《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設施發(fā)展規(guī)劃》解讀

習近平總書記高度重視生活垃圾分類工作，多次作出重要批示指示。為加快推進生活垃圾分類和處理設施建設，提升全社會生活垃圾分類和處理水平，近日，國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設施發(fā)展規(guī)劃》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕642號，以下簡稱《規(guī)劃》），為今后五年全國生活垃圾分類和處理設施建設指明了發(fā)展方向，對構(gòu)建完善科學的生活垃圾分類和處理系統(tǒng)作出了重要部署，為促進生活垃圾設施體系和環(huán)衛(wèi)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提出了指導和政策遵循，對推動生態(tài)文明建設實現(xiàn)新進步、提高社會文明程度具有重要意義。

一、準確把握發(fā)展新形勢，謀劃生活垃圾分類和處理設施發(fā)展新思路

“十三五”時期，各地和有關(guān)部門深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，認真落實黨中央、國務院決策部署，加大規(guī)劃引導和政策支持力度，穩(wěn)步推進生活垃圾設施體系建設，生活垃圾分類和處理相關(guān)工作取得積極進展。目前全國城市和縣城生活垃圾基本實現(xiàn)無害化處理，初步形成了新增處理能力以焚燒為主的垃圾處理發(fā)展格局，存量設施處理水平顯著提升，生活垃圾焚燒處理行業(yè)專項整治成效顯著，垃圾分類工作初見成效，為推進行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展打下堅實基礎?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出堅持綠色發(fā)展，協(xié)同推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護，全面提高資源利用效率等，對我國生活垃圾分類和處理工作提出了新的更高要求，生活垃圾分類和處理設施建設進入關(guān)鍵時期。但同時也要看到，當前城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設施仍面臨很大的困難和挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)為現(xiàn)有收運和處理設施體系難以滿足分類要求、區(qū)域發(fā)展不平衡、存量填埋設施環(huán)境風險隱患突出、管理體制機制不健全等。

面臨新發(fā)展形勢和高質(zhì)量發(fā)展要求，《規(guī)劃》按照“普遍推行垃圾分類制度”的要求，以推進生活垃圾減量化、資源化、無害化為著力點，補短板強弱項，著力解決城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設施存在的突出問題。相比“十三五”時期集中提升生活垃圾處理能力的要求，《規(guī)劃》堅持系統(tǒng)全局統(tǒng)籌、因地制宜發(fā)展、多元市場導向、多方參與共治，突出了生活垃圾分類投放、分類收集、分類轉(zhuǎn)運和分類處理設施建設的系統(tǒng)性全鏈條處理要求，強化了其他垃圾、廚余垃圾、可回收物、有害垃圾全品類收集、運輸、處置設施建設發(fā)展要求，強調(diào)了包括優(yōu)化市場環(huán)境在內(nèi)的生活垃圾分類和處理相關(guān)體制機制建設?！兑?guī)劃》客觀分析和準確把握生活垃圾分類和處理發(fā)展新形勢，全面系統(tǒng)謀劃設施體系建設，全局統(tǒng)籌“十四五”關(guān)鍵時期設施發(fā)展新格局，對推動形成綠色生產(chǎn)生活方式和促進美麗中國建設具有重要意義。

二、貫徹落實新發(fā)展理念，提出新時期分類和處理設施發(fā)展目標體系

《規(guī)劃》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，踐行生態(tài)文明建設總體要求，堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，科學有序推動生活垃圾分類，深入貫徹創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提出新時期生活垃圾分類和處理設施發(fā)展目標體系?！兑?guī)劃》提出生活垃圾分類體系的總體要求和資源化利用率、分類收運能力、生活焚燒處理能力、焚燒處理能力占比等具體指標要求，旨在逐步建立以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度，完善分類投放、回收、運輸、處理相銜接的全過程管理體系，不斷提高垃圾分類制度覆蓋范圍。

（一）《規(guī)劃》分階段分區(qū)域提出生活垃圾分類系統(tǒng)目標。《規(guī)劃》明確到2025年，直轄市、省會城市和計劃單列市等46個重點城市生活垃圾分類和處理能力進一步提升，地級城市要因地制宜基本建成生活垃圾分類和處理系統(tǒng)。對京津冀及周邊、長三角、粵港澳大灣區(qū)、長江經(jīng)濟帶、黃河流域、生態(tài)文明試驗區(qū)具備條件的縣城，要基本建成生活垃圾分類和處理系統(tǒng)，同時鼓勵其他地區(qū)積極提升垃圾分類和處理設施覆蓋水平。通過科學合理設置區(qū)域目標，將有助于推進全國生活垃圾和處理設施協(xié)調(diào)平衡發(fā)展。

（二）《規(guī)劃》立足新時期發(fā)展需要，強調(diào)分類收運和垃圾焚燒處理占比要求。《規(guī)劃》突出了全國生活垃圾分類收轉(zhuǎn)運能力要求，避免“先分后混”現(xiàn)象，推動分類收運能力基本滿足地級及以上城市分類收集、分類轉(zhuǎn)運、分類處理需求。同時《規(guī)劃》提出到2025年底，焚燒處理能力達到80萬噸/日左右，相比“十三五”時期大幅增加，逐步形成焚燒處理能力為主的生活垃圾處理結(jié)構(gòu)，對于行業(yè)發(fā)展具有重要指導和引領作用。

