滬府發(fā)〔2017〕24號(hào)
上海市人民政府關(guān)于印發(fā)《上海市土地資源利用和保護(hù)“十三五”規(guī)劃》的通知
各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局：
經(jīng)市政府同意，現(xiàn)將《上海市土地資源利用和保護(hù)“十三五”規(guī)劃》印發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真按照?qǐng)?zhí)行。
上海市人民政府
2017年4月24日
上海市土地資源利用和保護(hù)“十三五”規(guī)劃
“十三五”時(shí)期是上海加快轉(zhuǎn)變土地資源利用方式和深化土地資源改革的關(guān)鍵期。根據(jù)《上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》和國(guó)土資源部印發(fā)的《國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃綱要》，依據(jù)“保護(hù)和合理利用土地資源并重”的原則，制定本規(guī)劃。
一、“十二五”期間土地資源利用的基本情況
（一）主要成效
1.堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，實(shí)現(xiàn)耕地實(shí)物占補(bǔ)
“十二五”期間，出臺(tái)《關(guān)于調(diào)整本市耕地開(kāi)墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》，耕地開(kāi)墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從2.5萬(wàn)元/畝提高到8萬(wàn)元/畝，耕地價(jià)值進(jìn)一步顯現(xiàn)。全面嚴(yán)格落實(shí)實(shí)物占補(bǔ)、先補(bǔ)后占、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)，全市土地綜合整治工作共計(jì)補(bǔ)充耕地16.6萬(wàn)畝，超額完成“十二五”規(guī)劃確定的補(bǔ)充耕地目標(biāo)。
2.實(shí)施“五量調(diào)控”的基本策略，提高節(jié)約集約用地水平
“十二五”期間，深入貫徹落實(shí)節(jié)約集約用地要求，出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見(jiàn)》，提出了“總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的土地利用策略，確立了城市有機(jī)更新政策機(jī)制，實(shí)施工業(yè)用地彈性年期出讓?zhuān)粩嗵岣咄恋乩每?jī)效?！笆濉逼谀?，全市單位建設(shè)用地GDP比“十一五”期末提高了34%。
3.著力控制建設(shè)用地規(guī)模，減量化工作取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展
“十二五”期間，新增建設(shè)用地規(guī)模逐年遞減，從原來(lái)的50平方公里以上降至目前的20平方公里以下，其中，工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地、市政公用用地和經(jīng)營(yíng)性用地占比約為23∶46∶31，新增建設(shè)用地計(jì)劃進(jìn)一步向公益民生類(lèi)項(xiàng)目?jī)A斜?！笆濉逼谀?，實(shí)現(xiàn)浦東新區(qū)和各郊區(qū)所有經(jīng)營(yíng)性用地出讓與減量化指標(biāo)掛鉤，全市在推進(jìn)規(guī)劃建設(shè)用地“負(fù)增長(zhǎng)”上取得實(shí)質(zhì)性突破。
4.推進(jìn)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，強(qiáng)化城市生態(tài)空間保護(hù)
逐步形成中心城以“環(huán)、楔、廊、園”為主體，中心城周邊地區(qū)以近郊綠環(huán)、生態(tài)間隔帶為錨固，市域范圍以生態(tài)廊道、生態(tài)保育區(qū)為基底的“環(huán)形放射狀”的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)空間體系?！笆濉逼陂g，啟動(dòng)首批6個(gè)郊野公園試點(diǎn)建設(shè)，其中金山廊下郊野公園已率先開(kāi)園；全市森林覆蓋率由“十一五”期末的12.6%提升至15.0%，實(shí)現(xiàn)“十二五”規(guī)劃目標(biāo)。
5.穩(wěn)步推進(jìn)地面沉降防治，逐年降低沉降速率
“十二五”期間，進(jìn)一步健全地面沉降防治管理法規(guī)體系，出臺(tái)《上海市地面沉降防治管理?xiàng)l例》及相關(guān)配套機(jī)制；地面沉降分區(qū)管控取得初步成效，完成地下水嚴(yán)格限制開(kāi)采區(qū)、限制開(kāi)采區(qū)、控制開(kāi)采區(qū)和地面沉降控制區(qū)范圍劃定工作，建立分區(qū)分層地下水和地面沉降控制指標(biāo)及防治對(duì)策；全市年平均地面沉降量由2005年的8.4毫米減少至2015年的5.1毫米，并保持了沉降速率穩(wěn)中有降的態(tài)勢(shì)。
（二）存在的問(wèn)題
在規(guī)?？?jī)效方面，規(guī)模調(diào)控壓力大?！笆濉逼谀?，上海常住人口達(dá)到2415萬(wàn)人，首次出現(xiàn)人口負(fù)增長(zhǎng)，但未來(lái)仍面臨較大增長(zhǎng)壓力；建設(shè)用地占全市陸域面積比重已達(dá)45%，逼近現(xiàn)有資源環(huán)境承載能力極限。用地績(jī)效存在差距。2015年，全市單位建設(shè)用地GDP為7.9億元/平方公里，但城郊發(fā)展不均衡，中心城區(qū)、浦東新區(qū)、近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)單位建設(shè)用地GDP相對(duì)比例為11.6∶3.2∶1.7∶1。用地結(jié)構(gòu)不盡合理。生產(chǎn)用地總量偏大，工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地占全市建設(shè)用地比重達(dá)到27%，遠(yuǎn)高于同類(lèi)國(guó)際大都市；生活用地結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，農(nóng)村宅基地占居住用地總量的比重較高；同時(shí)，公共服務(wù)設(shè)施用地占比低于同類(lèi)國(guó)際大都市。
在生態(tài)環(huán)境方面，生態(tài)空間接近底線，基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有待加強(qiáng)，外環(huán)、郊環(huán)、生態(tài)間隔帶等重要生態(tài)空間內(nèi)現(xiàn)狀建設(shè)用地比例仍然較高，全市森林覆蓋率仍遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。耕地土壤環(huán)境質(zhì)量有待提升，耕地土壤污染以有機(jī)型為主，無(wú)機(jī)型次之，復(fù)合型污染比重較小，亟需從源頭保障農(nóng)業(yè)和食品生產(chǎn)安全。城市游憩空間嚴(yán)重匱乏，可供居民游玩、休閑、休憩的空間和市民需求之間存在差距。城市安全綜合保障能力有待強(qiáng)化，全市年平均地面沉降量已持續(xù)多年控制在6毫米以下，但差異沉降現(xiàn)象仍然突出。
二、“十三五”期間土地資源利用面臨的形勢(shì)
（一）落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略、促進(jìn)上海發(fā)展，需要通過(guò)土地資源的合理配置與優(yōu)化，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力
