——訪國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文
組圖為敦煌100兆瓦熔鹽塔式光熱電站。新華社發(fā)
【我看碳中和】
2021年7月30日，中共中央政治局召開會議指出，要統(tǒng)籌有序做好碳達峰、碳中和工作，盡快出臺2030年前碳達峰行動方案，堅持全國一盤棋，糾正“運動式”減碳，先立后破，堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展。
2020年年底以來，為如期實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，各地積極行動，但在“減碳”進程中，一些地方?jīng)]有完整、準確、全面理解這一新政策新理念，出現(xiàn)了一些偏差，暴露出一些問題。在國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文看來，上述問題如果處理不好，將會直接影響我國碳達峰、碳中和目標如期實現(xiàn)，亟須盡快糾正，把“減碳”的基礎工作做好，以便循序漸進、穩(wěn)中求進。
推進碳達峰碳中和著力點“跑偏”現(xiàn)象亟待扭轉
記者：在落實“雙碳”政策的過程中，地方上都暴露出哪些問題？
常紀文：一是喊口號，相互攀比碳達峰碳中和提前實現(xiàn)的時間。中央宣布2030年前實現(xiàn)碳達峰之后，一些地方和行業(yè)陸續(xù)宣布提前達峰的時間，但有的脫離實際和全國統(tǒng)籌的要求。如一些高耗能、高排放的高碳產(chǎn)業(yè)發(fā)布了本行業(yè)的碳中和目標，一些城市和社區(qū)提出了本區(qū)域的碳中和方案。實現(xiàn)碳達峰、碳中和是一項復雜、長期和系統(tǒng)性的工程，需要科學部署目標任務。相互攀比提前達峰必然導致時間節(jié)點層層提前，工作任務層層加碼，使碳達峰碳中和走調變形。這既是對國家政策和目標的誤解，也是對地方經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護工作的不負責。
二是不作為，坐等上級碳達峰碳中和的行動部署。“十四五”是我國碳達峰的關鍵期、窗口期，調研發(fā)現(xiàn)，有的市縣對于碳達峰碳中和的中央決策仍不夠了解，甚至對于由哪些部門來組織落實這一工作“心里沒底”，既不組織學習，也不集體研究，對于碳達峰碳中和工作缺乏必要的思想準備和工作基礎。這樣一來，一旦上級政府的方案出臺，開始全面部署和考核，必然導致“平時不用功，到時一刀切”的現(xiàn)象，很可能危及當?shù)鼐G色發(fā)展的基礎和本地的就業(yè)率。
三是鋪攤子，形成“兩高”項目建設和運行的既成事實。一些地方認為，既然國家宣布2030年前碳達峰，意味著各地還有近10年的碳排放增長期，就產(chǎn)生了“沖高峰”的想法，設法盡早多建設一批高能耗、高排放的“兩高”項目，并打算多爭取一些碳排放指標。由于“兩高”項目的申請和審批時間周期長，一些地方甚至大搞“兩高”項目的未批先建。調研發(fā)現(xiàn)，某地以“支持實體經(jīng)濟”為名義，煤化工項目的環(huán)評和能評都未通過，就開始破壞區(qū)域生態(tài)大搞“三通一平”。2021年中央生態(tài)環(huán)境保護督察組就通報了一些地方違規(guī)審批和建設煤化工項目的典型案例。目前，這一趨勢還沒有得到根本的遏制，如國家發(fā)改委近期發(fā)布的相關數(shù)據(jù)顯示：全國9個?。▍^(qū)）上半年能耗強度不降反升，10個省上半年能耗強度降低率未達到進度要求；8個?。▍^(qū)）的能源消費總量控制為一級預警，5個?。▍^(qū)）的能源消費總量控制達二級預警。
四是急轉彎，采取過嚴措施管控區(qū)域和行業(yè)能源消耗和碳排放。調研發(fā)現(xiàn)，今年上半年，有的地區(qū)為了降低能源消費總量和能耗強度，對鐵合金、鋼鐵、水利等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)采取了限制生產(chǎn)線或者限電的應急管控措施；有的地方為了節(jié)省能源消費總量指標，限制原料煤和焦炭的外運，既影響了地方經(jīng)濟，也影響了下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；有的地方完全停止煤電項目的上馬，導致風電和太陽能的輸出缺乏調峰能力。在一些地方，一些即將投產(chǎn)或在建的新興產(chǎn)業(yè)項目也因能耗指標缺口問題被迫停止。這些行為很大程度上惡化了地方營商環(huán)境，破壞了企業(yè)的投資信心。
記者：怎樣看待當前一些地方在推進“雙碳”工作中存在的突出問題？原因何在？
常紀文：上述政策落實偏差的出現(xiàn)，主要源于我國區(qū)域差異較大：有的是一些地方的經(jīng)濟和社會基礎好，對于未來的低碳轉型發(fā)展過于樂觀；有的地方的經(jīng)濟和技術基礎卻較差，平衡經(jīng)濟社會發(fā)展與降低能耗總量、強度的能力不足；有的則是因為一些地方的產(chǎn)業(yè)結構偏重，產(chǎn)業(yè)綠色與低碳轉型升級的難度大；此外，還存在碳排放相關政策尚待完善等問題。
“有多深的基礎就蓋多高的樓，有多強的能力就干多大的事”
記者：如何全面、科學、精準地部署碳達峰碳中和工作？
常紀文：有必要以問題為導向，以實事求是、尊重規(guī)律、循序漸進、先立后破原則為指導，穩(wěn)中求進地采取相關措施。
