其增長速度

　　資料來源：中國再生資源回收利用協(xié)會廢紙分會

　(b)廢鋼鐵價格指數(shù)

　圖3 2020—2021年廢紙、廢鋼鐵、廢銅、廢鋁價格指數(shù)

　　資料來源：中國再生資源回收利用協(xié)會整理

受國際大宗商品價格影響，2021年主要品種再生資源價格基本達到了從2010年以來的新高，形成了比較有利的賣方市場，而且交投相對活躍，企業(yè)效益普遍較好。比如進入基金補貼目錄的廢家電拆解企業(yè)在基金補貼不到位的情況下，就受益于拆解物市場價格的上漲，保障了企業(yè)經(jīng)營效益的提高

圖4 2021年我國再生資源廢銅與銅價格走勢圖

　　數(shù)據(jù)來源：滬銅2201合約代碼cu2201與《再生資源信息網(wǎng)》價格指數(shù)

　　圖52021年我國再生資源廢鋁與鋁價格走勢圖

　　數(shù)據(jù)來源：長江有色A00鋁價格走勢與《再生資源信息網(wǎng)》價格指數(shù)

　　圖6 2021年我國再生資源廢鋼鐵與鋼鐵價格走勢圖

　　數(shù)據(jù)來源：螺紋鋼HRB400E200MM走勢與《再生資源信息網(wǎng)》價格指數(shù)

2020年是全面實施禁止洋垃圾入境，推進固體廢物進口管理制度改革的元年，我國停止廢銅、廢鋁、廢塑料、廢紙等國內(nèi)資源可以替代的固體廢物進口。為了保障國內(nèi)生產(chǎn)行業(yè)的原料供應，有關(guān)部門出臺了進口再生鋼鐵原料、再生鋁原料、再生銅原料等國家標準，將符合國內(nèi)環(huán)保管理要求的潔凈再生原料以產(chǎn)品形式進口到國內(nèi)市場，對國內(nèi)原料的供應給與了必要的補充。但由于我國是鋼鐵、造紙、有色金屬生產(chǎn)大國，原料供應仍然存在較大挑戰(zhàn)，因此建立綠色、低碳、循環(huán)、高效的國內(nèi)再生資源回收利用體系至關(guān)重要，國內(nèi)再生資源對我國初級原料資源保障具有重要戰(zhàn)略意義。在2021年國務院《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導意見》中就提出“加快構(gòu)建廢舊物資循環(huán)利用體系”，2021年的中央經(jīng)濟工作會議上也再次明確“要增強國內(nèi)資源生產(chǎn)保障能力，加快構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系”。有關(guān)管理部門還要進一步推動建立國內(nèi)廢舊物資回收體系建設(shè)，大力加強國內(nèi)再生資源的回收利用的力度。

　力爭2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和的重大戰(zhàn)略決策，是以習近平同志為核心的黨中央經(jīng)過深思熟慮作出的重大戰(zhàn)略決策，具有重大而深遠的意義。根據(jù)國務院《2030年前碳達峰行動方案》《十四五循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》等相關(guān)政策要求，未來將加強再生資源回收利用，推進“兩網(wǎng)融合”，鼓勵地方建立再生資源區(qū)域交易中心;必須鼓勵企業(yè)采用現(xiàn)代信息技術(shù)實現(xiàn)廢物回收線上與線下有機結(jié)合，培育新型商業(yè)模式，打造龍頭企業(yè);加快構(gòu)建廢舊物資循環(huán)利用體系，加強回收紙、廢塑料、廢舊輪胎、廢金屬、廢玻璃等再生資源回收利用，提升資源產(chǎn)出率和回收利用率，助力實現(xiàn)2030年前碳達峰、2060年前碳中和目標。

　　對標國家碳達峰碳中和目標要求及當前的宏觀經(jīng)濟形勢，再生資源回收利用行業(yè)在以下五方面還存在提升空間：

　1、回收體系建設(shè)存在三大難點[4]