落實(shí)國(guó)家“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等發(fā)展戰(zhàn)略，到2020年，形成具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心基本框架，基本建成國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心和社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市，以及到2040年建設(shè)卓越的全球城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，都在土地資源利用和保護(hù)方面對(duì)上海提出更高要求。上海應(yīng)提高站位，通過(guò)土地資源的合理配置與優(yōu)化，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，提升城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力。
（二）推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，需要通過(guò)土地資源利用和保護(hù)的統(tǒng)籌，提升城市魅力
黨的十八大確定了我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提出建立生態(tài)文明制度，對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)都提出明確要求。上海作為國(guó)際大都市，要統(tǒng)籌土地資源利用和保護(hù)，強(qiáng)化地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和地面沉降防治，緩解生態(tài)保護(hù)與城鎮(zhèn)建設(shè)之間的矛盾，在充分保護(hù)和建設(shè)美好生態(tài)環(huán)境，增強(qiáng)城市軟實(shí)力的同時(shí)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，保障合理用地需求，提高土地利用率，營(yíng)造“宜居宜業(yè)宜游”的綜合性城市，提升城市魅力。
（三）進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，需要通過(guò)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，提升城市可持續(xù)發(fā)展能力
我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐加快，在土地資源緊約束形勢(shì)日趨嚴(yán)峻的背景下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和未來(lái)可能的重大事件對(duì)土地的需求仍然很大。上海應(yīng)改變外延式、粗放型發(fā)展模式，走盤(pán)活存量、優(yōu)化發(fā)展之路，通過(guò)土地利用結(jié)構(gòu)和方式的轉(zhuǎn)變倒逼城市發(fā)展轉(zhuǎn)型，促進(jìn)“三產(chǎn)”協(xié)同發(fā)展和城市功能優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
三、指導(dǎo)思想和基本原則
（一）指導(dǎo)思想
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)和中央城市工作會(huì)議精神，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹(shù)立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，堅(jiān)守人口、土地、生態(tài)、安全四條底線，積極服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以提高資源配置的質(zhì)量和效益為中心，大力推進(jìn)低效建設(shè)用地轉(zhuǎn)型增效，實(shí)現(xiàn)土地利用方式改革創(chuàng)新，為2020年形成具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心基本框架，基本建成“四個(gè)中心”和社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市提供有力的用地保障。
（二）基本原則
1.堅(jiān)持底線思維。嚴(yán)格控制人口規(guī)模，到2020年，常住人口控制在2500萬(wàn)人以?xún)?nèi)。突出“生態(tài)優(yōu)先”，落實(shí)規(guī)劃建設(shè)用地“負(fù)增長(zhǎng)”，劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線和城市開(kāi)發(fā)邊界（后簡(jiǎn)稱(chēng)“新三線”），加強(qiáng)郊野公園、水環(huán)境綜合整治等重點(diǎn)領(lǐng)域的生態(tài)建設(shè)和修復(fù)，強(qiáng)化農(nóng)地復(fù)合利用，完善田、林、水協(xié)調(diào)建設(shè)政策，錨固城市生態(tài)基底，優(yōu)化土地利用空間結(jié)構(gòu)。
2.聚焦結(jié)構(gòu)優(yōu)化。突出廣域、立體、復(fù)合、有機(jī)的土地利用新理念，按照擴(kuò)大生態(tài)用地、優(yōu)化生活用地、控制生產(chǎn)用地的要求，優(yōu)化“三生”用地結(jié)構(gòu)，保障生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間水綠交融目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。新增建設(shè)用地著力保障基礎(chǔ)設(shè)施用地和民生、公益類(lèi)項(xiàng)目用地，重點(diǎn)加強(qiáng)優(yōu)化存量建設(shè)用地的布局、結(jié)構(gòu)和功能，確?！笆濉逼陂g土地供應(yīng)流量不減少。
3.注重功能提升。以提高城市功能、活力和品質(zhì)為目標(biāo)，積極探索漸進(jìn)式、可持續(xù)的城市有機(jī)更新，主要以存量用地的更新利用來(lái)滿(mǎn)足城市未來(lái)發(fā)展的空間需求，倒逼土地利用方式由外延粗放式擴(kuò)張向內(nèi)涵增長(zhǎng)效益提升轉(zhuǎn)變。強(qiáng)化土地利用綜合功能和績(jī)效，將土地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等功能指標(biāo)和要求納入全生命周期管理。
4.強(qiáng)化實(shí)施機(jī)制。把握存量規(guī)劃特征，充分注重各方利益主體訴求，綜合考慮利益平衡和引導(dǎo)，圍繞規(guī)劃落地實(shí)施，創(chuàng)新土地收儲(chǔ)、土地出讓等各個(gè)環(huán)節(jié)的利益平衡政策機(jī)制，強(qiáng)化市場(chǎng)決定性作用和政策調(diào)控保障作用。在具體政策設(shè)計(jì)上，強(qiáng)調(diào)土地利用績(jī)效提升和利益共享，建立起兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。
四、主要目標(biāo)和指標(biāo)
“十三五”期間，土地資源利用和保護(hù)的總體目標(biāo)是：主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，堅(jiān)持實(shí)施“五量調(diào)控”土地利用基本策略，更加注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)、更加注重資源節(jié)約集約、更加注重利益統(tǒng)籌平衡，科學(xué)合理配置生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地，構(gòu)建空間資源配置合理、利用效能綜合全面、運(yùn)行機(jī)制有序高效的土地管理“三位一體”新格局。具體目標(biāo)包括：
（一）土地利用結(jié)構(gòu)布局不斷優(yōu)化
到“十三五”期末，全市建設(shè)用地總規(guī)模不突破3185平方公里，其中工業(yè)用地比重降低到17%左右，優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，增加中小套型商品住房供應(yīng)，建立完善購(gòu)租并舉的住房體系；耕地保有量不低于282萬(wàn)畝，永久基本農(nóng)田不低于249萬(wàn)畝。
