在6月21-22日召開(kāi)的“2019(第四屆)供水高峰論壇”上，E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤就“后PPP時(shí)代，地方水務(wù)企業(yè)如何改革迎接新機(jī)遇”分享了個(gè)人的分析和思考。薛濤的報(bào)告分三部分，第一部分宏觀分析了《政府投資條例》出臺(tái)后，政府投資行為將有何趨勢(shì);第二部分詳細(xì)剖析了細(xì)分環(huán)保領(lǐng)域與ppp及政府投資條例的關(guān)系，以及各細(xì)分領(lǐng)域產(chǎn)生的投資機(jī)會(huì);第三部分分析了地方水務(wù)企業(yè)在新趨勢(shì)下，如何迎接新機(jī)遇。
薛濤
01. 廿年磨一劍，出鞘風(fēng)雷動(dòng)
——《政府投資條例》的背后
《政府投資條例》于2019年5月5日發(fā)布，7月1日實(shí)施，目的是規(guī)范政府投資行為，進(jìn)一步深化政府投融資體制改革，同時(shí)更好地防范政府隱性債務(wù)?！稐l例》對(duì)于供水、原水、固廢等公共服務(wù)領(lǐng)域的影響非常巨大。這是因?yàn)椤稐l例》的投資定位是“公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)”等公共領(lǐng)域，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主。薛濤表示，政府將更多地退出商業(yè)領(lǐng)域，而對(duì)于公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，政府一定會(huì)有更強(qiáng)的參與度。
根據(jù)《條例》，政府投資以“直接投資”方式為主，對(duì)確需支持的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，主要采取資本金注入方式，也可以適當(dāng)采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式?！稐l例》與PPP項(xiàng)目所涉及的領(lǐng)域有所重合、相互呼應(yīng)。PPP項(xiàng)目中也有政府資本金、補(bǔ)助、貼息等方式參與。
政府的錢(qián)怎么花
從2014年“《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)43號(hào))文件”啟動(dòng)至今，經(jīng)過(guò)五年時(shí)間，地方政府逐漸把地方賬本從原來(lái)“相對(duì)模糊”的狀況變?yōu)槿缃竦摹八谋举~”，即“一般公共預(yù)算”、“政府性基金預(yù)算”、“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算”、“社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”。
因此，大家能更加清晰的看到政府的錢(qián)怎么花。樓部長(zhǎng)啟動(dòng)的財(cái)政改革五年來(lái)，已經(jīng)逐漸形成了新的系統(tǒng)，將政府的“四本賬”與政府的投資行為和采購(gòu)行為等相對(duì)應(yīng)，簡(jiǎn)而言之形成以下這張圖，《政府投資條例》也在對(duì)其中一些資金流向進(jìn)一步進(jìn)行了規(guī)范。
政府的錢(qián)怎么花
比如一般公共預(yù)算可以用于公共領(lǐng)域的政府投資，可以支撐PPP，可以用于采購(gòu)工程、設(shè)備、服務(wù)。另外注意到，在對(duì)平臺(tái)融資和PPP融資均予以規(guī)范收緊的情況下，近兩年一般債和專(zhuān)項(xiàng)債有較大幅度增加。背后總的邏輯是在2014年以來(lái)央地財(cái)權(quán)、事權(quán)再分配下，中央對(duì)地方的控制力進(jìn)一步增加。為什么會(huì)更多采用債券發(fā)展的模式，而不是原來(lái)的平臺(tái)模式?薛濤表示，通過(guò)發(fā)債的方式，中央對(duì)地方的融資行為有更多的管控和關(guān)注，而平臺(tái)模式還不夠。這將給專(zhuān)業(yè)平臺(tái)的方向帶來(lái)新的變化。
