17年前，僅有北京、上海、廣州、深圳等8個城市被定位為垃圾分類收集試點城市。

17年后，試點城市范圍擴大至46座城市，包括直轄市、省會城市、計劃單列市和住房城鄉(xiāng)建設部等確定的第一批生活垃圾分類示范城市。

垃圾分類，從提出到鼓勵再到強制——到2020年底，實施生活垃圾強制分類的城市，生活垃圾回收利用率要達到35%以上。

從鼓勵到強制，國家層面高度重視垃圾分類工作

一位業(yè)內專家曾這樣批評，“垃圾分類從來沒有說不重視，關鍵是口頭重視、文件重視跟實際重視是有很大差距的”。

但這一次，不再是簡單地擴大試點范圍。

前不久，國家發(fā)展改革委和住房城鄉(xiāng)建設部聯合印發(fā)了《生活垃圾分類制度實施方案》（以下簡稱《方案》），明確提出到2020年底，基本建立垃圾分類相關法律法規(guī)和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式，在上述實施生活垃圾強制分類的城市，生活垃圾回收利用率達到35%以上。

《方案》也明確提出，實施生活垃圾強制分類的城市要結合本地實際，于2017年底前制定出臺辦法，細化垃圾分類類別、品種、投放、收運、處置等方面要求。

從鼓勵到強制，國家層面高度重視垃圾分類工作，這從去年底習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上的講話中可見一斑。

習近平總書記強調，普遍推行垃圾分類制度，關系13億人生活環(huán)境改善，關系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理。要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，形成以法治為基礎、政府推動、全面參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍。

“垃圾分類最早可以追溯到1957年，北京市率先提出‘城區(qū)將分類收集垃圾’的構想，開創(chuàng)了我國垃圾分類的先河?！北本┉h(huán)境衛(wèi)生工程集團有限公司總經理張農科接受本刊專訪時指出，我國是世界上最早提出垃圾分類的國家之一。

我國垃圾分類大體上走過3個階段

第一個階段，是以資源回收利用為目標導向的分類階段，從1957年開始到上世紀80年代供銷社體系退出廢舊物資回收市場結束。

“這一時期，供銷社體系主導的廢舊物資回收，客觀上起到垃圾分類的作用。能回收利用的由供銷社體系統(tǒng)一回收，稱為廢舊物資；不能回收利用的由市政環(huán)衛(wèi)部門統(tǒng)一回收，稱為生活垃圾?！睆堔r科說，由于當時社會物資短缺，供銷社體系在回收廢舊物資時，會支付一定的費用，廢舊物資交易費用對生活補貼補助作用還是明顯的，公眾參與廢舊物資回收的熱情很高。

正是因為供銷社體系所扮演的主體角色，以及其遍布城鄉(xiāng)的網點布局，形成了廢舊物資的回收網絡，廢舊物資回收和生活垃圾收運形成一個有機整體，兩個網絡并行運轉，互相支撐，體系健全，客觀上起到了垃圾分類的作用。

第二個階段，是以市場自由調節(jié)為主的垃圾分類階段，從上世紀80年代我國從計劃經濟正式向市場經濟轉型、供銷社體系退出廢舊物資回收市場開始，到本世紀初國家開始建設垃圾分類試點城市結束。

這一階段，隨著流通領域的改革開放，物質條件的改善和自由市場的興起，原有的統(tǒng)購統(tǒng)銷體系退出歷史舞臺，廢舊物資價格市場逐步放開，一大批個體小商小販和“拾荒者”開始進入到廢舊物資回收領域，自發(fā)形成了由分散于城中流動回收點和集中于城郊集散分揀點構成的垃圾分類體系。

小商小販和“拾荒者”逐漸成為廢舊物資回收的主體，一定程度上通過市場調節(jié)的手段實現了垃圾分類。但問題也隨之而來，小商小販和“拾荒大軍”把所謂“值錢”的廢舊物資分出來，“不值錢”的要么低價出售給工業(yè)小作坊，要么隨意丟棄，造成“垃圾圍城”或又混到生活垃圾中。

張農科說，這一階段，政府這只“看得見的手”關注度集中在生活垃圾處理領域，廢舊物資回收過度依賴市場這只“看不見的手”，造成廢舊物資回收網絡與生活垃圾收運網絡出現脫節(jié)。雖然兩網并行運轉，但兩網的內在聯系已然割裂，兩個體系之間開始出現不協調，自發(fā)形成的垃圾分類組織體系在市場自由調節(jié)下逐漸失靈。

第三個階段，是以方便末端處理為目標的分類探索階段，從本世紀初國家開始建設垃圾分類試點城市至今。

這一階段主要有兩個特征，一是受大宗商品行情影響，廢舊物資市場價格不斷走低，流通領域的稅賦、人工、物流等成本不斷上升，城市生活成本也不斷提高，倒逼小商小販和“拾荒大軍”從廢舊物資回收領域逐步退出。

