摘要：黨的十九屆五中全會(huì)提出要“強(qiáng)化綠色發(fā)展的法律和政策保障”，加快推動(dòng)“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。綠色發(fā)展追求生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)同推進(jìn)和內(nèi)在統(tǒng)一，這對(duì)立法思維和模式提出了新的更高要求。為助力綠色發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，應(yīng)從轉(zhuǎn)變政府責(zé)任、擴(kuò)張法律主體、增強(qiáng)內(nèi)生激勵(lì)、完善環(huán)境司法審判和公眾參與機(jī)制等層面，深刻理解認(rèn)識(shí)“強(qiáng)化綠色發(fā)展的法律和政策保障”的內(nèi)涵和要求，不斷強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度供給，擦亮法治體系的“綠色”底色，提高“發(fā)展”含金量。
 

　　01 政府職能轉(zhuǎn)變：多重身份的集合與責(zé)任的擴(kuò)展
 

　　黨的十九屆五中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》(以下簡(jiǎn)稱《建議》)，提出要“加快轉(zhuǎn)變政府職能。建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。”綠色發(fā)展模式下，政府的法律身份更為多元，責(zé)任范圍也相應(yīng)擴(kuò)展。
 

　　一是政府從監(jiān)管者向責(zé)任人轉(zhuǎn)變，承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。從立法的責(zé)任設(shè)置角度看，真正意義上的“政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任”存在缺失，實(shí)踐中的政府責(zé)任，要么是針對(duì)政府相關(guān)工作人員的“行為責(zé)任”，要么是針對(duì)上級(jí)確定目標(biāo)、任務(wù)的“考核責(zé)任”，都不是真正意義上的“質(zhì)量責(zé)任”。隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度的加大，政府環(huán)境責(zé)任加強(qiáng)已呈明顯趨勢(shì)并應(yīng)得到立法回應(yīng)。
 

　　二是政府由監(jiān)督者向補(bǔ)充履行者轉(zhuǎn)變，承擔(dān)補(bǔ)充和兜底責(zé)任。實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境損害情形復(fù)雜，修復(fù)成本高昂，肇事者往往難以確定或無力擔(dān)責(zé)。此時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)充和兜底責(zé)任。
 

　　三是政府由市場(chǎng)中立者向引導(dǎo)者、投資者、經(jīng)營者轉(zhuǎn)變，承擔(dān)發(fā)展責(zé)任。傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法未統(tǒng)籌考慮發(fā)展問題，綠色發(fā)展立法需要政府綜合運(yùn)用各種政策、財(cái)稅、金融手段，建立落后產(chǎn)業(yè)淘汰機(jī)制和綠色產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制。
 

　　02 法律關(guān)系主體范圍擴(kuò)大：類型和角色呈現(xiàn)多元態(tài)勢(shì)
 

　　《建議》提出要“增強(qiáng)全社會(huì)生態(tài)環(huán)保意識(shí)，深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。”實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，必須擴(kuò)大法律所適用的主體范圍，在立法上實(shí)現(xiàn)法律關(guān)系主體多元以及彼此關(guān)系的多變。一方面就監(jiān)管對(duì)象而言，一切對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響的主體都應(yīng)被納入監(jiān)管對(duì)象。普通公民、政府以及各類跨行政區(qū)劃的流域、自然保護(hù)地、飲用水水源地保護(hù)區(qū)等“區(qū)域”型集體人格都應(yīng)成為被監(jiān)管對(duì)象。另一方面就監(jiān)管者而言，隨著調(diào)整范圍的擴(kuò)展，一些非政府主體在特定情形下也可發(fā)揮一定監(jiān)管功能。在與公民權(quán)益密切相關(guān)的領(lǐng)域，相關(guān)公眾應(yīng)擁有參與權(quán)利，同時(shí)可以行使或分享部分監(jiān)管權(quán)力。例如，通過推進(jìn)“縱向到底”的網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)，設(shè)置生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益崗，可以有效推動(dòng)形成綠色生產(chǎn)生活方式。
 