　一是行業(yè)屬性和定位不明確，隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷深入，回收體系已經(jīng)不再是簡單的廢舊物資流通體系，越來越多的承載著城市綜合固廢收集和消納功能，回收體系的社會環(huán)境屬性逐漸大過市場屬性，原有以個人回收為主體、無序經(jīng)營、充分市場化的經(jīng)營業(yè)態(tài)與對回收體系的新定位和新要求產(chǎn)生了矛盾。這個根本矛盾需要重新定位回收體系，從而配套相應管理辦法和發(fā)展定位，將回收體系規(guī)劃納入城市綜合發(fā)展規(guī)劃，解決了到用地難、備案難、經(jīng)營難、管理難、合規(guī)納稅等問題，實力企業(yè)不敢進入等諸多難題也會隨之而解。二是體系建設(shè)的規(guī)劃和發(fā)展重點不明確，目前我國缺乏國家層面的再生資源回收體系頂層規(guī)劃設(shè)計，據(jù)我們了解，只有黑龍江省、長沙市等為數(shù)不多的地方政府部門專門做出了“十四五”再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，各地方再生資源回收體系建設(shè)整體尚處于探索階段，對于回收體系重點環(huán)節(jié)、建設(shè)模式、關(guān)鍵支撐等理解模糊，亟需頂層規(guī)劃設(shè)計的引導，尤其是與當前大力推動的生活垃圾分類制度沒有做好相應的銜接工作。三是《再生資源管理辦法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《資源綜合利用法》等相關(guān)法律法規(guī)應及時進行修訂?，F(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)基本都是十幾年前制定的，頒布之初我國再生資源行業(yè)發(fā)展尚處于起步階段，條款中規(guī)定的經(jīng)營規(guī)則、監(jiān)督管理、罰則等方面都是基于當時再生資源的發(fā)展情況所制定的。在十多年的發(fā)展過程中，尤其是黨的十八大以后特別是十九大以來，黨中央、國務院高度重視再生資源回收利用、資源綜合利用、環(huán)境保護、生態(tài)文明建設(shè)等工作，隨著新的發(fā)展不斷深入，新的問題不斷出現(xiàn)，相應法律法規(guī)的法律層次和效力差、諸多內(nèi)容與目前實際脫節(jié)，已不適應“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念、生態(tài)文明建設(shè)和應對“雙碳”的新要求，有必要將理論研究和實踐中總結(jié)出的一些新做法體現(xiàn)在相關(guān)法律法規(guī)中。

　2、難以形成規(guī)?；膬?yōu)質(zhì)回收利用企業(yè)集群

再生資源規(guī)?；y點在于回收體系難以實現(xiàn)規(guī)?；?，最根本原因仍然是行業(yè)秩序不規(guī)范不健康和產(chǎn)業(yè)政策導向不明導致的優(yōu)質(zhì)企業(yè)缺位，同時也與我國所處發(fā)展階段相關(guān)，由于地方的回收站點被取締或拆除，或者受物業(yè)公司的限制，仍然存在大量從事回收行業(yè)的個體經(jīng)營者，規(guī)范的流動回收點被阻擋在小區(qū)之外，無證照、無管理、無組織、無環(huán)保手續(xù)的游擊回收隊伍用較高的價格截走了大量再生資源，導致正規(guī)加工利用企業(yè)“吃不飽”、“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，整體尚未具備大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化的市場條件。資源化難點在于再生資源回收仍然為簡單買賣，利潤微薄，對于部分高值化品種，資源化利用程度較高;對于低品質(zhì)的廢塑料、廢舊紡織品、廢玻璃等由于環(huán)保投入大、經(jīng)營利潤微薄，回收利用企業(yè)沒有動力投入技術(shù)和裝備進行資源化提升。來源于生產(chǎn)企業(yè)的工業(yè)類再生資源由于存在相關(guān)的管理漏洞，不能形成健康、規(guī)范的交易模式，導致交易成本高。

　3、推廣再生產(chǎn)品的使用面臨不少挑戰(zhàn)

長期以來，再生產(chǎn)品在國內(nèi)推廣使用情況并不理想，究其原因主要有三點：一是當前的廣大消費者對于利用再生資源加工的產(chǎn)品消費因為產(chǎn)品標準、消費習慣等原因接受程度有限，導致消費者購買使用再生資源加工產(chǎn)品的主觀意愿較弱;二是再生資源加工產(chǎn)品相關(guān)制度頂層設(shè)計缺位。實現(xiàn)再生資源為原料的產(chǎn)品大范圍推廣需將再生產(chǎn)品的消費與環(huán)境稅、集團采購、社會信用評級等掛鉤，給相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)帶來良性生態(tài)環(huán)境，也為再生產(chǎn)品的消費創(chuàng)造市場氛圍，以上政策制度遠遠沒有形成;三是再生資源加工產(chǎn)品標準、設(shè)計和標識尚需規(guī)范，目前國內(nèi)再生資源加工產(chǎn)品質(zhì)量認證機制尚不完整，市面上存在諸多再生產(chǎn)品標識不統(tǒng)一、不規(guī)范等現(xiàn)象，一定程度上給消費者帶了誤導和疑慮。