二是近些年電商的快速發(fā)展以及人們對商品和快遞包裝的更高需求，進一步導致廢舊物資產生量激增，廢舊物資回收網已難以承擔垃圾分類的主體功能，產生的大量垃圾必須由環(huán)衛(wèi)部門負責的生活垃圾網來收集處理，大量廢舊物資混入生活垃圾，導致生活垃圾末端設施超負荷運轉。

張農科說，這一階段，不僅垃圾產生量呈現快速增長趨勢，而且垃圾組分越來越復雜，有害成分不斷增多，廢舊物資的環(huán)境污染屬性越來越突出，垃圾處理難度越來越大。

在張農科看來，這個時期搞垃圾分類，主要目的已經發(fā)生了根本變化，不再以“儉省節(jié)約，重復利用”為主，而是從保障城市運行安全、加強城市治理角度出發(fā)，以確保現代化的環(huán)衛(wèi)基礎設施有效運行為主要目的，因此前端無論是幾分法，都是為了方便末端處理。

垃圾分類推行乏力，根源在哪？

隨著城市化進程加快，“垃圾圍城”現象日益凸顯，很多地方都在探索垃圾分類模式，比如說兩分法、三分法、四分法等，但始終沒有找到適合我國國情的垃圾分類模式。

這么多年來，垃圾分類舉步維艱，問題到底出在哪兒？

 以法治思維推動垃圾分類力度不夠，政府與市場邊界不清晰，政府職能需要轉變。

從1957年北京市率先提出“城區(qū)將分類收集垃圾”的構想，開創(chuàng)了中國垃圾分類的先河，到本世紀初北京等8個城市被定位為垃圾分類收集試點城市，再到今年《生活垃圾分類制度實施方案》的出臺，難登大雅之堂的垃圾一直牽動著城市的神經。

北京環(huán)境衛(wèi)生工程集團有限公司總經理張農科接受本刊專訪時指出，垃圾分類推行乏力的主要原因有4點。

首先是垃圾概念出了問題。“國際上，垃圾是對所有城市固廢的統(tǒng)稱，垃圾分類是針對所有城市固廢的分類。而在中國，無論是在政策法規(guī)里，還是在制度文獻中，垃圾都特指生活垃圾，不包括廢舊物資、電子垃圾、建筑垃圾、有害垃圾、醫(yī)療垃圾等。60年來，這個概念一直沒有變?！睆堔r科說。

實際上，生活垃圾僅占城市固廢的一小部分。以北京市為例，每年除了產生800多萬噸的生活垃圾，還有950萬噸的建筑垃圾、500萬噸的廢舊物資、250萬臺的電子廢棄物、7萬噸的地溝油、2萬噸的廢機油以及49種危險廢棄物沒有得到全量分類收集處理。

張農科解釋說，垃圾概念的內涵是動態(tài)變化的，隨著經濟水平的提高而不斷擴大。從分類的角度看，真正實現習近平總書記倡導的“四個分類”，就必須把整個城市固廢納入分類范疇?！八詮母旧险f，是我們過去垃圾概念出了問題，既不全面，也沒有考慮到垃圾內涵的動態(tài)變化?！?/p>

其次是管理體制出了問題?！罢且驗閷φ麄€城市固廢在概念上的分割，導致現行城市固廢管理體制呈現‘九龍治水’的局面?！睆堔r科告訴記者。

第三是運行網絡出了問題。張農科告訴記者，“經濟基礎決定了垃圾分類模式。過去，廢舊物資具有商品屬性，在供銷社體系有力支撐下，廢舊物資回收網與生活垃圾收運網天然地成為一個有機整體。隨著經濟基礎的改變以及供銷社體系的退出，廢舊物資回收網絡的主體功能逐漸削弱，兩網之間出現脫節(jié)，割裂運行，加重了城市固廢體系的運行負荷，導致垃圾問題頻發(fā)”。

最后是法規(guī)體系出了問題。在張農科看來，垃圾分類始終未形成可復制推廣的全國經驗，一個重要原因是法規(guī)體系還不健全。盡管近年來，政府越來越重視垃圾分類工作，出臺了很多文件，但沒有從根本上改變過時的垃圾分類模式，該強力推動、強制執(zhí)行的，還不夠有力，該放開管制、積極購買服務的，還猶豫不前。

張農科告訴記者，這主要表現在以法治思維推動垃圾分類力度不夠，政府與市場的邊界不清晰，政府職能需要轉變。比如，在法律意義上，垃圾概念界定不清，范圍狹隘，法治強制的剛性不足，特別是對造成垃圾分類“二次污染”問題違法不究、執(zhí)法不嚴。再有，受法律和行業(yè)壁壘限制，政府沒有打通分類投放與分類收集的通道，導致垃圾運輸車進不了居住小區(qū)而造成垃圾混裝混運現象的出現。

