編者按：《財(cái)政部 國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)<資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄>的通知》(財(cái)稅〔2015〕78號)(以下簡稱78號文)，對環(huán)境問題改善發(fā)揮了積極作用。然而由于缺乏多部門管理力度、管理程序、管理目標(biāo)的系統(tǒng)協(xié)調(diào)，由管理合力變成了管理疊加嵌套，帶來了嚴(yán)重問題。

黨的十八大以來，以習(xí)總書記為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。習(xí)總書記多次強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，李克強(qiáng)總理要求各部門要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)、協(xié)同發(fā)揮政府主導(dǎo)和企業(yè)主體作用、協(xié)同打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和生態(tài)文明建設(shè)持久戰(zhàn)。

在這種背景下，跨部門協(xié)作形成環(huán)境執(zhí)法管理合力成為國務(wù)院各部委共識，財(cái)政部 國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)了《財(cái)政部 國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)<資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄>的通知》(財(cái)稅〔2015〕78號)(以下簡稱78號文)，獎(jiǎng)罰并舉，規(guī)定企業(yè)提供符合《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》的產(chǎn)品和服務(wù)可以享受增值稅即征即退優(yōu)惠政策;同時(shí)為了配合提高對環(huán)保違規(guī)處罰力度，文件第四條規(guī)定納稅人，違反稅收、環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)受到1萬元以上處罰的，自處罰決定下達(dá)的次月起36個(gè)月內(nèi)，不得享受增值稅即征即退政策。該文件有力的配合了環(huán)保執(zhí)法，加大了對違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)行為的懲罰力度，對環(huán)境問題改善發(fā)揮了積極作用。然而由于缺乏多部門管理力度、管理程序、管理目標(biāo)的系統(tǒng)協(xié)調(diào)，由管理合力變成了管理疊加嵌套，帶來了嚴(yán)重問題。

一、政策執(zhí)行結(jié)果與政策目標(biāo)相悖

財(cái)政稅務(wù)協(xié)同環(huán)保執(zhí)法的最終目標(biāo)是促進(jìn)環(huán)保事業(yè)發(fā)展，推進(jìn)環(huán)境友好型社會建設(shè)，而非處罰。當(dāng)前我國污染治理仍以政府主導(dǎo)為主，治污成本多數(shù)最終由政府買單，政府通過與企業(yè)簽訂BOT協(xié)議，引入社會資本參與環(huán)境治理。為了實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，降低治污成本，政府會適度控制治污企業(yè)數(shù)量，并監(jiān)控治污成本，控制治污企業(yè)盈利水平，以污水處理和固廢處理行業(yè)為例，一般同一縣市只有一兩家企業(yè)，當(dāng)?shù)卣畡?dòng)態(tài)調(diào)整治污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，治污企業(yè)在享受國家各類稅收優(yōu)惠政策的前提下，保持中等偏低的盈利水平，這也是一直以來對這個(gè)行業(yè)實(shí)施免稅或退稅政策的原因。

隨著中央對環(huán)境問題的關(guān)注度不斷加強(qiáng)，環(huán)保部門對治污企業(yè)的管理標(biāo)準(zhǔn)日益提高，管理程序更加嚴(yán)格規(guī)范，一方面我們看到我國的環(huán)境問題日益好轉(zhuǎn);另一方面我們也看到，受到環(huán)保部門處罰的企業(yè)越來越多，其中包括對企業(yè)惡意違規(guī)，造成環(huán)境傷害后果行為處罰;也包括對企業(yè)管理疏忽，違反了環(huán)保部門日常管理程序性規(guī)定，沒有實(shí)質(zhì)性環(huán)境危害行為的處罰。在政策執(zhí)行過程中基層財(cái)政稅務(wù)部門依據(jù)78號文，只要罰款1萬元以上，就取消企業(yè)36個(gè)月的增值稅即征即退權(quán)。在這先不區(qū)分企業(yè)違反動(dòng)機(jī)，如前所述治污企業(yè)利潤水平低，所以國家才出臺相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，引導(dǎo)社會資本進(jìn)入，停止36個(gè)月即征即退增值稅，給企業(yè)帶來的損失往往幾百萬幾千萬，易造成企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，帶來更大的潛在環(huán)境治理風(fēng)險(xiǎn)，這顯然有悖于政策初衷。

二、與行政處罰一事不二罰的原則相悖

《中華人民共和國行政處罰法》第二十四條規(guī)定，對當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。如果企業(yè)違反環(huán)保法律法規(guī)，環(huán)保部門已經(jīng)給予了一次處罰，財(cái)政稅務(wù)部門再次給予停止36個(gè)月即征即退增值稅的處罰，從文字上看似乎并不是罰款，但減少了企業(yè)利潤，減少了現(xiàn)金流入，實(shí)質(zhì)效果完全等同于罰款，與一事不二罰精神實(shí)質(zhì)相悖。

三、與過罰相當(dāng)原則相悖

《中華人民共和國行政處罰法》第四條第二款規(guī)定“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)”。2015年1月1日生效的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》被稱作有史以來最嚴(yán)厲的環(huán)境保護(hù)法，當(dāng)年全國主要地區(qū)立案715起，罰款5.6億元，平均罰款額80萬元左右，配套停業(yè)、關(guān)閉、拘留等處罰措施，加上國家環(huán)保督查組的巡視檢查，對環(huán)境違法打擊震懾力度足夠強(qiáng)勁，在這種高壓態(tài)勢下以1萬元左右的處罰顯然是情節(jié)極其輕微的違規(guī)處罰，然而停止即征即退權(quán)利，通常帶給企業(yè)的損失是幾百萬到幾千萬，也就是環(huán)保部門基于危害后果給予企業(yè)幾萬元的罰款，財(cái)政稅務(wù)部門作出的二次處罰卻要百倍千倍。我們完全有理由相信，作為國家環(huán)境執(zhí)法的主責(zé)部門對企業(yè)違規(guī)處罰是理性的公正的，是符合過罰相當(dāng)原則的，那么財(cái)政稅務(wù)基于環(huán)保主罰，做出的二次處罰就明顯違背了過罰相當(dāng)原則。更何況很多時(shí)候，環(huán)保處罰是預(yù)防性教育性處罰，企業(yè)行為并沒有形成環(huán)境危害;顯然78號文有悖過罰相當(dāng)原則。當(dāng)然如果財(cái)政稅務(wù)部門辯稱“停止即征即退” 不是罰款，那只能無語了。

四、稅收執(zhí)法與環(huán)境執(zhí)法管理的嵌套增加管理協(xié)調(diào)難度

78號文要求財(cái)政稅務(wù)部門依據(jù)環(huán)保部門的處罰，作出停止企業(yè)36個(gè)月即征即退增值稅權(quán)利，優(yōu)點(diǎn)是形成跨部門環(huán)境監(jiān)督管理合力，弊端是兩部門管理重疊，需要系統(tǒng)的考慮部門之間政策的協(xié)調(diào)性，極大增加了部門管理協(xié)調(diào)難度。

綜上建議“上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”，各部門各司其職，減少管理重疊和嵌套，防止管理合力變成簡單的管理疊加管理嵌套，違背管理初心。

(原標(biāo)題：財(cái)政稅務(wù)環(huán)保管理合力變成管理疊加)

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