　4、生產(chǎn)者責任延伸制落實不到位

生產(chǎn)者責任延伸把生產(chǎn)者對其產(chǎn)品承擔的資源環(huán)境責任從生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸到產(chǎn)品設(shè)計、流通消費、回收利用、廢物處置等全生命周期，其較為適用于廢棄物產(chǎn)生量大、排放面廣、回收不集中、環(huán)境影響大的物品，典型的如汽車、電器電子產(chǎn)品、復合包裝物、鉛酸電池等。生產(chǎn)者責任延伸實施的關(guān)鍵是通過政策誘因讓生產(chǎn)者直接建立回收渠道，或者委托其他機構(gòu)建立回收渠道，并且從源頭設(shè)計之初便考慮產(chǎn)品回收而改善產(chǎn)品使用后的回收性能。事實上，當前國內(nèi)部分細分領(lǐng)域生產(chǎn)者責任延伸落實并不理想，以廢棄電器電子產(chǎn)品回收為例，我國從2012年開始以條例形式對廢棄電器電子產(chǎn)品實行基金化管理，但執(zhí)行過程中卻因為各種原因?qū)е聫U棄電器電子產(chǎn)品處理基金不能按時足額發(fā)放，補貼下?lián)苤芷谝辉倮L，目前只補貼到2018年之前，巨大的流動資金壓力使處理企業(yè)不堪重負，全國109家按照基金管理制度建立起來的正規(guī)拆解企業(yè)進入生死存亡的寒冬期，也引發(fā)了廢棄電器電子產(chǎn)品非法拆解有卷土重來的風險。

　5、稅收問題依舊是行業(yè)的頑疾

再生資源回收經(jīng)營與一般商品經(jīng)營不同：一般商品的流通是從批量生產(chǎn)再到分散銷售的過程，從集中到分散;而再生資源回收經(jīng)營企業(yè)則是從回收再到銷售，是一個從分散到集中的過程。受到行業(yè)特點限制，再生資源有80%-90%為社會生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的廢舊物資，在廢舊物資集中的過程中，涉及到產(chǎn)廢企業(yè)、個體回收戶、收廢企業(yè)以及用廢企業(yè)。在這個產(chǎn)業(yè)鏈條中，中間環(huán)節(jié)涉及到的對象大多是“拾荒者”、“零散戶”等群體，能夠獲得個體經(jīng)營執(zhí)照的并不多，更無法對外開具增值稅專用發(fā)票。而目前再生資源回收利用行業(yè)的稅收政策是參照一般工業(yè)企業(yè)制定的，沒有考慮到本行業(yè)前端收購個體分散經(jīng)營的特殊性的特點，導致規(guī)模再生資源回收企業(yè)沒有進項發(fā)票，只能按照銷售額全額繳納13%的增值稅，再疊加所得稅的影響，合計稅負在12-16%之間，遠高于大多數(shù)行業(yè)的平均增值稅稅負水平。雖然國家稅務總局2018年第28號公告對回收企業(yè)稅前扣除憑證給予了明確，但各地執(zhí)行尺度不一，導致前端獲取進項成本相差懸殊，大型規(guī)范回收企業(yè)由于不能獲得前端合法進項，不得不縮減經(jīng)營規(guī)模甚至停止經(jīng)營。例如，2018年我國廢紙回收企業(yè)20強的經(jīng)營量較2017年下降了34.27%，骨干龍頭企業(yè)的廢紙回收量大幅減少，行業(yè)集中度明顯下降，個別行業(yè)龍頭回收企業(yè)因涉稅風險陷入發(fā)展困境。