（二）土地節(jié)約集約利用水平持續(xù)提高
推進(jìn)低效建設(shè)用地減量化，倒逼城市發(fā)展轉(zhuǎn)型，“十三五”期間，實(shí)現(xiàn)低效建設(shè)用地減量50平方公里，其中工業(yè)用地40平方公里；不斷完善節(jié)約集約用地制度建設(shè)，促進(jìn)土地利用績(jī)效水平不斷提高，單位GDP建設(shè)用地使用面積比“十二五”期末下降20%。
（三）生態(tài)環(huán)境建設(shè)不斷加強(qiáng)
堅(jiān)持綠色發(fā)展，突出底線約束。到“十三五”期末，生態(tài)用地面積達(dá)到3500平方公里，占全市陸域面積不低于50%，全市森林覆蓋率不低于18%，維持自然濕地面積不減少，耕地質(zhì)量穩(wěn)中有升；推進(jìn)水環(huán)境綜合治理，河湖水面率不低于10.1%；全市年平均地面沉降量持續(xù)控制在6毫米以下。
五、重點(diǎn)任務(wù)
（一）優(yōu)化整合——深化“兩規(guī)合一”的規(guī)劃引領(lǐng)
結(jié)合新一輪總規(guī)編制工作，實(shí)現(xiàn)區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)層面城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃成果合一，并以“新三線”作為“兩規(guī)合一、多規(guī)融合”的空間管控載體予以鎖定，優(yōu)化全市用地結(jié)構(gòu)，錨固市域空間布局。
1.劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，保障城市糧食和生態(tài)安全
鎖定和聚焦上海的糧食、蔬菜生產(chǎn)空間，落實(shí)249萬(wàn)畝永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，將布局集中、用途穩(wěn)定、具有良好水利和水土保持設(shè)施的糧田、菜地劃定為永久基本農(nóng)田，實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)。劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，探索實(shí)施保護(hù)區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田增加與保護(hù)區(qū)外基本農(nóng)田調(diào)整掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“數(shù)量確保、質(zhì)量可靠、用途穩(wěn)定、集中成片”的基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)。強(qiáng)化永久基本農(nóng)田生態(tài)維護(hù)功能，對(duì)標(biāo)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，大力調(diào)整減少化肥農(nóng)藥使用量，實(shí)施基本農(nóng)田休耕輪作制度，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性。
對(duì)永久基本農(nóng)田以外的其他農(nóng)用地，積極推進(jìn)農(nóng)林水復(fù)合利用，提高綜合生態(tài)價(jià)值，提升農(nóng)用地生態(tài)休閑、觀光旅游價(jià)值。進(jìn)一步完善設(shè)施農(nóng)用地管理，支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。編制完成全市養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃，統(tǒng)籌全市養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全市養(yǎng)殖業(yè)總量減少、布局優(yōu)化、轉(zhuǎn)型提質(zhì)；進(jìn)一步加大對(duì)不規(guī)范和不符合規(guī)劃的養(yǎng)殖場(chǎng)的整治力度，落實(shí)整治措施，確保規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，為“十三五”期間上海整建制建設(shè)國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)奠定規(guī)劃基礎(chǔ)。
2.劃定生態(tài)保護(hù)紅線，錨固城市生態(tài)空間
在全面評(píng)估全市現(xiàn)狀各類(lèi)生態(tài)要素基礎(chǔ)上，劃定多層次、成網(wǎng)絡(luò)、功能復(fù)合的生態(tài)空間。形成以生態(tài)保育區(qū)、生態(tài)走廊等生態(tài)戰(zhàn)略保障空間為基底，以市域雙環(huán)、生態(tài)間隔帶為錨固，以楔形綠地和大型公園為主體的市域環(huán)形放射狀生態(tài)空間格局，確保耕地、園林地、水面、公共綠地等生態(tài)用地占全市陸域面積達(dá)到50%以上。實(shí)施生態(tài)空間分級(jí)分類(lèi)管控。將市級(jí)層面嚴(yán)格控制和管理的空間劃定為全市生態(tài)保護(hù)紅線范圍，并作為禁止建設(shè)區(qū)予以管控，包括一類(lèi)、二類(lèi)生態(tài)空間；將城市開(kāi)發(fā)邊界外除一類(lèi)、二類(lèi)生態(tài)空間外的其他重要結(jié)構(gòu)性生態(tài)空間劃定為三類(lèi)生態(tài)空間，作為限制建設(shè)區(qū)予以管控，禁止對(duì)主導(dǎo)生態(tài)功能產(chǎn)生影響的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，控制線性工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施和獨(dú)立型特殊建設(shè)項(xiàng)目用地；將城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)結(jié)構(gòu)性生態(tài)空間劃定為四類(lèi)生態(tài)空間，嚴(yán)格保護(hù)并提升生態(tài)功能。
加快推進(jìn)“十三五”造林任務(wù)空間落地，優(yōu)先考慮“十三五”期間全市重點(diǎn)生態(tài)環(huán)境綜合治理地區(qū)和“十三五”重點(diǎn)濱水沿路兩側(cè)各50米的生態(tài)廊道空間，實(shí)現(xiàn)2020年森林覆蓋率不低于18%的目標(biāo)?！笆濉逼陂g，繼續(xù)推進(jìn)首批6個(gè)郊野公園的二期建設(shè)，新增啟動(dòng)7-8個(gè)規(guī)劃郊野公園建設(shè)，推進(jìn)濱水沿路生態(tài)廊道和大型林地建設(shè)。切實(shí)保護(hù)河道水系，推進(jìn)水環(huán)境綜合治理，河湖水面率不低于10.1%。
3.劃定城市開(kāi)發(fā)邊界，優(yōu)化完善城鄉(xiāng)空間格局
在生態(tài)基底硬約束的基礎(chǔ)上劃定城市開(kāi)發(fā)邊界，確保全市建設(shè)用地規(guī)模控制在3185平方公里以?xún)?nèi)。以“嚴(yán)控總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，突出民生、保障發(fā)展”為導(dǎo)向，合理使用有限的新增建設(shè)用地計(jì)劃。40平方公里建設(shè)用地增量空間中，預(yù)留約25平方公里作為市統(tǒng)籌新增建設(shè)用地，優(yōu)先保障三類(lèi)項(xiàng)目，一是軌道交通、保障性住房等市重大基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)工程；二是由市級(jí)部門(mén)共同認(rèn)定的市級(jí)重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目；三是特定地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括臨港、長(zhǎng)興、化工區(qū)、虹橋商務(wù)區(qū)和國(guó)際旅游度假區(qū)等地區(qū)。此外，預(yù)留約15平方公里用于保障區(qū)級(jí)市政公益等民生項(xiàng)目建設(shè)。加強(qiáng)立體空間開(kāi)發(fā)利用的規(guī)劃引導(dǎo)，以軌道交通換乘樞紐、公共活動(dòng)中心等區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，強(qiáng)化地上地下開(kāi)發(fā)聯(lián)動(dòng)，形成功能適宜、布局合理的地下空間總體結(jié)構(gòu)，積極推進(jìn)地下空間有效利用。
