《實(shí)施方案》提出了四個(gè)方面的主要任務(wù)：
 

　　加快完善生活垃圾分類收集和分類運(yùn)輸體系
 

　　2017年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實(shí)施方案的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2017〕26號(hào))。提出46個(gè)重點(diǎn)城市先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類，到2020年底前基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式，在實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的城市，生活垃圾回收利用率達(dá)到35%以上。今年便是該文件的大考年，近年來(lái)各地垃圾分類工作快速開展，重點(diǎn)城市中的大部分已經(jīng)基本完成了垃圾分類相關(guān)立法工作，部分城市已經(jīng)出臺(tái)了垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)體系，基本形成了可復(fù)制可推廣的模式，回收利用率方面按照現(xiàn)行口徑統(tǒng)計(jì)也有望達(dá)成35%的目標(biāo)，基本完成此前文件提出的目標(biāo)。
 

　　此次《實(shí)施方案》中在法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系以及模式以外，提出了更加具體的工作要求。如“到2023年，46個(gè)重點(diǎn)城市全面建成生活垃圾分類收集和分類運(yùn)輸體系。”重點(diǎn)在于“全面建成”，上一階段工作大部分城市是以試點(diǎn)方式開展，逐步推廣至全市范圍則在體系上有大量工作需要進(jìn)行調(diào)整完善，因此未來(lái)3年的工作壓力依然存在。從行業(yè)角度來(lái)看，全面建成垃圾分類收集和分類運(yùn)輸體系離不開環(huán)衛(wèi)及設(shè)備行業(yè)的支撐，預(yù)計(jì)未來(lái)3年，將大量出現(xiàn)捆綁前端垃圾分類服務(wù)的環(huán)衛(wèi)服務(wù)項(xiàng)目，一方面使服務(wù)范圍變廣，增加項(xiàng)目體量，另一方面也會(huì)使原本試點(diǎn)模式下不太穩(wěn)定的垃圾分類商業(yè)模式逐步與環(huán)衛(wèi)服務(wù)同步，形成相對(duì)較長(zhǎng)周期的垃圾分類項(xiàng)目，有利于垃圾分類服務(wù)企業(yè)提升服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以及培養(yǎng)居民黏性。另外新型、智能生活垃圾分類收集設(shè)備也將迎來(lái)更多發(fā)展空間。
 

　　另外，《實(shí)施方案》提出“推動(dòng)京津冀及周邊、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域、生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)深入開展生活垃圾分類處理。”此處“分類處理”指的主要便是廣泛實(shí)行的垃圾四分類中的廚余垃圾、有害垃圾以及可回收物都要進(jìn)行單獨(dú)處理。其中有害垃圾量相對(duì)較小，大部分城市在分類收集條件達(dá)成后可直接將其納入危險(xiǎn)廢物處理體系進(jìn)行管理?？苫厥瘴锊糠衷诔鞘鞋F(xiàn)有“拾荒”體系下已經(jīng)基本達(dá)到單獨(dú)處理，強(qiáng)行推進(jìn)兩網(wǎng)融合難度較大，且面臨公共服務(wù)與商業(yè)的邊界突破影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及城市運(yùn)轉(zhuǎn)，目前來(lái)看也難以在短期內(nèi)達(dá)成，在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上進(jìn)行精細(xì)化、正規(guī)化管理是未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)的常態(tài)。因此可以說(shuō)此次提出的分類處理主要針對(duì)的便是廚余垃圾，在后續(xù)廚余垃圾處理設(shè)施建設(shè)任務(wù)部分詳細(xì)展開。
 

　　大力提升垃圾焚燒處理能力
 

　　我國(guó)自提出生活垃圾“資源化、無(wú)害化、減量化”概念起，就已基本奠定了以垃圾焚燒為主體，以資源化為優(yōu)先，以衛(wèi)生填埋為兜底的末端處理格局。其核心是以垃圾焚燒的減容效果重點(diǎn)緩解城市生活垃圾處理壓力，解決“垃圾圍城”的緊迫問(wèn)題，輔以焚燒發(fā)電的部分資源化屬性，配合彼時(shí)正在探索的有機(jī)垃圾(以餐廚、廚余為主)資源化達(dá)到資源化效果。這樣的發(fā)展路徑在“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案中也得到了印證。此次《實(shí)施方案》中在這一章節(jié)也明確提出了“加快發(fā)展以焚燒為主的垃圾處理方式”是對(duì)我國(guó)生活垃圾處理相關(guān)政策的一貫性。
 