（三）《規(guī)劃》首次提出了生活垃圾資源化利用率的指標，并將其作為“十四五”時期的重要指標要求，不再使用“生活垃圾無害化處理率”作為目標指標，指標的設置既參考歐盟經(jīng)驗，又充分考慮我國國情?！兑?guī)劃》明確全國城市生活垃圾資源化利用率要達到60%左右，資源化利用的方式包括了可回收物綜合利用、焚燒及爐渣利用、填埋氣資源利用、廚余資源化利用等，促進實現(xiàn)源頭減量和資源的最大化利用，為“十四五”期間生活垃圾分類和處理資源化利用指明了方向。

三、突出高質(zhì)量發(fā)展要求，推動形成生活垃圾分類和處理設施結(jié)構(gòu)新格局

《規(guī)劃》緊扣垃圾分類處理高質(zhì)量發(fā)展時代要求，深入貫徹落實減污降碳協(xié)同和綠色發(fā)展理念，在提升設施總能力的同時，推動生活垃圾分類和處理設施結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，提高生活垃圾資源化利用效率，提升生活垃圾治理效果和水平。與“十二五”、“十三五”時期相比，《規(guī)劃》在推動設施高質(zhì)量發(fā)展方面具有三大突出亮點。

（一）《規(guī)劃》強調(diào)全面推進生活垃圾焚燒設施建設。通過加強垃圾焚燒設施規(guī)劃布局，持續(xù)推進能力建設，開展既有焚燒設施提標改造等舉措，明確了以焚燒為主的處理設施建設格局。同時強調(diào)適度規(guī)劃建設兜底保障填埋設施，推動盡快實現(xiàn)原生垃圾“零填埋”，為“十四五”垃圾處理格局發(fā)展指明了方向。

（二）《規(guī)劃》明確提高生活垃圾資源化利用率。《規(guī)劃》明確強調(diào)了全國城市生活垃圾資源化利用率具體目標，弱化了無害化處理率指標要求，將未來五年發(fā)展重點由無害化處理向資源化利用轉(zhuǎn)變。同時《規(guī)劃》在重點任務中新增健全可回收物資源化利用設施相關(guān)內(nèi)容，統(tǒng)籌規(guī)劃和全面規(guī)范生活垃圾分類后可回收物行業(yè)發(fā)展，促進我國生活垃圾可回收物回收利用企業(yè)“小、散、亂、污”的局面實現(xiàn)根本扭轉(zhuǎn)，提高資源利用效率。

（三）《規(guī)劃》鼓勵創(chuàng)新生活垃圾處置模式，推動設施協(xié)同發(fā)展。《規(guī)劃》在重點任務中單獨設立鼓勵生活垃圾協(xié)同處置模式內(nèi)容，推動統(tǒng)籌規(guī)劃固體廢物綜合處置基地和建設區(qū)域協(xié)同生活垃圾處理設施，促進基地內(nèi)各類處理設施工藝設備共用、資源能源共享、環(huán)境污染共治、責任風險共擔，降低“鄰避”效應和社會穩(wěn)定風險，提高設施發(fā)展水平。

四、科學精準部署新任務，加快破解生活垃圾分類處理重點難點問題

《規(guī)劃》在統(tǒng)籌部署的基礎上，精準全面分析總結(jié)當前生活垃圾分類和處理設施建設和行業(yè)發(fā)展存在的突出問題，逐一提出針對性解決措施，破解生活垃圾分類處理重點難點問題。如針對焚燒飛灰處置、滲濾液和濃縮液處理、廚余沼渣處理難題，《規(guī)劃》在重點任務中單獨設立強化設施二次環(huán)境污染防治能力建設章節(jié)，通過加大設施能力建設、合理選擇處理技術(shù)路線、推動達標滲濾液納管排放等建議，著力提升二次污染防治水平。針對廚余垃圾處理難題，《規(guī)劃》提出了積極推廣廚余垃圾資源化利用技術(shù)，著力解決好堆肥工藝中沼液、沼渣等產(chǎn)品在農(nóng)業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)中應用的“梗阻”問題。針對社會普遍反映的部分領域污染物排放標準問題，《規(guī)劃》提出建議合理優(yōu)化調(diào)整污染物排放標準，使排放標準與工藝裝備技術(shù)水平、區(qū)域環(huán)境容量相適應。針對生活垃圾分類及處理關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點問題，《規(guī)劃》通過健全標準規(guī)范、強化技術(shù)支撐、完善監(jiān)管能力等相應措施，完善和提升設施體系建設和發(fā)展水平。

生活垃圾分類和處理設施是城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施的重要組成部分，是推動實施生活垃圾分類制度，實現(xiàn)垃圾減量化、資源化、無害化處理的基礎保障?！兑?guī)劃》作為“十四五”時期生活垃圾分類和處理的引領性和指導性文件，為提升全社會生活垃圾分類和處理水平，改善城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境、保障人民健康提供了重要支撐。面對發(fā)展新階段新形勢新機遇，我們將乘勢而上、接續(xù)奮斗，奮力譜寫生態(tài)文明建設新篇章。（作者：張英健 中國國際工程咨詢有限公司資源與環(huán)境業(yè)務部主任）