（二）管護(hù)宜耕——強(qiáng)化耕地和基本農(nóng)田保護(hù)
深化耕地資源保護(hù)，全面樹(shù)立空間、質(zhì)量、資源、生態(tài)、景觀“五位一體”耕地綜合保護(hù)新理念，確立耕地空間和資源并重的管護(hù)方式，推動(dòng)農(nóng)用地復(fù)合利用水平顯著提升。
1.加強(qiáng)耕地保護(hù)責(zé)任落實(shí)制度建設(shè)
強(qiáng)化耕地責(zé)任目標(biāo)考核，切實(shí)落實(shí)政府責(zé)任；完善本市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大市級(jí)財(cái)政對(duì)耕地和永久基本農(nóng)田的補(bǔ)償力度，提高區(qū)政府積極性；通過(guò)調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等措施，顯化耕地資源價(jià)值，提高占用耕地成本，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)資金投入；健全、完善全社會(huì)耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制。
2.加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)，提高耕地保護(hù)水平
優(yōu)化耕地質(zhì)量等別更新與監(jiān)測(cè)工作機(jī)制，建立和完善土地整治新增耕地質(zhì)量等別評(píng)定制度。做好低效建設(shè)用地減量后復(fù)墾耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)，探索耕地質(zhì)量等別評(píng)定成果應(yīng)用路徑。完善耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化監(jiān)測(cè)指標(biāo)，按照耕地環(huán)境質(zhì)量實(shí)施分類(lèi)管理，探索土壤修復(fù)和治理新方法。對(duì)于耕地的土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)突出預(yù)防為主，重點(diǎn)聚焦“四旁”（工業(yè)區(qū)、大型市政基礎(chǔ)設(shè)施、骨干河道和交通干道）耕地的土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)耕地面積和范圍進(jìn)行預(yù)控調(diào)整，優(yōu)先轉(zhuǎn)化為生態(tài)用地。落實(shí)建設(shè)占用耕地耕作層剝離和再利用制度，探索耕地質(zhì)量等級(jí)折算，推動(dòng)耕地保護(hù)由數(shù)量保護(hù)向數(shù)量、質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變，由空間保護(hù)向土壤資源、空間保護(hù)并重的內(nèi)涵式保護(hù)轉(zhuǎn)變。
3.推進(jìn)基本農(nóng)田建檔、立冊(cè)、入庫(kù)
通過(guò)建檔、立冊(cè)、入庫(kù)，實(shí)現(xiàn)劃定后的永久基本農(nóng)田落地到戶(hù)，明確保護(hù)責(zé)任。做好日常管理維護(hù)工作，完善“新三線”管控機(jī)制，嚴(yán)防永久基本農(nóng)田隨意被建設(shè)占用，確保劃定的永久基本農(nóng)田實(shí)現(xiàn)永久保護(hù)、永續(xù)利用。
（三）集約高效——強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用
在堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用的同時(shí)，完善政府引導(dǎo)機(jī)制。以資源、效能、機(jī)制“三位一體”的土地全生命周期管理體系為依托，全面加強(qiáng)土地市場(chǎng)管理，創(chuàng)新土地復(fù)合利用政策，構(gòu)建緊湊型節(jié)約型用地標(biāo)準(zhǔn)，深化完善具有上海特色的土地節(jié)約集約利用制度體系。
1.全面深化土地全生命周期管理
落實(shí)土地全生命周期監(jiān)管。建立全市統(tǒng)一的土地全生命周期管理信息平臺(tái)，通過(guò)多部門(mén)信息共享、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，切實(shí)按“誰(shuí)提出、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，落實(shí)合同履約情況監(jiān)管。優(yōu)化提升全覆蓋、全要素、全過(guò)程的土地全生命周期管理要求。根據(jù)土地節(jié)約集約利用和城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變要求的明確和深化，以土地出讓合同為平臺(tái)，從資源規(guī)模和強(qiáng)度控制、社區(qū)開(kāi)放共享、生態(tài)環(huán)境改善、智慧綠色城市建設(shè)、城市文化提升等方面，進(jìn)一步優(yōu)化全生命周期管理要求。
2.進(jìn)一步推進(jìn)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革
完善優(yōu)化土地儲(chǔ)備機(jī)制，增強(qiáng)土地市場(chǎng)政府調(diào)控能力。以實(shí)施土地全生命周期管理為抓手，進(jìn)一步優(yōu)化土地和住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)。在增加商品住房用地供應(yīng)規(guī)模的同時(shí)，明確商品住房用地的中小套型住房比例和商品住宅物業(yè)持有要求，進(jìn)一步增加中小套型商品住房供應(yīng)比例，促進(jìn)購(gòu)租并舉的住房體系建設(shè)；鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)企業(yè)持有部分商業(yè)辦公物業(yè)用于持續(xù)經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)建筑品質(zhì)和運(yùn)營(yíng)管理水平的提升，引導(dǎo)開(kāi)發(fā)企業(yè)成為城市共建、共治、共享的責(zé)任主體。同時(shí)，加強(qiáng)土地出讓規(guī)劃評(píng)估工作，結(jié)合經(jīng)營(yíng)性用地供應(yīng)逐步完善公共開(kāi)放空間、公益性配套服務(wù)設(shè)施，增強(qiáng)城市活力，構(gòu)建15分鐘社區(qū)生活圈。
3.推進(jìn)土地復(fù)合利用和立體開(kāi)發(fā)
在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開(kāi)展綜合用地規(guī)劃和土地管理試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，全面推開(kāi)全市土地復(fù)合利用，建立彈性、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的土地復(fù)合利用理念，促進(jìn)本市“四新”經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完善區(qū)域功能和配套設(shè)施，推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展和城市有機(jī)更新。進(jìn)一步鼓勵(lì)綜合開(kāi)發(fā)利用地下空間，繼續(xù)全面實(shí)施經(jīng)營(yíng)性地下建設(shè)用地使用權(quán)有償使用制度，引導(dǎo)綜合開(kāi)發(fā)利用地下空間建設(shè)市政基礎(chǔ)設(shè)施。大力推進(jìn)軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)，建立符合上海發(fā)展實(shí)際的軌道交通場(chǎng)站及周邊地區(qū)綜合開(kāi)發(fā)利用模式。