　　需要注意的是，此處特意增加了一個(gè)重要前提條件，即“生活垃圾日清運(yùn)量超過(guò)300噸的地區(qū)”。當(dāng)中有兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，一是“清運(yùn)量”，目前我國(guó)大部分生活垃圾焚燒項(xiàng)目的可研報(bào)告對(duì)于焚燒能力需求測(cè)算的主要邏輯是當(dāng)?shù)厝丝?rarr;垃圾產(chǎn)生量→垃圾處理需求→垃圾焚燒能力合理區(qū)間。這樣的邏輯存在一定缺陷，即產(chǎn)生的生活垃圾是否能夠全量收集并且全量進(jìn)入生活垃圾處理設(shè)施?實(shí)際情況是并不能達(dá)到全量，尤其是在城市環(huán)衛(wèi)管理能力相對(duì)較弱的三四線城市甚至縣城中，仍有大量生活垃圾不能進(jìn)入城市環(huán)衛(wèi)的收集運(yùn)輸體系得到妥善處理。形成了以人口測(cè)算的理論生活垃圾產(chǎn)生量可以達(dá)到600噸/日的規(guī)模，因此設(shè)計(jì)建設(shè)了600噸(甚至超前更多)規(guī)模的生活垃圾焚燒廠,但在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，真正通過(guò)環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)運(yùn)至焚燒廠的生活垃圾量甚至達(dá)不到合同規(guī)定的保底量，從而使地方政府面臨按保底量超額結(jié)算的困境。這樣的支付必不能久，長(zhǎng)此以往支付出現(xiàn)問(wèn)題，焚燒企業(yè)運(yùn)營(yíng)也就難以維持。此次《實(shí)施方案》特意以清運(yùn)量為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際更為科學(xué)，是計(jì)算納入城市環(huán)衛(wèi)收集收運(yùn)體系的垃圾量，也就是最終有可能真正進(jìn)入處理設(shè)施的生活垃圾量。
 

　　而另一個(gè)關(guān)鍵就是“300噸”的閾值。目前我國(guó)相對(duì)成熟的集中式生活垃圾焚燒廠多采用300噸以上的單體焚燒爐，原因在于實(shí)踐證明300噸以上的規(guī)模普遍可以達(dá)到項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、環(huán)保性以及運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定性等指標(biāo)，是相對(duì)較為成熟的技術(shù)以及模式。而不足300噸的地區(qū)《實(shí)施方案》也提出了“探索開展小型生活垃圾焚燒設(shè)施試點(diǎn)”。清運(yùn)量不足300噸的地區(qū)多為地理位置相對(duì)偏僻、人口相對(duì)較少、且生活較為分散的小型城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在這樣的條件下建設(shè)運(yùn)營(yíng)集中式焚燒處理設(shè)施存在很多問(wèn)題。如由于居民區(qū)相對(duì)分散，導(dǎo)致選址很難遷就全境，導(dǎo)致平均運(yùn)距大幅上升，增加轉(zhuǎn)運(yùn)難度以及成本。這樣的條件下，分散式、小型化處理設(shè)施/設(shè)備便有了用武之地。在2019年第十三屆固廢戰(zhàn)略論壇上，E20研究院已詳細(xì)剖析了集中與分散式處理的關(guān)系。目前在部分地區(qū)已有實(shí)踐。但小型化處理設(shè)施/設(shè)備是否能穩(wěn)定達(dá)到與集中大型垃圾焚燒廠相同的排放標(biāo)準(zhǔn)一直是困擾其發(fā)展的主要因素之一。在沒有相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的情況下，大部分地方政府對(duì)于小型化垃圾焚燒處理設(shè)施/設(shè)備并不看好，但此次文件將為相關(guān)設(shè)備制造企業(yè)帶來(lái)一定機(jī)遇。隨著小型化焚燒處理技術(shù)的不斷完善，其在固體廢物分散化處理中的作用將優(yōu)于填埋，因此小型化/分散化焚燒處理設(shè)施和集中焚燒的互補(bǔ)將在很大程度上解決生活垃圾末端處理難題，未來(lái)將形成集中與分散共存的格局。
 