《政府投資條例》和《企業(yè)投資條例》
《政府投資條例》和《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》(簡(jiǎn)稱(chēng)“企業(yè)投資條例”)是近兩年出臺(tái)的重要文件，幾乎規(guī)范了所有的投資行為。薛濤表示，從兩個(gè)條例的邏輯關(guān)系來(lái)看，中間還差了一個(gè)條例，就是大家非常關(guān)注的“PPP條例”，但“PPP條例”仍在醞釀中，估計(jì)近期難以出臺(tái)。因此，目前在PPP領(lǐng)域或者社會(huì)資本參與的項(xiàng)目領(lǐng)域，最高階法規(guī)依然是發(fā)改委在2015年頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。但是由于“PPP條例”的缺失，在“公共領(lǐng)域”和“商業(yè)領(lǐng)域”中間有一塊黃色的領(lǐng)域的空檔(如下圖)，既不能完全由《政府投資條例》規(guī)范，也不能完全用《企業(yè)投資條例》規(guī)范，“目前來(lái)看這個(gè)缺口還沒(méi)有補(bǔ)上?！?/p>
薛濤認(rèn)為還有一點(diǎn)值得關(guān)注，《政府投資條例》范圍上還有一部分跟《企業(yè)投資條例》交織，即政府和企業(yè)涉及到的公共服務(wù)投資。(注：論壇后所發(fā)布的1098號(hào)文進(jìn)一步對(duì)比進(jìn)行了規(guī)范，具體請(qǐng)參見(jiàn)薛濤評(píng)1098號(hào)文：PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)的進(jìn)一步，無(wú)關(guān)緊縮或釋放)
條例范圍
平臺(tái)VS PPP
薛濤表示，根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，平臺(tái)負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模與政府通過(guò)PPP融資的規(guī)模，由于相關(guān)政策文件的出臺(tái)，在2014年之后明顯形成了此消彼漲的互補(bǔ)格局。如果把事件拉長(zhǎng)，對(duì)此規(guī)律會(huì)有更深入的體會(huì)。
平臺(tái)VS PPP
薛濤強(qiáng)調(diào)，在2019年之后，平臺(tái)負(fù)責(zé)的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施融資一定會(huì)大幅上揚(yáng)。所以PPP在經(jīng)歷這樣的變化之后，總體很可能會(huì)回到特許經(jīng)營(yíng)的范疇，而未來(lái)很多特許經(jīng)營(yíng)和非特許經(jīng)營(yíng)的部分都將會(huì)成為平臺(tái)公司專(zhuān)業(yè)化轉(zhuǎn)型之后的增量所在，這也是地方水務(wù)企業(yè)可以特別關(guān)注的。
02. 細(xì)草微風(fēng)岸，危檣獨(dú)夜舟
——細(xì)分環(huán)保領(lǐng)域與ppp及政府投資條例的關(guān)系
第二部分將詳細(xì)分析《政府投資條例》出臺(tái)后，以及在當(dāng)前PPP的規(guī)范趨勢(shì)之下，對(duì)各個(gè)環(huán)保細(xì)分領(lǐng)域的影響。下圖中，在PPP的“a、b、c、d”四個(gè)分類(lèi)中，“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)型特許經(jīng)營(yíng)”、“非特許經(jīng)營(yíng)的政府購(gòu)買(mǎi)類(lèi)型PPP(PFI)”兩類(lèi)都是預(yù)算資金參與PPP項(xiàng)目具體方式，《政府投資條例》明確表示，凡是投資建設(shè)資金涉及預(yù)算資金，均應(yīng)納入政府投資項(xiàng)目管理范圍。
PPP項(xiàng)目是否受政府投資條例管轄