事實上，垃圾分類是一個系統(tǒng)工程，涉及分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理，其中任何一個環(huán)節(jié)“掉鏈子”，分類效果都會大打折扣。

清華大學環(huán)境學院教授劉建國此前參加“2017生活垃圾處理論壇”時表示，“沒有垃圾處理設施，就不要談垃圾分類。前端分類模式必須要有配套的后端處理設施，否則分類出來的垃圾沒地方去，最后都進入填埋場，那么先分后混的局面就不可避免，分類收集只能是做表面文章，分類投放既無意義也無可能。這就是后端決定前端。”

同樣，前端還制約著后端?！扒岸朔诸愅斗诺男嗜绾危矔绊懞蠖朔诸愄幚碓O施能否正常運行?！眲⒔▏硎?，我們國家已經走過了后端決定前端的階段，只要慢慢磨合，會逐步形成良性循環(huán)。

目前，北京有很多小區(qū)已經設置了垃圾分類回收箱，但垃圾分類的重要性并沒有深入到每個家庭中，很多居民為方便，把垃圾混放在一個垃圾袋里，走到垃圾桶隨手一扔，很多小區(qū)的垃圾分類流于形式。

說起垃圾分類，家住北京市大紅門建欣苑三里小區(qū)的陳先生深有感觸，“一開始還比較認真，區(qū)分不同垃圾然后投放到對應的垃圾桶內，可后來發(fā)現，環(huán)衛(wèi)車運送垃圾時，一股腦地倒在一起”。

陳先生所說的“先分后混”現象，并不是個別現象。

一位業(yè)內專家在參加一次研討會時，當提問者問起他本人日常垃圾分類情況時，他如是說，“我買了幾個垃圾桶，認認真真在家里做垃圾分類一個月，后來偶然一個機會發(fā)現垃圾車混運垃圾，瞬間崩潰，一個多月的努力都是無用功”。

探索兩網融合模式

針對上述垃圾分類遇到的問題，張農科指出，分類投放、分類收集、分類運輸的前提，是生活垃圾收運網和廢舊物資回收網實現深度融合。如果垃圾分類在兩張網上進行，普遍垃圾分類制度就建不起來。

他建議，加快推進生活垃圾網與廢舊物資網“兩網融合”，將廢舊物資回收納入垃圾分類體系。這樣一來，前端可以實現對分類投放、分類收集的全口徑管理；中端可以在一張固廢物流網上實現分類轉運，節(jié)約物流成本，提高物流效率；末端，隨著園區(qū)化處理模式的構建，無論是廢舊物資還是生活垃圾，都將進入不同處理設施進行分類處理。

《生活垃圾分類制度實施方案》明確提出，建立與再生資源利用相協調的回收體系，推進垃圾收運系統(tǒng)與再生資源回收利用系統(tǒng)的銜接，建設兼具垃圾分類與再生資源回收功能的交投點和中轉站。

據了解，兩網融合是指城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)與再生資源系統(tǒng)兩個網絡有效銜接、融合發(fā)展，突破兩個網絡協同發(fā)展不匹配的短板，實現垃圾分類后的減量化和資源化。

去年，中國再生資源回收利用協會專家組經過實地調研，總結出了兩網融合的六大模式，即環(huán)衛(wèi)企業(yè)向后端延伸模式、環(huán)衛(wèi)回收一體化模式、分布式處理模式、再生資源企業(yè)跨界轉型模式、政府全面介入模式，以及單品種全產業(yè)鏈模式。目前，前3種模式取得良好實踐。

環(huán)衛(wèi)企業(yè)向后端延伸模式

這一模式是由環(huán)衛(wèi)企業(yè)介入垃圾分類、可回收垃圾回收、資源再生利用，打造垃圾全產業(yè)鏈條。北京環(huán)境衛(wèi)生工程集團有限公司（以下簡稱“北京環(huán)衛(wèi)集團”）是典型代表之一。

環(huán)衛(wèi)回收一體化模式

啟迪桑德環(huán)境資源股份有限公司（以下簡稱“啟迪桑德”）提出“環(huán)衛(wèi)回收一體化”方案，將垃圾分類、再生資源回收、環(huán)衛(wèi)一體化等環(huán)衛(wèi)相關要素整合，為政府提供一體化的解決方案。

分布式處理模式

分布式處理模式，是指前段實現干濕分類，中端利用環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)的垃圾壓縮房和中轉場進行改造升級，就近分散處理廚余垃圾和可回收垃圾，變垃圾集中處理為分布式處理。

來源：環(huán)保創(chuàng)業(yè)邦

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