　　《實(shí)施方案》中還提出“鼓勵(lì)跨區(qū)域統(tǒng)籌建設(shè)焚燒處理設(shè)施”，跨區(qū)域建設(shè)可有效解決兩個(gè)問(wèn)題。一是前述關(guān)于生活垃圾清運(yùn)量不足300噸的地區(qū)無(wú)法單獨(dú)建設(shè)集中垃圾焚燒廠，但與鄰近地區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃，便可將處理需求打包，從而達(dá)到符合經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)的垃圾焚燒項(xiàng)目。二是目前生活垃圾焚燒“鄰避”現(xiàn)象依然存在，跨區(qū)域統(tǒng)籌在選址方面必將選擇相對(duì)遠(yuǎn)離各自區(qū)域中心集中地帶而更接近兩個(gè)區(qū)域交界處的相對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)，有可能降低“鄰避”發(fā)生的可能性。但是，需要注意的是，跨區(qū)域統(tǒng)籌在商業(yè)模式上存在一定風(fēng)險(xiǎn)。如跨區(qū)域的項(xiàng)目必定牽扯至少兩個(gè)行政區(qū)域的財(cái)政付款問(wèn)題，其間協(xié)調(diào)難度不小，易產(chǎn)生額外支付風(fēng)險(xiǎn)。另外選址在兩個(gè)行政區(qū)域交界處附近必定會(huì)增加在各自行政區(qū)域的轉(zhuǎn)運(yùn)距離，難度與成本均將有所提升。不排除由此引發(fā)的垃圾入廠量不足預(yù)期的情況發(fā)生，由此產(chǎn)生額外需求風(fēng)險(xiǎn)。兩方面風(fēng)險(xiǎn)疊加，導(dǎo)致項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)高于預(yù)期。因此，社會(huì)資本在介入這類項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)注意相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，盡量選擇由多個(gè)行政區(qū)域共同上級(jí)單位牽頭協(xié)調(diào)的項(xiàng)目，或多個(gè)行政區(qū)域政府間已簽訂相關(guān)選址、垃圾收運(yùn)、支付分擔(dān)等協(xié)議的。(如多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域共建項(xiàng)目由所有縣共同所屬上級(jí)地市牽頭招標(biāo)并進(jìn)行協(xié)調(diào))
 

　　另外《實(shí)施方案》首次在國(guó)家層面方案中提及“原生生活垃圾零填埋”的目標(biāo)(甚至在無(wú)廢城市中都未曾明確提及)，且給予了明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)為2023年。這一點(diǎn)也對(duì)后面提到的合理規(guī)劃建設(shè)生活垃圾填埋場(chǎng)有一定影響，將在后續(xù)展開。
 

　　合理規(guī)劃建設(shè)生活垃圾填埋場(chǎng)
 

　　在上述以垃圾焚燒為主體的末端處置基礎(chǔ)上，無(wú)論何種處理方式，都無(wú)法將固體廢物完全“吃干榨凈”，因此以生活垃圾填埋作為最終兜底選擇，處置垃圾焚燒飛灰、爐渣等無(wú)法完全消滅的固體廢物。在此次文件前，已有多地曾提出原生垃圾零填埋的目標(biāo)，并已明確將現(xiàn)有生活垃圾填埋場(chǎng)僅作為焚燒飛灰填埋以及應(yīng)急儲(chǔ)備使用，由于土地的稀缺屬性，填埋場(chǎng)作為固體廢物最終處置的戰(zhàn)略儲(chǔ)備地位得到體現(xiàn)。此次《實(shí)施方案》中明確提出“全面摸清生活垃圾填埋場(chǎng)剩余庫(kù)容”，摸清底數(shù)，是“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案中的一個(gè)重要基礎(chǔ)。
 