4.建立節(jié)約緊湊建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)
按照“規(guī)土融合、土地復(fù)合、產(chǎn)城融合”的原則，完善覆蓋城鄉(xiāng)和各類(lèi)產(chǎn)（行）業(yè)的上海建設(shè)用地節(jié)約集約標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)一步發(fā)揮建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)在規(guī)劃編制、用地預(yù)審和土地利用管理中的控制引導(dǎo)作用。同時(shí)，形成用地標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施評(píng)估、定期更新工作機(jī)制。
（四）挖潛活力——推進(jìn)城市有機(jī)更新
以存量建設(shè)用地作為城市發(fā)展空間的主要來(lái)源，在城市建成區(qū)，通過(guò)城市有機(jī)更新，不斷促進(jìn)功能完善、環(huán)境改善、品質(zhì)提升，積極探索漸進(jìn)式、可持續(xù)的有機(jī)更新模式，更新規(guī)模不少于50平方公里。重點(diǎn)結(jié)合中心城“多心、開(kāi)敞”布局優(yōu)化導(dǎo)向，推進(jìn)桃浦地區(qū)、三林地區(qū)、吳淞地區(qū)、南大地區(qū)、高化地區(qū)、吳涇地區(qū)等重點(diǎn)轉(zhuǎn)型地區(qū)的功能更新和調(diào)整升級(jí)。
1.創(chuàng)新“四個(gè)一”的城市更新推進(jìn)機(jī)制
制定一套完善的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。根據(jù)《上海市城市更新實(shí)施辦法》，制定印發(fā)《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》等配套文件。探索一套成熟的工作機(jī)制。研究城市更新工作中市級(jí)部門(mén)、區(qū)級(jí)部門(mén)、市場(chǎng)主體、技術(shù)支持團(tuán)體“四位一體”相互協(xié)作的工作機(jī)制。創(chuàng)新一批有效的實(shí)施政策。以規(guī)劃土地政策創(chuàng)新推進(jìn)政策資源整合，加強(qiáng)土地、財(cái)政、稅收等城市有機(jī)更新多元政策機(jī)制銜接，實(shí)現(xiàn)多策并舉。規(guī)劃和土地管理率先結(jié)合更新需求，針對(duì)不同地區(qū)、不同情形，制定適度的規(guī)劃土地鼓勵(lì)政策，激發(fā)市場(chǎng)動(dòng)力，切實(shí)保障項(xiàng)目操作落地。推廣一批具有示范意義的更新試點(diǎn)案例。以更新試點(diǎn)項(xiàng)目為基礎(chǔ)，市、區(qū)聯(lián)動(dòng)，共同探索，形成一批具有示范作用的優(yōu)秀更新實(shí)施案例，以點(diǎn)帶面，在更大范圍內(nèi)推廣借鑒運(yùn)用，全面推進(jìn)城市更新工作。
2.積極推動(dòng)“四大行動(dòng)計(jì)劃”
分別針對(duì)社區(qū)服務(wù)、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)、歷史傳承、慢行生活等市民關(guān)注焦點(diǎn)和城市功能短板，以項(xiàng)目為依托，由市、區(qū)兩級(jí)共同推進(jìn)共享社區(qū)計(jì)劃、創(chuàng)新園區(qū)計(jì)劃、魅力風(fēng)貌計(jì)劃和休閑網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃等城市更新“四大行動(dòng)計(jì)劃”實(shí)施。“十三五”期間，積極推動(dòng)城市更新進(jìn)入全口徑、全市域、全社會(huì)參與的工作階段，把城市更新理念有機(jī)融入規(guī)劃管理、土地管理和其他城市管理等各個(gè)層面。
（五）提質(zhì)增效——實(shí)施低效建設(shè)用地減量化與土地整治
重點(diǎn)聚焦低效工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地和農(nóng)村宅基地，作為“十三五”期間土地資源利用和轉(zhuǎn)型的主要對(duì)象。創(chuàng)新土地整治模式，以郊野單元規(guī)劃為統(tǒng)籌平臺(tái)，發(fā)揮農(nóng)地綜合效益，引導(dǎo)郊野地區(qū)有序、內(nèi)生發(fā)展。穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地整治和灘涂圍墾工作，預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充耕地總量10萬(wàn)畝。
1.推進(jìn)工業(yè)用地轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)低效工業(yè)用地減量化
到2020年，全市工業(yè)用地總規(guī)?？刂圃?50平方公里左右（占建設(shè)用地17%左右）。優(yōu)化“104”工業(yè)區(qū)塊、“195”區(qū)域和“198”區(qū)域工業(yè)發(fā)展空間轉(zhuǎn)型升級(jí)路徑和差別化管理策略。在新增工業(yè)用地供應(yīng)和存量工業(yè)用地盤(pán)活過(guò)程中，開(kāi)展對(duì)土壤和地下水地質(zhì)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和評(píng)估，強(qiáng)化合理利用土地約束機(jī)制，確保土地資源綠色、可持續(xù)利用。
“104”工業(yè)區(qū)塊，以空間優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、績(jī)效提高和能級(jí)提升為主，著力構(gòu)建戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、先進(jìn)制造業(yè)支撐、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)協(xié)同的新型工業(yè)體系，鞏固提升工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)城市綜合功能?！?95”區(qū)域，推進(jìn)存量工業(yè)用地整體轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型方向以研發(fā)用地、住宅用地、公共服務(wù)用地和公共綠地為主，或開(kāi)展零星開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作，促進(jìn)存量工業(yè)用地盤(pán)活利用。建立和完善低效工業(yè)用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行全面調(diào)查和分類(lèi)評(píng)價(jià)，推進(jìn)低效用地的再開(kāi)發(fā)利用?！?98”區(qū)域，大力推進(jìn)現(xiàn)狀低效工業(yè)用地減量化。到2020年，減量40平方公里，優(yōu)先考慮二級(jí)水源保護(hù)區(qū)、生態(tài)廊道和永久基本農(nóng)田內(nèi)的工業(yè)用地；通過(guò)土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)，對(duì)“三高一低”（高耗能、高污染、高危險(xiǎn)、低效益）工業(yè)用地進(jìn)行減量，減量化后的土地根據(jù)水土質(zhì)量情況作為生態(tài)用地或耕地。
2.有序推進(jìn)農(nóng)村宅基地撤并退出，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局