　　03 法律實(shí)施動(dòng)力調(diào)整：從懲罰為主到全面激勵(lì)
 

　　《建議》提出要“發(fā)展綠色金融，支持綠色技術(shù)創(chuàng)新”，法在本質(zhì)上是一種激勵(lì)機(jī)制，在立法中必須通過正向激勵(lì)和反向懲罰相結(jié)合，才能更有利于法的實(shí)施。
 

　　一是對(duì)企業(yè)而言，立法應(yīng)堅(jiān)持違法成本大于守法成本和違法收益的激勵(lì)原則。通過責(zé)任設(shè)置的層次性，保證懲罰力度與危害程度成正比，并綜合運(yùn)用財(cái)稅、金融等措施，確保對(duì)企業(yè)產(chǎn)生正向激勵(lì)。
 

　　二是對(duì)政府而言，激勵(lì)政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境是環(huán)境法治成功的基本保障。須盡量明確且細(xì)化各類政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任相關(guān)規(guī)定，建立切實(shí)可行的問責(zé)機(jī)制，從法律層面明確政府實(shí)施重要舉措所需的人、財(cái)、物等保障措施。
 

　　三是對(duì)公眾而言，須綜合運(yùn)用表彰、獎(jiǎng)勵(lì)和名譽(yù)稱號(hào)等正向激勵(lì)舉措。依法明確公眾參與、信息公開、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等內(nèi)容，同時(shí)廣泛宣傳動(dòng)員，增強(qiáng)公眾守法認(rèn)知和意愿。
 

　　04 法律定位變更：從“立法指引”到“操作手冊(cè)”
 

　　綠色發(fā)展具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性特點(diǎn)，這就要求基于綠色發(fā)展的立法必須是具體、明確的“操作手冊(cè)”。一方面對(duì)企業(yè)和公眾而言，法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)具體、明確、可操作性強(qiáng)。具體要求主體、客體明確，權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容明確，實(shí)施程序明確，對(duì)可預(yù)見的復(fù)雜情形、疑難問題提供處理方案，考慮實(shí)施基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)條件等。另一方面對(duì)政府主體而言，相關(guān)規(guī)定除前述要求外，還須注意兩類特殊情形：一是“授權(quán)性規(guī)定”，即法律法規(guī)將具體制度制定權(quán)授予特定政府主體的情形。此時(shí)，立法應(yīng)就制度目標(biāo)、核心要素、原則、標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵要素作出規(guī)定，必要時(shí)還應(yīng)明確出臺(tái)時(shí)限，避免扯皮拖延。二是“任務(wù)型規(guī)定”，即針對(duì)特定目標(biāo)或治理任務(wù)的規(guī)定。此種規(guī)定中，立法應(yīng)就目標(biāo)、任務(wù)作出明確規(guī)定，提出具體要求，明確完成時(shí)限。
 

　　05 立法策略創(chuàng)新：明確整體分工與重點(diǎn)制度建設(shè)
 

　　《建議》提出“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)“加強(qiáng)前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進(jìn)”，具體到綠色發(fā)展立法應(yīng)當(dāng)把握兩個(gè)方面：一是要確立立法的整體化系統(tǒng)思維意識(shí)。整體化的系統(tǒng)思維是指從現(xiàn)行法已有規(guī)則整體出發(fā)，考慮立法的必要性和可行性，在對(duì)問題領(lǐng)域相關(guān)立法全面考量的基礎(chǔ)上確定立法內(nèi)容，以對(duì)現(xiàn)行法的查缺補(bǔ)漏、填充補(bǔ)充、配合實(shí)施、調(diào)整矯正作為制度完善的首要途徑。二是要精細(xì)化立法，以點(diǎn)帶面、重點(diǎn)推進(jìn)。立法通過重點(diǎn)制度設(shè)計(jì)解決關(guān)鍵問題，繼而向其他領(lǐng)域傳導(dǎo)，以“催化”方式引起整個(gè)制度體系的“裂變”。
 