　　“原則上地級(jí)以上城市以及具備焚燒處理能力的縣(市、區(qū))，不再新建原生生活垃圾填埋場(chǎng)，現(xiàn)有生活垃圾填埋場(chǎng)主要作為垃圾無(wú)害化處理的應(yīng)急保障設(shè)施使用。”“對(duì)于暫不具備建設(shè)焚燒處理能力的地區(qū)，可規(guī)劃建設(shè)符合標(biāo)準(zhǔn)的生活垃圾填埋場(chǎng)”。此處需要注意的是，此處強(qiáng)調(diào)“原生生活垃圾填埋場(chǎng)”而非所有垃圾填埋場(chǎng)，一方面與《實(shí)施方案》中提到的“原生垃圾零填埋”相呼應(yīng)，同時(shí)也考慮到前文提到的垃圾焚燒飛灰等無(wú)法被其他處理方式完全消滅的固體廢物的出處問(wèn)題。另一方面，在設(shè)計(jì)生活垃圾處理設(shè)施的過(guò)程中，不但要考慮到處理能力，同時(shí)還應(yīng)綜合考慮到收運(yùn)能力及收運(yùn)成本問(wèn)題。各地情況不同，對(duì)于一些范圍較大但相對(duì)分散的城市，平均運(yùn)距會(huì)影響生活垃圾處理設(shè)施的經(jīng)濟(jì)性。因此此處提到“原則上”，也就是說(shuō)還是要因地制宜的合理規(guī)劃生活垃圾處理設(shè)施。
 

　　填埋場(chǎng)，作為我國(guó)固廢1.0至2.0時(shí)代早期的主要末端處置方式，已大量存在了較長(zhǎng)時(shí)期。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城市版圖不斷擴(kuò)張，城市土地愈發(fā)稀缺。垃圾填埋場(chǎng)占地相對(duì)較大，且封場(chǎng)也難以在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行再次開發(fā)，形成了極大的土地資源浪費(fèi)。在此背景下，此次《實(shí)施方案》提出了“對(duì)需要進(jìn)行封場(chǎng)的填埋場(chǎng)，要有序開展規(guī)范化封場(chǎng)整治和改造，加強(qiáng)填埋場(chǎng)滲濾液和殘?jiān)幹?rdquo;。將極大刺激填埋場(chǎng)復(fù)生、土壤修復(fù)、滲濾液處置以及現(xiàn)有的填埋氣利用、不規(guī)范填埋場(chǎng)的整治等市場(chǎng)快速釋放空間。
 

　　因地制宜推進(jìn)廚余垃圾處理設(shè)施建設(shè)
 

　　《實(shí)施方案》提出了要穩(wěn)步提升廚余垃圾處理水平。其中“已出臺(tái)生活垃圾分類法規(guī)并對(duì)廚余垃圾分類處理提出明確要求的地區(qū)，要根據(jù)廚余垃圾分類收集情況，按照科學(xué)評(píng)估、適度超前原則，穩(wěn)步推進(jìn)廚余垃圾處理設(shè)施建設(shè)”。此處將出臺(tái)法規(guī)與未出臺(tái)法規(guī)地區(qū)區(qū)分，是對(duì)地方現(xiàn)有法規(guī)的持續(xù)性的保障，垃圾分類是個(gè)長(zhǎng)期工作，地方法規(guī)應(yīng)該站在更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)制定并持續(xù)實(shí)施。因此強(qiáng)調(diào)了已出臺(tái)法規(guī)并在法規(guī)中規(guī)定了廚余垃圾要單獨(dú)處理的地區(qū)應(yīng)遵循其已有法規(guī)，推進(jìn)廚余垃圾處理設(shè)施的建設(shè)。同時(shí)強(qiáng)調(diào)了“科學(xué)評(píng)估、適度超前”的原則，與其他垃圾處理設(shè)施的建設(shè)基本相似，但在值得注意的是廚余垃圾的處理需求較其他種類垃圾更難進(jìn)行測(cè)算。一方面是廚余垃圾產(chǎn)生量與城市類型、人口結(jié)構(gòu)、飲食習(xí)慣等多方面因素有關(guān)，測(cè)算難度較大。另一方面廚余垃圾主要來(lái)源于垃圾分類。目前大多數(shù)城市垃圾分類處于試點(diǎn)階段，投入精力及財(cái)力強(qiáng)度相對(duì)較大，垃圾分類的參與率及準(zhǔn)確率相對(duì)較高。但試點(diǎn)范圍在全市中的占比相對(duì)較小，全市推廣后精力及財(cái)力投入強(qiáng)度均將有所下降，有可能導(dǎo)致分類效果不及預(yù)期。同時(shí)垃圾分類效果的逐步提升效果以及可持續(xù)性均存在一定不確定性。
 