　　不過，令人欣喜的是在去年的最后一個月，財政部、國稅總局接連發(fā)布《環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄(2021年版)》《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄(2021年版)》《關(guān)于完善資源綜合利用增值稅政策的公告》，對原優(yōu)惠目錄項和指標進行增減和調(diào)整，進一步明確優(yōu)惠期;明確從2022年3月1日起，從事再生資源回收的增值稅一般納稅人銷售其收購的再生資源，可以選擇適用簡易計稅方法依照3%征收率計算繳納增值稅，或適用一般計稅方法計算繳納增值稅;增值稅一般納稅人銷售自產(chǎn)的資源綜合利用產(chǎn)品和提供資源綜合利用勞務，可享受增值稅即征即退政策。同時，新政明確將重點打擊利用“稅收洼地”效應影響行業(yè)發(fā)展的不規(guī)范行為。

　1、政策對回收體系建設(shè)的規(guī)范性要求愈加嚴格

　　整體看來，國內(nèi)再生資源回收利用行業(yè)發(fā)展監(jiān)督管理制度日漸完善。早在2015年商務部等五部委關(guān)于印發(fā)《再生資源回收體系建設(shè)中長期規(guī)劃(2015-2020年)》，明確再生資源回收體系建設(shè)目標、主要任務和重點工程;2018年，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《生活垃圾分類制度實施方案》，要求到2020年年底，基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標準體系，并建立與再生資源利用相協(xié)調(diào)的回收體系。國家相關(guān)部委發(fā)布《關(guān)于推進再生資源回收利用行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的意見》《關(guān)于進一步加強塑料污染治理的意見》《生產(chǎn)者責任延伸制度推行方案》，尤其是新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》的實施細則開始逐步落實，進一步強化了對再生資源行業(yè)的規(guī)范管理，為全面推進回收利用體系建設(shè)工作提供了政策支撐。2021年7月，國家發(fā)改委印發(fā)《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》，明確提出“布局、規(guī)范建設(shè)回收網(wǎng)絡體系，并實施再生資源回收利用行業(yè)規(guī)范管理，提升行業(yè)規(guī)范化水平，促進資源向優(yōu)勢企業(yè)集聚”。2021年12月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《一般工業(yè)固體廢物管理臺賬制定指南(試行)》，要求產(chǎn)廢單位如實記錄工業(yè)固體廢物的種類、產(chǎn)生量、流向、貯存、利用、處置等信息，對于接收工業(yè)固廢的處置企業(yè)，尤其是接收能夠進行資源化利用的工業(yè)固廢再生資源企業(yè)提出了“有能力和有條件”的要求，也促進了回收利用企業(yè)的規(guī)范化。此外，相關(guān)也部門發(fā)布了《綠色再生資源分揀中心建設(shè)管理規(guī)范》《再生資源回收體系建設(shè)規(guī)范》《再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)分類與基本規(guī)范》《廢紙加工行業(yè)規(guī)范條件》等30余項國家(行業(yè)、團體)行業(yè)相關(guān)標準，為再生資源回收站點、分揀中心、重點品類再生利用的規(guī)范化建設(shè)管理提供了依據(jù)，為政府部門提供了管理抓手。

　　2、加工利用端的技術(shù)規(guī)范與標準體系不斷完善

　　為推動再生資源分揀加工環(huán)節(jié)的規(guī)范發(fā)展，工信部陸續(xù)出臺了《廢鋼鐵加工行業(yè)準入條件》《廢塑料綜合利用行業(yè)規(guī)范條件》、《廢舊輪胎綜合利用行業(yè)規(guī)范條件》《新能源汽車廢舊動力蓄電池綜合利用行業(yè)規(guī)范條件》《再生鉛行業(yè)規(guī)范條件》《廢紙加工行業(yè)規(guī)范條件》等系列文件，促進再生資源利用端技術(shù)進步以及規(guī)范化發(fā)展。同時，工信部公示多批廢鋼鐵、廢塑料、廢舊輪胎、新能源汽車廢舊動力蓄電池綜合利用行業(yè)規(guī)范企業(yè)名單，入圍企業(yè)業(yè)務范圍基本上是能夠做到規(guī)范化回收與分揀加工，且具備合規(guī)經(jīng)營場地和加工設(shè)施設(shè)備，對引導和推動再生資源加工利用環(huán)節(jié)的規(guī)范化起到了重要作用。此外，商務部于2021年初印發(fā)了《再生資源綠色分揀中心建設(shè)管理規(guī)范》，新增了綜合型分揀中心的定義和設(shè)計要求，并對生活源可回收物分揀中心的廠區(qū)面積和加工能力進行了適度放寬;首次提出單位再生資源分揀量能耗、水耗等概念，接軌碳達峰碳中和，使行業(yè)參與者更加有章可循。