薛濤認(rèn)為，在環(huán)境產(chǎn)業(yè)九宮格中，供水企業(yè)未來(lái)一定會(huì)擴(kuò)張到圖中的“1、2、3、4”號(hào)位領(lǐng)域，“比如說(shuō)黑臭水體治理，海峽環(huán)保已經(jīng)有所參與?！?/p>
環(huán)境產(chǎn)業(yè)九宮格
① 號(hào)位投資機(jī)會(huì)
薛濤指出，《政府投資條例》出臺(tái)之后和目前PPP大幅收縮的情形下，黑臭水體項(xiàng)目，按《條例》理解，將鼓勵(lì)政府直接投資EPC+O模式。
同理，海綿城市領(lǐng)域也是非經(jīng)營(yíng)公益類(lèi)項(xiàng)目，未來(lái)需求將減弱，且更高概率走政府投資條例項(xiàng)下的EPC(+O)模式。
地下管廊領(lǐng)域本應(yīng)該屬于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，但目前模式做成PFI類(lèi)可用性付費(fèi)模式，接近非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目;但未來(lái)相對(duì)較少，且應(yīng)回歸準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)本性。在發(fā)達(dá)地區(qū)緩慢推進(jìn)，采用EPC(+O)或PPP的模式。
環(huán)保領(lǐng)域涉及投資之重點(diǎn)任務(wù)①號(hào)位
②號(hào)位投資機(jī)會(huì)
薛濤指出，在水體修復(fù)和土壤修復(fù)領(lǐng)域，如果平臺(tái)公司本身有上市公司平臺(tái)，融資能力比較強(qiáng)，可以借助平臺(tái)同時(shí)捆綁一部分水體修復(fù)和土壤修復(fù)項(xiàng)目，“這樣的模式已經(jīng)在很多地方開(kāi)始出現(xiàn)了。要求平臺(tái)公司本身的實(shí)力非常強(qiáng)，在融資能力和現(xiàn)金流非常好的情況下，會(huì)獲得更大的機(jī)會(huì)?！?/p>
環(huán)保領(lǐng)域涉及投資之重點(diǎn)任務(wù)②號(hào)位
③號(hào)位投資機(jī)會(huì)
薛濤認(rèn)為，在整體③號(hào)位領(lǐng)域項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)性比較好，發(fā)展機(jī)會(huì)較好。“所要面臨的影響是在這部分領(lǐng)域是否會(huì)受到省級(jí)平臺(tái)公司業(yè)務(wù)的分享或者擠壓?！痹诠┧I(lǐng)域，會(huì)采取PPP或平臺(tái)模式，政府出股本金則會(huì)涉及投資條例。在排水管網(wǎng)領(lǐng)域，未來(lái)可能朝輕資產(chǎn)的方向發(fā)展。
環(huán)保領(lǐng)域涉及投資之重點(diǎn)任務(wù)③號(hào)位
④號(hào)位投資機(jī)會(huì)
“垃圾分類(lèi)”如今作為國(guó)策，對(duì)于城市固廢管理的剛性要求不亞于五年前的“水十條”，大家越來(lái)越相信“垃圾分類(lèi)”、“固廢管理”已經(jīng)升級(jí)為與“中央環(huán)保督查”一樣的地位。薛濤認(rèn)為，在整個(gè)固廢領(lǐng)域，無(wú)論是環(huán)衛(wèi)服務(wù)的升級(jí)，還是末端垃圾處理的升級(jí)等等，即將掀起巨大的潮流。而且這些項(xiàng)目都是運(yùn)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目，非常值得業(yè)界關(guān)注。
環(huán)保領(lǐng)域涉及投資之重點(diǎn)任務(wù)④號(hào)位
03. 潮平兩岸闊，風(fēng)正一帆懸
——地方水務(wù)企業(yè)如何迎接新機(jī)遇