　　06 執(zhí)法體制改革：建立權(quán)責(zé)清單制度和綜合執(zhí)法體系
 

　　一是建立生態(tài)環(huán)境行政權(quán)責(zé)清單制度。《建議》提出“全面實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度”。一方面要重視法定權(quán)力設(shè)定的范圍、內(nèi)容、程序和后果，從審批、監(jiān)管、執(zhí)法各方面強(qiáng)化法定職責(zé)的履行。另一方面要明確各級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力清單，結(jié)合環(huán)保體制改革工作情況，將行政監(jiān)督檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)(鑒定、認(rèn)證、檢定)以及行政強(qiáng)制權(quán)在省、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))之間進(jìn)行綜合配置。
 

　　二是實(shí)施綜合環(huán)境執(zhí)法改革。《建議》提出要“完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”“堅(jiān)定不移推進(jìn)改革”。具體到生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域，要重點(diǎn)解決三方面問題：一要整合執(zhí)法隊(duì)伍，切實(shí)解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法問題。二要清理行政處罰、行政強(qiáng)制事權(quán)，切實(shí)解決違規(guī)執(zhí)法問題。三要改革編制管理方式，切實(shí)解決綜合執(zhí)法隊(duì)伍管理不規(guī)范的問題。
 

　　07 司法保障加強(qiáng)：明確環(huán)境資源審判的新要求、新任務(wù)、新思路
 

　　進(jìn)入綠色發(fā)展新階段，要明確綠色發(fā)展理念對(duì)環(huán)境資源審判工作提出的新要求、新任務(wù)、新思路。
 

　　一是明確新要求。在嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線的前提下，正確運(yùn)用法律解釋規(guī)則和裁判方法。
 

　　二是明確新任務(wù)。積極發(fā)揮環(huán)境資源審判在救濟(jì)環(huán)境權(quán)益、形成公共政策方面的功能，承擔(dān)起維護(hù)環(huán)境正義和代際公平的責(zé)任。同時(shí)，發(fā)揮司法工作的主動(dòng)性，延伸環(huán)境司法服務(wù)功能，引導(dǎo)形成綠色發(fā)展方式和生活方式。
 

　　三是明確新思路。環(huán)境資源審判應(yīng)將共建共治共享作為基本遵循，構(gòu)建涉及各個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)、各方利益主體、涵蓋所有環(huán)節(jié)的環(huán)境資源審判聯(lián)動(dòng)機(jī)制。推動(dòng)“兩法銜接”，落實(shí)公眾參與原則，共同推動(dòng)環(huán)境保護(hù)與治理。
 

　　08 公眾參與深化：推動(dòng)構(gòu)建現(xiàn)代化的社會(huì)治理體系
 

　　一是構(gòu)建形成現(xiàn)代化的社會(huì)治理體系和格局。《建議》提出“要構(gòu)建現(xiàn)代化的社會(huì)治理體系”。具體到守法領(lǐng)域，需要轉(zhuǎn)化治理思維與方式，變單一的主導(dǎo)為“官民共治，在法治各環(huán)節(jié)中融入“共治”理念，營造綠色發(fā)展“黨政同責(zé)”與“官民共擔(dān)”的“善治”氛圍。
 

　　二是強(qiáng)化公眾參與。《建議》提出“維護(hù)人民根本利益，激發(fā)全體人民積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性”。只有強(qiáng)化公眾參與、體現(xiàn)公眾利益，法治才能發(fā)揮應(yīng)有的作用，綠色發(fā)展才能永續(xù)。公眾參與綠色發(fā)展的法治化，應(yīng)體現(xiàn)在法律制定與重大決策、法律實(shí)施與政策執(zhí)行以及法律守護(hù)和維權(quán)等諸多環(huán)節(jié)之中。
 

　　原標(biāo)題：政策研究 | 強(qiáng)化綠色法治供給 助力綠色發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)