　　“尚未出臺(tái)垃圾分類法規(guī)的地區(qū)，以及廚余垃圾資源化產(chǎn)品缺乏消納途徑的地區(qū)，廚余垃圾可納入現(xiàn)有焚燒設(shè)施統(tǒng)籌處理。”這里需要注意的是，尚未出臺(tái)垃圾分類法規(guī)的地區(qū)，原則上來(lái)看沒有地方法規(guī)對(duì)于垃圾分類產(chǎn)生的廚余垃圾應(yīng)如何處理的約束，因此在暫時(shí)不具備單獨(dú)處理?xiàng)l件的情況下，法理方面是可以通過(guò)其他方式進(jìn)行消納的。但這里強(qiáng)調(diào)了“現(xiàn)有垃圾焚燒設(shè)施”，也就是說(shuō)其實(shí)質(zhì)是權(quán)宜之策，在垃圾分類已經(jīng)開展，即開始產(chǎn)生廚余垃圾，但尚未有能力單獨(dú)處理的時(shí)候，暫時(shí)性進(jìn)入焚燒設(shè)施統(tǒng)籌處理，并非長(zhǎng)久之計(jì)，同時(shí)也隱含不可新建焚燒設(shè)施專門對(duì)廚余垃圾進(jìn)行焚燒處理的含義。另一方面此處也將廚余垃圾資源化產(chǎn)品的消納途徑納入考量，E20研究院認(rèn)為，有機(jī)垃圾(含餐廚、廚余等)以及建筑垃圾(餐廚垃圾)的資源化利用中均具有雙重需求風(fēng)險(xiǎn)。一是前端受監(jiān)管不嚴(yán)影響所導(dǎo)致的來(lái)料風(fēng)險(xiǎn)，二是后端資源化產(chǎn)品消納的需求風(fēng)險(xiǎn)。而后端的影響關(guān)系到整體項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的財(cái)務(wù)可行性及利潤(rùn)，因此更加敏感。資源化產(chǎn)品缺乏消納途徑意味著項(xiàng)目缺少一部分收入，可能導(dǎo)致處理費(fèi)或相關(guān)補(bǔ)貼的上升，增加地方政府財(cái)政支付壓力，使項(xiàng)目從可行變?yōu)椴豢尚?。因此?duì)于資源化產(chǎn)品缺乏出處的地區(qū)，地方政府應(yīng)統(tǒng)籌考量是否適宜建設(shè)集中的廚余垃圾處理設(shè)施，分散式處理設(shè)施/設(shè)備可能成為更好的選擇。而在條件成熟前，將廚余垃圾納入現(xiàn)有焚燒設(shè)施統(tǒng)籌處理也是合情合理。但也應(yīng)考慮到廚余垃圾納入焚燒后對(duì)垃圾分類宣傳造成的負(fù)面影響。
 

　　最后，在保障措施中，《實(shí)施方案》提出“鼓勵(lì)具備條件的項(xiàng)目開展基礎(chǔ)設(shè)施不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點(diǎn)”。2020年4月，中國(guó)證監(jiān)會(huì)與國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》(證監(jiān)發(fā)〔2020〕40號(hào))，其中重點(diǎn)行業(yè)中提到“優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板行業(yè)，其中包括：水電氣熱等市政工程，城鎮(zhèn)污水垃圾處理、固廢危廢處理等污染治理項(xiàng)目”。此次《實(shí)施方案》也具體提出了生活垃圾處理設(shè)施的補(bǔ)短板內(nèi)容，為這些項(xiàng)目申報(bào)REITs試點(diǎn)提供支持。通過(guò)發(fā)行REITs，有望盤活資產(chǎn)，回收資金用于新的補(bǔ)短板項(xiàng)目建設(shè)，形成良好的投資循環(huán)?？傮w來(lái)看對(duì)環(huán)境產(chǎn)業(yè)A方陣企業(yè)形成利好。
 

　　原標(biāo)題：解讀丨廚余垃圾可焚燒？垃圾填埋再無(wú)發(fā)展？分散焚燒迎機(jī)遇