經(jīng)過(guò)二十余年的發(fā)展，環(huán)境產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了點(diǎn)狀治理的1.0時(shí)代，目前處于以效果為導(dǎo)向的2.0時(shí)代，接下來(lái)將走向追求系統(tǒng)化、整體化服務(wù)的3.0時(shí)代，和跨時(shí)空循環(huán)的4.0時(shí)代。薛濤指出，當(dāng)前水務(wù)國(guó)企的轉(zhuǎn)型壓力在上升，新趨勢(shì)下，地方水務(wù)公司的發(fā)展更多會(huì)通過(guò)“區(qū)域集約、要素集約、網(wǎng)絡(luò)集約”三個(gè)方向去實(shí)現(xiàn)從2.0到3.0的蛻變。(相關(guān)閱讀→四維集約，合縱連橫—固廢產(chǎn)業(yè)年度盤(pán)點(diǎn))
區(qū)域集約
區(qū)域集約指同區(qū)域內(nèi)的管理集約，包括同要素和不同要素集約，主要實(shí)施主體是區(qū)域性環(huán)境綜合服務(wù)商(E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)B方陣等)，其屬地性、區(qū)域性強(qiáng)，企業(yè)一般由當(dāng)?shù)貒?guó)資委控股，不通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)直接承接區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目。區(qū)域集約主要是地方水務(wù)企業(yè)的全面升級(jí),這些企業(yè)往往從供水開(kāi)始，逐步進(jìn)入污水處理，再進(jìn)入固廢行業(yè)。薛濤表示，“區(qū)域集約”是地方水務(wù)企業(yè)相對(duì)比較容易做到的。
下圖分析了地方水務(wù)企業(yè)的業(yè)務(wù)擴(kuò)張情況，68%的供水企業(yè)做到了向污水領(lǐng)域擴(kuò)張，26%向原水領(lǐng)域擴(kuò)張，23%向污泥領(lǐng)域擴(kuò)張，26%向水環(huán)境領(lǐng)域擴(kuò)張，值得一提的是，有32%供水企業(yè)進(jìn)入固廢領(lǐng)域，這個(gè)比例比去年大幅增加。
區(qū)域集約
薛濤認(rèn)為，供水企業(yè)真正的挑戰(zhàn)在于 “要素集約”、“網(wǎng)絡(luò)集約”，“發(fā)展成為能給政府和民眾帶來(lái)全面增量的行業(yè)，必須在‘要素集約’和‘網(wǎng)絡(luò)集約’兩方面進(jìn)行突破，才能最終走向‘兩山產(chǎn)業(yè)’?！保ㄏ嚓P(guān)閱讀→傅濤：環(huán)境產(chǎn)業(yè)最終將成為兩山產(chǎn)業(yè)）
要素集約
要素集約型，是指以整合業(yè)務(wù)為目的，充分利用一切資源，將某項(xiàng)業(yè)務(wù)的各種要素(或?yàn)閷?shí)現(xiàn)某一目的所需的各種要素)集中，并合理運(yùn)用現(xiàn)代化的管理及技術(shù)，以提高工作效率，降低整項(xiàng)業(yè)務(wù)的成本或提高業(yè)務(wù)整體的效益。較典型的要素集約型包括靜脈產(chǎn)業(yè)園、循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園等模式。
薛濤指出，要素集約有兩種類(lèi)型：一是“污染物要素集約”，另一是“產(chǎn)業(yè)鏈要素集約”?！捌脚_(tái)公司需要在能力升級(jí)上下功夫，必須積極和深入研究這兩方面的專(zhuān)業(yè)工作?！?/p>
要素集約
網(wǎng)絡(luò)集約
網(wǎng)絡(luò)集約型，是指以整合業(yè)務(wù)為目的，打通產(chǎn)業(yè)鏈，集約化開(kāi)展并管理除主營(yíng)業(yè)務(wù)外的一項(xiàng)或多項(xiàng)上下游業(yè)務(wù)，借助自身對(duì)主營(yíng)業(yè)務(wù)的深入理解，合理整合資源，解決上下游業(yè)務(wù)痛點(diǎn)難點(diǎn)，使得整體產(chǎn)業(yè)鏈效率及效益得到提高。