首先，要堅持全國統(tǒng)籌，各地不能自行其是。碳達峰碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會變革，必須堅持系統(tǒng)觀念，處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長期的關系，在全國層面予以統(tǒng)籌。每個地方的產(chǎn)業(yè)定位和區(qū)域功能定位是有差異的，都實現(xiàn)碳中和既不可能，也不現(xiàn)實。因此應在中央和地方的分級統(tǒng)籌之下統(tǒng)一部署碳達峰碳中和工作，立足于流域和城市群優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，調整產(chǎn)業(yè)結構，壯大產(chǎn)業(yè)集群，在培育流域和區(qū)域經(jīng)濟競爭力的同時，減少能源消耗和污染物排放，促進高質量發(fā)展。目前，國家正抓緊制定完善碳達峰碳中和的總體行動方案和各主要方面的專門行動方案。在總方案出臺前，各地應當提高政治站位，樹立全局觀和歷史觀，既不要著急喊口號提目標，也不要大拆大建或者大關大停。在方案出臺后，各地方再立足于本地經(jīng)濟和社會發(fā)展實際，因地制宜出臺自己的實施方案，壓實各方責任，協(xié)同做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展的加法和碳排放、污染物排放的減法。
其次，應嚴控“兩高”項目增量，堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展。盲目上馬“兩高”項目不僅浪費資金、侵占土地、浪費能源、破壞生態(tài)，還將損害國家、區(qū)域和行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎和能力。對于已經(jīng)獲批在建的“兩高”項目，不符合環(huán)評和能評要求的要堅決整改；對于已經(jīng)獲批但未開始建設的“兩高”項目，建議重新開展能評審批；對于不符合能耗雙控要求的新項目，不能再審批；對“兩高”項目實行清單管理和臺賬管理，進行分類處置、動態(tài)監(jiān)控。此外，對于符合國家發(fā)展戰(zhàn)略要求的重大項目和原料煤、焦炭的輸出，其能耗應實行單列，不搞一刀切。同時，鼓勵公眾舉報未批先建的“兩高”項目，鼓勵符合條件的社會組織按照環(huán)境保護法的規(guī)定起訴未批先建的“兩高”項目。
為加強源頭把控，建議中央生態(tài)環(huán)境保護督察組將“兩高”項目的審批、建設和運行納入督察范圍，加強源頭把控。國家發(fā)改委會同生態(tài)環(huán)境等管理部門也應建立通報批評、用能預警、約談問責等工作機制，對于違規(guī)項目要及時通報，并提請紀檢和國家監(jiān)察機關追究相關人員的責任。但也需注意科學設置各地能源雙控目標的首次考核時間，為地方壓縮產(chǎn)能、企業(yè)節(jié)能改造騰出時間。
最后，“雙碳”工作要尊重客觀規(guī)律，不能脫離地方基礎和能力。有多深的基礎就蓋多高的樓，有多強的能力就干多大的事。經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護和低碳發(fā)展都有其自身規(guī)律，碳達峰碳中和工作部署應實事求是，結合這三個規(guī)律及各地、各行業(yè)的基礎和能力，循序漸進地推進。部署過急、過嚴或過慢、過寬都會損害經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的基礎和能力。國家總方案出臺后，各地應當以本地經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型為引領，以能源綠色低碳發(fā)展為關鍵，加快形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結構和生產(chǎn)方式等，協(xié)同推進綠色低碳轉型升級，不能搞“一刀切”。在這一進程中，需要明確，產(chǎn)業(yè)形態(tài)會發(fā)生改變，一些企業(yè)會因技術和資金問題退出市場，一些走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質量發(fā)展道路的企業(yè)會發(fā)展壯大，因此對于碳達峰碳中和的經(jīng)濟影響不能過于樂觀，也不能過于悲觀。
記者：如何夯實碳達峰碳中和工作的基礎？為此，各地應作出哪些調整？
常紀文：要夯實碳達峰碳中和工作的基礎，就必須加大技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展力度。目前，我國的生態(tài)環(huán)境保護成效總體向好，但是生態(tài)環(huán)境保護和節(jié)能減排的基礎不牢固，主要原因是產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠。脫離經(jīng)濟基礎談碳達峰碳中和意義不大，各地都要基于產(chǎn)業(yè)基礎把特色產(chǎn)業(yè)做好，研究有利于本地綠色低碳發(fā)展的財稅、價格、金融、土地、政府采購等政策，抓緊部署綠色低碳前沿技術研究，推動特色產(chǎn)業(yè)領域的綠色低碳技術實現(xiàn)突破，加快推廣應用減污降碳技術，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局，推進產(chǎn)業(yè)協(xié)同。當產(chǎn)業(yè)發(fā)達了，經(jīng)濟基礎好了，節(jié)能減排的基礎就牢固了。需要強調的是，產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一個較為漫長的過程，需要必要的歷史耐心。但可以預見的是，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，碳達峰碳中和的基礎會越來越牢固，成效也會越來越顯著。