根據(jù)各區(qū)村莊布點(diǎn)規(guī)劃，編制農(nóng)民集中居住專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，有序推進(jìn)村莊撤并，鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)集中居住。穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村宅基地減量，重點(diǎn)聚焦“三高”沿線、生態(tài)敏感地區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、環(huán)境整治地區(qū)以及純農(nóng)地區(qū)的宅基地。對(duì)于位于純農(nóng)地區(qū)10戶(hù)以下自然村的宅基地，按照農(nóng)民意愿，有序推進(jìn)農(nóng)民集中居住。
3.創(chuàng)新土地整治模式，發(fā)揮農(nóng)地綜合效益
推進(jìn)低效建設(shè)用地減量化和農(nóng)用地集中連片整治，完善土地整治管理，形成政府主導(dǎo)、多方參與的土地整治資金保障體系和產(chǎn)業(yè)化土地整治模式，建立健全行業(yè)管理基本制度。開(kāi)展郊野公園建設(shè)，按照“宜耕則耕、宜林則林”的原則，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與觀光、休閑、旅游功能相結(jié)合，進(jìn)一步拓展城市休閑游憩空間。結(jié)合郊野公園建設(shè)、灘涂造地和生態(tài)造林消納無(wú)害渣土物質(zhì)，同時(shí)加大渣土資源化利用力度，減少渣土處置量。
加大市級(jí)整治資金投入力度，在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、經(jīng)濟(jì)薄弱村等重點(diǎn)地區(qū)，安排示范性的市級(jí)土地綜合整治項(xiàng)目。結(jié)合“198”區(qū)域減量化、基本農(nóng)田保護(hù)、水源保護(hù)區(qū)治理、郊野公園建設(shè)和重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合整治，推進(jìn)土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施，預(yù)計(jì)新增耕地7-10萬(wàn)畝。推進(jìn)灘涂圍墾成陸土地開(kāi)發(fā)，預(yù)計(jì)新增耕地3-4萬(wàn)畝。通過(guò)市、區(qū)兩級(jí)的土地整治工作，確保滿(mǎn)足本市新增建設(shè)用地的耕地占補(bǔ)平衡需求。
（六）科學(xué)精細(xì)——有效保障城市地質(zhì)安全
強(qiáng)化地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，提升綜合監(jiān)測(cè)能力。落實(shí)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（“土十條”），全面提高土地質(zhì)量調(diào)查精度與監(jiān)測(cè)水平，土壤環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定。深化地面沉降防治綜合研究與應(yīng)用，提升地面沉降和地下水資源綜合管理能力，確保全市年平均地面沉降量控制在6毫米以下，重點(diǎn)減少差異地面沉降。構(gòu)建海陸一體地質(zhì)資源環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)云平臺(tái)，不斷提高信息化建設(shè)水平，全面提升城市安全保障綜合能力。
1.完善地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化日常監(jiān)測(cè)，全面提升地質(zhì)環(huán)境監(jiān)控能力
完善優(yōu)化地面沉降、土壤質(zhì)量和地下水監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，初步建成海岸帶地質(zhì)環(huán)境、淺層地溫能等監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，初步形成海陸一體的地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，開(kāi)展全市土壤質(zhì)量和地下水環(huán)境質(zhì)量狀況分級(jí)監(jiān)測(cè)，提高地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)綜合能力。加強(qiáng)地面沉降及地質(zhì)環(huán)境日常監(jiān)測(cè)，掌握動(dòng)態(tài)變化規(guī)律，全面提升區(qū)域地面沉降及重大基礎(chǔ)設(shè)施沿線地面沉降監(jiān)測(cè)綜合能力。開(kāi)展海岸帶地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作，綜合評(píng)價(jià)灘涂資源潛力，為后備土地資源儲(chǔ)備提供技術(shù)依據(jù)。
2.深化地面沉降調(diào)查研究，強(qiáng)化研究成果應(yīng)用，提升地面沉降防治綜合能力
加強(qiáng)全市中大比例尺地面沉降精細(xì)化調(diào)查，開(kāi)展江浙滬省界區(qū)域和浦東沿江沿海、崇明東灘、橫沙東灘等新成陸地區(qū)地面沉降調(diào)查及沉降機(jī)理研究。強(qiáng)化地面沉降和地下水采灌分區(qū)管控研究成果的應(yīng)用，深化深基坑工程性地面沉降防治研究與應(yīng)用，建立地面沉降分區(qū)管控綜合體系；提升地面沉降防治綜合能力。到“十三五”期末，地下水開(kāi)采量持續(xù)控制在800萬(wàn)立方米/年以?xún)?nèi)，地下水回灌量保持在2300萬(wàn)立方米/年以上，進(jìn)一步優(yōu)化地下水開(kāi)采和人工回灌格局；進(jìn)一步完善重大市政工程沿線地面沉降監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，持續(xù)提高地面沉降防治工作服務(wù)于重大市政工程安全預(yù)警的基礎(chǔ)保障能力。進(jìn)一步健全地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)與地面沉降防治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，為城市地質(zhì)安全提供技術(shù)保障與決策依據(jù)。
3.構(gòu)建海陸一體地質(zhì)資源環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)云平臺(tái)，全面提升地質(zhì)信息保障城市發(fā)展、維護(hù)城市安全的服務(wù)能力
基于“地質(zhì)大數(shù)據(jù)”理念，建成城市地質(zhì)資源環(huán)境數(shù)據(jù)中心；建設(shè)海陸一體、多應(yīng)用服務(wù)支持的地質(zhì)資源環(huán)境信息分析評(píng)價(jià)平臺(tái)，整體提升地質(zhì)資源環(huán)境信息的采集與管理、分析與預(yù)警、決策與處置能力；研究建立跨部門(mén)、跨行業(yè)的信息共享機(jī)制，構(gòu)建地質(zhì)資源環(huán)境信息一體化綜合服務(wù)平臺(tái)，提升對(duì)政府決策支持、專(zhuān)業(yè)科學(xué)研究和社會(huì)公眾需求的全方位服務(wù)能力。
（七）創(chuàng)新長(zhǎng)效——穩(wěn)妥推進(jìn)土地制度改革
完善“三掛鉤”土地供應(yīng)機(jī)制，倒逼城市發(fā)展轉(zhuǎn)型；全面實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，推進(jìn)農(nóng)村地籍更新調(diào)查工作；謀劃開(kāi)展本市第三次全國(guó)土地調(diào)查，進(jìn)一步夯實(shí)國(guó)土資源管理基礎(chǔ)。創(chuàng)新農(nóng)村土地管理制度，盤(pán)活集體建設(shè)用地資源，優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)土地利用，全面提升城鄉(xiāng)土地管理水平。
1.實(shí)施“三掛鉤”土地供應(yīng)機(jī)制