薛濤以“廠網(wǎng)一體化”和“環(huán)衛(wèi)一體化”舉例：“廠網(wǎng)一體化”中，管網(wǎng)領(lǐng)域要解決黑臭水體治理以及污水處理廠的建設(shè)，實(shí)際上要做的是提升管網(wǎng)對(duì)“保障水質(zhì)、均衡水量、預(yù)調(diào)水位”方面的能力;“環(huán)衛(wèi)一體化”中，前端垃圾分類(lèi)和整個(gè)環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)的有機(jī)結(jié)合、中端垃圾資源化處理以及老百姓如何參與等問(wèn)題都具有很大的挑戰(zhàn)，“環(huán)衛(wèi)一體化”對(duì)固廢升級(jí)是非常艱巨的任務(wù)，也是平臺(tái)公司需要重點(diǎn)思考的問(wèn)題。
網(wǎng)絡(luò)集約
環(huán)保細(xì)分領(lǐng)域市場(chǎng)機(jī)會(huì)及未來(lái)關(guān)注點(diǎn)
薛濤表示，2020年，公共環(huán)保服務(wù)各個(gè)細(xì)分領(lǐng)域運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)預(yù)期如下圖所示：市政污水、垃圾填埋領(lǐng)域走向成熟穩(wěn)定后，固廢、村鎮(zhèn)、管網(wǎng)領(lǐng)域在快速的增長(zhǎng)期，這些領(lǐng)域是公共服務(wù)企業(yè)未來(lái)的重點(diǎn)布局。
細(xì)分領(lǐng)域市場(chǎng)預(yù)期
薛濤指出，未來(lái)地方水務(wù)企業(yè)在轉(zhuǎn)型升級(jí)之后仍需關(guān)注四個(gè)領(lǐng)域：
由傳統(tǒng)水務(wù)領(lǐng)域走向水環(huán)境領(lǐng)域的發(fā)展中，更多關(guān)注點(diǎn)在于“生態(tài)觀念”、“效果導(dǎo)向”、“輕資產(chǎn)服務(wù)”，仍需探索城鄉(xiāng)、市政工業(yè)、點(diǎn)源面源各要素平衡;固廢領(lǐng)域，由焚燒走向無(wú)廢城市的過(guò)程中，未來(lái)關(guān)注點(diǎn)在于整個(gè)物質(zhì)流的控制和跨產(chǎn)業(yè)鏈的融合;村鎮(zhèn)市場(chǎng)，關(guān)注點(diǎn)在于如何從“鎮(zhèn)” 繼續(xù)有效下沉，并且必須要在“綠色農(nóng)業(yè)”上破題;工業(yè)領(lǐng)域，關(guān)注點(diǎn)在于過(guò)程化的綠色制造與全生命周期和資源化。(相關(guān)閱讀→城鄉(xiāng)建設(shè)：集約、效率、生態(tài)——環(huán)保產(chǎn)業(yè)向環(huán)境產(chǎn)業(yè)升級(jí))
同時(shí)薛濤強(qiáng)調(diào)，這四個(gè)領(lǐng)域中有三大共性問(wèn)題值得更深入的思考：
一是環(huán)保的無(wú)縫監(jiān)管。監(jiān)管力度只會(huì)更強(qiáng)，這樣才能在環(huán)保資源化中有合理的土壤和可持續(xù)的發(fā)展。
二是產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)升級(jí)的可承受力。中美貿(mào)易戰(zhàn)對(duì)工業(yè)和地方政府稅收帶來(lái)挑戰(zhàn)，外部宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響也進(jìn)入到每一個(gè)環(huán)保細(xì)分領(lǐng)域中間。這就要求環(huán)境企業(yè)對(duì)各地實(shí)際的支付能力和風(fēng)險(xiǎn)控制能力有所了解。
三是“政、企、民”三者的和諧關(guān)系。薛濤指出，未來(lái)民眾在垃圾分類(lèi)、管網(wǎng)管理等領(lǐng)域的商業(yè)模式探索中，會(huì)發(fā)揮更大的影響力?！肮┧髽I(yè)在這方面有一定先天優(yōu)勢(shì)，因?yàn)楣┧髽I(yè)本身是離民眾最近的。因此在新的政企民關(guān)系構(gòu)建下，供水企業(yè)所發(fā)起的環(huán)保業(yè)務(wù)應(yīng)該對(duì)整個(gè)環(huán)保公眾服務(wù)的破題發(fā)揮很大的作用?！?/p>
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