　　3、“新固廢法”以及排污許可證管理制深入實施

　　“新固廢法”的實施，涵蓋了對工業(yè)固體廢物、生活垃圾、建筑垃圾和農(nóng)業(yè)固體廢物、危險廢物等多方面的防治內(nèi)容，其除了明確“垃圾減量”的方向與方式，也強化了政府及其有關(guān)部門監(jiān)督管理責任，明確目標責任制、信用記錄、聯(lián)防聯(lián)控、全過程監(jiān)控和信息化追溯等制度，體現(xiàn)了“用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”的思路，被稱為“史上最嚴”，有助于推動兩網(wǎng)融合的進一步深化。2021年，生態(tài)環(huán)境部先后印發(fā)《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范工業(yè)固體廢物(試行)》《關(guān)于開展工業(yè)固體廢物排污許可管理工作的通知》《一般工業(yè)固體廢物管理臺賬制定指南(試行)》，逐步將產(chǎn)生工業(yè)固體廢物單位的工業(yè)固體廢物環(huán)境管理要求納入其排污許可證，此舉將進一步落實產(chǎn)廢單位主體責任，進而對于再生資源回收利用規(guī)范化發(fā)展帶來利好。有能力和有條件的再生資源企業(yè)將能夠直接從產(chǎn)廢單位獲得有價值的工業(yè)廢棄物，有助于減少中間環(huán)節(jié)，提高經(jīng)濟效益。

　　4、條件資質(zhì)獲取和能力建設(shè)成為未來企業(yè)發(fā)展的重點

　　國家發(fā)展改革委《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》、生態(tài)環(huán)境部《“十四五”時期“無廢城市”建設(shè)工作方案》和《關(guān)于建立工業(yè)固廢轉(zhuǎn)移臺賬管理制度》、北京市《關(guān)于加強北京市可回收物體系建設(shè)的意見》均明確提出：“鼓勵采取特許經(jīng)營等方式，適度，重點培育市場龍頭企業(yè)，鼓勵企業(yè)開展全鏈條運營”。這種情況下，回收企業(yè)要想獲得一個區(qū)域回收利用體系的特許經(jīng)營權(quán)，必須在資質(zhì)、條件、能力等方面優(yōu)于競爭對手，必須結(jié)合自身的發(fā)展戰(zhàn)略、業(yè)務領(lǐng)域、財務狀況等條件，著力提升回收網(wǎng)點的規(guī)范性經(jīng)營、再生資源綠色分揀中心建設(shè)、物質(zhì)流管理平臺、人員培訓、預警能力等方面的能力。國家未來提供的優(yōu)惠支持政策也逐漸會向有分揀加工園區(qū)、技術(shù)裝備齊全、資質(zhì)完善的企業(yè)傾斜。

　　再生資源回收利用與建設(shè)綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系緊密相關(guān)，與國家碳達峰碳中和目標的實現(xiàn)高度關(guān)聯(lián)[5]。為推動行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，國家相關(guān)部門近期利好政策密集出臺，一方面推動行業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展;另一方面行業(yè)也面臨著重新洗牌，傳統(tǒng)業(yè)務模式面臨挑戰(zhàn)。如何緊緊抓住政策紅利，順應時代發(fā)展，是我們從業(yè)人員2022年及今后一個時期面臨的新抉擇。

　　基金項目：2019年科技部“固廢資源化”重點專項“生活垃圾分類回收模式與智慧環(huán)衛(wèi)關(guān)鍵裝備”(2018YFC1900700);課題城鎮(zhèn)生活垃圾分類回收、精細分揀等智能化裝備(2018YFC1900703)的階段研究成果。

參考文獻：

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　　[3]潘永剛,唐艷菊,成宇濤.再生資源回收利用行業(yè)“十四五”發(fā)展規(guī)劃思考[J].環(huán)境保護,2020,48(12):44-51.

　　[4]潘永剛,張卉聰.關(guān)于構(gòu)建我國“無廢城市”再生資源綠色回收體系的建議[J].環(huán)境保護,2019(2): 30-36.

　　[5]戴鐵軍,潘永剛,張智愚,張卉聰.再生資源回收利用與碳減排的定量分析研究[J].資源再生,2021 (2):15-20.

　　作者單位：中國再生資源回收利用協(xié)會