完善新增建設(shè)用地計(jì)劃與減量化指標(biāo)的掛鉤機(jī)制。“十三五”期間，按照“以拆定增”的原則，全面實(shí)現(xiàn)新增經(jīng)營(yíng)性用地和減量化指標(biāo)掛鉤，區(qū)經(jīng)營(yíng)性用地和一般工業(yè)用地新增的建設(shè)用地必須掛鉤使用規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)外低效建設(shè)用地減量化形成的指標(biāo)。建立經(jīng)營(yíng)性用地出讓與公共綠地、應(yīng)急避難場(chǎng)所等基礎(chǔ)設(shè)施（各類(lèi)公共產(chǎn)品）建設(shè)的掛鉤機(jī)制。結(jié)合城市更新，不斷完善土地供應(yīng)機(jī)制，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提升城市品質(zhì)和功能。堅(jiān)持新增用地出讓和閑置土地處置的掛鉤機(jī)制。切實(shí)加大閑置土地處置力度，強(qiáng)化區(qū)政府主體責(zé)任，堅(jiān)持閑置土地處置和新增用地出讓掛鉤的機(jī)制。
2.全面實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記
全面完成市、區(qū)兩級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)和機(jī)構(gòu)整合，深化完善不動(dòng)產(chǎn)登記信息系統(tǒng)。整合房屋、土地、農(nóng)地、林地、海洋等各類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)，完成不動(dòng)產(chǎn)登記資料移交；印發(fā)配套工作文件，建立完善的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記政策文件體系；優(yōu)化登記工作流程，提升對(duì)外服務(wù)質(zhì)量；建設(shè)規(guī)格一致、標(biāo)識(shí)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記受理窗口，打造一支高素質(zhì)的不動(dòng)產(chǎn)登記隊(duì)伍，全面穩(wěn)妥實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。有計(jì)劃、有步驟、分階段全面完成浦東新區(qū)和各郊區(qū)的農(nóng)村地籍更新調(diào)查工作，逐步建立和完善城鄉(xiāng)一體的地籍調(diào)查成果動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
3.推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革
有序推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)。根據(jù)國(guó)土資源部要求，按照“封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控”的原則，按程序、分步驟審慎穩(wěn)妥推進(jìn)松江區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，探索完善出讓、租賃、入股等多種形式的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，形成兼顧國(guó)家、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民的土地增值收益分配機(jī)制和公共利益平衡制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。完善全市農(nóng)村宅基地管理。修訂《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》，切實(shí)加強(qiáng)建房管理，促進(jìn)農(nóng)村村民居住向城鎮(zhèn)集中、個(gè)人建房向集體建房轉(zhuǎn)變。積極引導(dǎo)存量宅基地自愿和有償退出，對(duì)歷史原因形成的超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和“一戶(hù)多宅”，以及非集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)繼承房屋等占有的宅基地，探索實(shí)行有償使用。
六、保障措施
（一）規(guī)范管理，提高效能
強(qiáng)化土地利用年度計(jì)劃、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理，科學(xué)編制和嚴(yán)格實(shí)施土地利用年度計(jì)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃和土地儲(chǔ)備計(jì)劃；嚴(yán)格落實(shí)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任；采取“拆除復(fù)墾、現(xiàn)狀確認(rèn)、手續(xù)補(bǔ)辦、土地儲(chǔ)備”等方式，穩(wěn)妥推進(jìn)歷史遺留用地分類(lèi)處置，并將其納入全生命周期管理；開(kāi)展郊區(qū)違法違規(guī)用地專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)，實(shí)施違法用地綜合整治三年行動(dòng)計(jì)劃，規(guī)范土地使用；開(kāi)展“新三線”合規(guī)性技術(shù)審查，完善以土地利用總體規(guī)劃為基本依據(jù)進(jìn)行農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收的規(guī)劃審查制度，加強(qiáng)批后監(jiān)管工作力度；以提質(zhì)增效為目標(biāo)、簡(jiǎn)政放權(quán)為手段，推進(jìn)行政審批制度改革，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃國(guó)土資源管理工作減負(fù)、質(zhì)量提高、效能提升。
（二）完善制度，健全機(jī)制
建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、片、塊的管控機(jī)制，制定生態(tài)保護(hù)紅線管理制度，完善耕地和基本農(nóng)田共同責(zé)任機(jī)制，建立健全土壤環(huán)境保護(hù)和治理修復(fù)責(zé)任制度及投入機(jī)制，同時(shí)健全經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，提高保護(hù)主體的積極性與主動(dòng)性；探索研究差別化的綜合支持政策，綜合運(yùn)用財(cái)稅、環(huán)保、安監(jiān)、信用等措施，形成獎(jiǎng)懲引逼機(jī)制，促進(jìn)低效用地轉(zhuǎn)型升級(jí)和盤(pán)活利用；建立激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)農(nóng)村宅基地退出機(jī)制、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策機(jī)制，進(jìn)一步盤(pán)活存量建設(shè)用地；制定差別化的土地利用政策，提高土地利用計(jì)劃的針對(duì)性和有效性。
（三）夯實(shí)基礎(chǔ)，構(gòu)建平臺(tái)
按照國(guó)家統(tǒng)一部署，謀劃開(kāi)展本市第三次全國(guó)土地調(diào)查工作，全面查清土地利用狀況，進(jìn)一步發(fā)揮年度變更調(diào)查對(duì)全面性調(diào)查的支撐作用；以“兩規(guī)合一”成果為主體，建立各類(lèi)規(guī)劃協(xié)調(diào)一致的“多規(guī)”銜接平臺(tái)，結(jié)合用地需求，構(gòu)建“規(guī)土合一”的用地標(biāo)準(zhǔn)體系；充分發(fā)揮城市空間信息在支持政府決策、服務(wù)社會(huì)公眾以及促進(jìn)城市發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用，以建立本市不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記與城市空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)為中心，運(yùn)用“大云平移”（大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、平臺(tái)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)）等新一代信息技術(shù)和理念，提高土地管理工作效率。
（四）拓寬渠道，公眾參與
加強(qiáng)土地管理相關(guān)政策法規(guī)的宣傳和普及，結(jié)合全國(guó)土地日、世界地球日、世界濕地日、世界森林日、世界水日、世界城市日的宣傳活動(dòng)，充分利用微信、微博等平臺(tái)，強(qiáng)化依法依規(guī)、節(jié)約集約用地意識(shí)，引導(dǎo)公眾自覺(jué)保護(hù)和合理利用土地資源；健全規(guī)劃公示制度，強(qiáng)化公眾參與，構(gòu)建規(guī)劃編制、管理、實(shí)施、監(jiān)督的全過(guò)程公眾參與機(jī)制，搭建多方參與規(guī)劃實(shí)施的平臺(tái)，引導(dǎo)公眾共同參與規(guī)劃監(jiān)督，共同維護(hù)規(guī)劃實(shí)施成果。
附件：有關(guān)名詞解釋和指標(biāo)說(shuō)明
附件
有關(guān)名詞解釋和指標(biāo)說(shuō)明
一、有關(guān)名詞解釋
1.“新三線”：即“永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城市開(kāi)發(fā)邊界”，區(qū)別于上海市現(xiàn)行規(guī)劃審批中實(shí)施的“三線”（即集中建設(shè)區(qū)控制線、工業(yè)區(qū)塊控制線、基本農(nóng)田保護(hù)線）。
永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，是指為了保證全市基本的糧食安全和生態(tài)安全底線，永久基本農(nóng)田是專(zhuān)門(mén)用于糧食和蔬菜生產(chǎn)，實(shí)行永久保護(hù)、不得擅自占用或改變用途的優(yōu)質(zhì)耕地。
生態(tài)保護(hù)紅線，是依法在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的嚴(yán)格管控邊界，是國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全的底線。
城市開(kāi)發(fā)邊界，是為保護(hù)耕地、生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)城市緊湊集約發(fā)展，避免城市盲目擴(kuò)展而劃定的城市開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的邊界線，是未來(lái)城市增長(zhǎng)的極限范圍。
2.“五量調(diào)控”：即“總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的土地利用基本策略。
總量鎖定，是指嚴(yán)格規(guī)劃管控，鎖定建設(shè)用地總規(guī)模，并通過(guò)永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城市開(kāi)發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線劃示，鎖定城市建設(shè)發(fā)展總體空間格局。
增量遞減，是指完善土地利用計(jì)劃管理，實(shí)施年度新增建設(shè)用地計(jì)劃逐年遞減的策略，并將新增建設(shè)用地計(jì)劃與現(xiàn)狀低效建設(shè)用地盤(pán)活和減量化等工作相關(guān)聯(lián)，將新增經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓與減量化建設(shè)用地指標(biāo)相掛鉤，促進(jìn)低效建設(shè)用地減量。
存量?jī)?yōu)化，是指通過(guò)工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)和城市有機(jī)更新，優(yōu)化城市空間和用地結(jié)構(gòu)功能及布局，構(gòu)建內(nèi)涵增長(zhǎng)發(fā)展模式，提升建設(shè)用地整體品質(zhì)。
流量增效，是指實(shí)行工業(yè)用地彈性年期出讓制度，提高土地流轉(zhuǎn)速率；對(duì)新增、盤(pán)活工業(yè)用地及經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)施全生命周期管理，加強(qiáng)源頭治理，促使城市治理方式轉(zhuǎn)型提升。
質(zhì)量提高，是指建立節(jié)約緊湊建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)體系，鼓勵(lì)空間復(fù)合利用，通過(guò)打造工作、生活、休閑綜合一體的“15分鐘生活圈”，優(yōu)化社區(qū)和城市功能復(fù)合結(jié)構(gòu)。
3.城市有機(jī)更新：指對(duì)城市建成區(qū)進(jìn)行物質(zhì)性和功能性改善，使之適應(yīng)新發(fā)展需求的建設(shè)活動(dòng)，重點(diǎn)包括：（1）完善城市功能，強(qiáng)化城市活力，促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展；（2）完善公共服務(wù)配套設(shè)施，提升社區(qū)服務(wù)水平；（3）加強(qiáng)歷史風(fēng)貌保護(hù)，彰顯人文底蘊(yùn)，提升城市魅力；（4）改善生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)綠色建筑和生態(tài)街區(qū)建設(shè)；（5）完善步行與自行車(chē)交通系統(tǒng)，方便市民生活和低碳出行；（6）增加公共開(kāi)放空間，促進(jìn)市民交往；（7）改善城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市安全，保障市民安居樂(lè)業(yè)；（8）政府認(rèn)定的其它城市更新要求。
4.郊野單元規(guī)劃：是統(tǒng)籌鄉(xiāng)村地區(qū)土地利用和空間布局的綜合性實(shí)施規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃，主要任務(wù)是落實(shí)新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃要求，依托土地綜合整治平臺(tái)，集聚相關(guān)政策資源，推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)低效建設(shè)用地減量化，促進(jìn)建設(shè)用地布局優(yōu)化和利用效益提升、生態(tài)環(huán)境改善以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
5.土地全生命周期管理：發(fā)揮土地出讓合同的管理作用，將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等有關(guān)要素納入合同管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)工業(yè)用地和經(jīng)營(yíng)性用地在使用期限內(nèi)利用狀況的全過(guò)程、全要素績(jī)效評(píng)價(jià)和動(dòng)態(tài)監(jiān)管，提高土地利用績(jī)效水平。
二、部分指標(biāo)說(shuō)明
1.工業(yè)用地占建設(shè)用地比重（17%）：2020年，工業(yè)用地（550平方公里）面積占建設(shè)用地面積（3185平方公里）的比重。
2.生態(tài)用地占陸域面積比重（50%）：生態(tài)用地面積占全市陸域面積（6833平方公里）的比重。
3.單位GDP建設(shè)用地使用面積：在一定時(shí)期內(nèi)（通常為一年），每生產(chǎn)萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）所占用的建設(shè)用地面積。