“持證排污、按證排污、無證不得排污”,正在全國形成共識。截至目前,我國已經(jīng)累計完成18個行業(yè)、3.9萬多家企業(yè)排污許可證核發(fā)工作。根據(jù)安排, 2019年要實現(xiàn)排污許可證覆蓋污染防治攻堅戰(zhàn)所有重點行業(yè),2020年實現(xiàn)排污許可全覆蓋。生態(tài)環(huán)境部部長李干杰在2019全國生態(tài)環(huán)境保護工作會議上的講話中明確要求,2019年要加快推進重點行業(yè)排污許可證核發(fā),部署開展“發(fā)一個行業(yè)、清一個行業(yè)”的清理整頓,制定排污許可與環(huán)評、執(zhí)法銜接工作方案。
環(huán)評和排污許可,同為生態(tài)環(huán)境治理體系的重要組成部分,二者的改革也都正在進行。做好銜接,確保其在生態(tài)環(huán)境治理中形成合力至關重要。
環(huán)評和排污許可各司何職?
復旦大學環(huán)境科學與工程系教授包存寬告訴記者,環(huán)評是服務決策的,是預防性政策工具,評估某個項目到底要不要做,如果做,會有什么風險,需要采取哪些治理措施等,其價值在于決策初期(決定之前)為決策提供信息與技術(shù)支持。排污許可證是作為未來監(jiān)管企業(yè)或項目運行排污行為的依據(jù),是生態(tài)環(huán)境部門發(fā)放給企業(yè)的生產(chǎn)許可證。
“不過,是否要給許可、給多少許可,還要從三個方面進行考量:首先就是污染物排放標準,這是底線要求;其次要看項目所處行業(yè)的平均水平,一些發(fā)達地區(qū)還會要求工藝的先進性;第三要看當?shù)厥欠裼凶銐虻沫h(huán)境容量,如果處于環(huán)境敏感地區(qū),即使項目技術(shù)先進、能夠?qū)崿F(xiàn)達標排放也不能建設?!卑鎸捳f。
在我國的生態(tài)環(huán)境領域,有環(huán)評、排污許可、總量控制等多項制度同時實施,但執(zhí)行并不均衡。過去,環(huán)評被賦予了過多的功能,但由于不少環(huán)評是“先上車后買票”,使其失去了作為預防性工具的本意。而排污許可制則在確立后的很長一段時間內(nèi),沒有發(fā)揮有效作用。
因此,當下環(huán)評審批和排污許可的改革正在穩(wěn)步推進。包存寬認為,這與整個環(huán)境管理制度體系改革的邏輯是一致的,就是做好“加減法”。 當然,對于環(huán)評是做“減法”,減掉環(huán)評不該承擔的;對于包括排污許可證制度在內(nèi)的其他環(huán)境管理制度,是做好加法,最終讓其恢復本質(zhì)功能。
環(huán)評和排污許可如何協(xié)同發(fā)力?
當前,排污許可證核發(fā)工作正在各地開展,但這一過程中也出現(xiàn)了環(huán)評要求與排污許可要求有矛盾的地方。對此,包存寬認為,出現(xiàn)矛盾是正常的,因為這兩項制度的目的不同、服務對象不同,相對于項目來說所處的階段也不同。二者存在矛盾之處,也正是其需要銜接的理由。生態(tài)環(huán)境問題的解決,不能靠一項制度單打獨斗,而是需要發(fā)揮協(xié)同作用,而且制度也需要在實施過程中逐漸完善。但完善不是強化,而是優(yōu)化,就像現(xiàn)在給環(huán)評做減法,也是為了實現(xiàn)優(yōu)化的目的。
“環(huán)評和排污許可分別承擔不同的功能,做好銜接的關鍵是要分清界限,確保其在各自的階段發(fā)揮作用,銜接不是要把手伸到對方領域去?!卑鎸拸娬{(diào)。
事實上,早在2017年11月,原環(huán)境保護部辦公廳曾發(fā)布《關于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》,明確環(huán)境影響評價制度是建設項目的環(huán)境準入門檻,是申請排污許可證的前提和重要依據(jù)。排污許可制是企事業(yè)單位生產(chǎn)運營期排污的法律依據(jù),是確保環(huán)境影響評價提出的污染防治設施和措施落實落地的重要保障。
浙江省海寧市在其發(fā)布的排污許可證制度改革試點方案中也明確,要整合污染源管理制度。以排污許可證為污染源管理核心和主線,重構(gòu)排污許可證制度與現(xiàn)有污染源管理制度間的關系,使排污許可證成為已有制度的整合平臺,環(huán)評作為核發(fā)排污許可證的重要依據(jù),建設項目環(huán)?!叭瑫r”要求納入排污許可證內(nèi)容,以對排污許可證的監(jiān)管來強化“三同時”制度執(zhí)行率,總量控制目標通過排污許可證形式分解落實到污染源。
美國的環(huán)評和排污許可制度實施已久,也積累了一些經(jīng)驗。美國的環(huán)評制度相對簡單,主要審查項目的合法性、合規(guī)性和周邊公眾的意見。排污許可則是美國污染管理的核心,將企業(yè)的排放要求、合規(guī)性目標等全部落實在排污許可證上,實施一證式管理。在這個過程中美國環(huán)保部門是站在維護公眾利益的角度,對企業(yè)的排污行為進行管理。這不僅要發(fā)揮執(zhí)法隊伍的作用,還要充分借助公眾的力量,對項目主體排污行為進行監(jiān)督,對發(fā)現(xiàn)的違法排污行為嚴厲處罰,從而讓企業(yè)真正重視環(huán)保工作。
基層部門和企業(yè)要怎么做?
相對于前端的環(huán)評和后續(xù)的執(zhí)法監(jiān)管,排污許可處于承前啟后的環(huán)節(jié)。環(huán)評結(jié)論可以作為頒發(fā)排污許可證的依據(jù),而排污許可證是后續(xù)執(zhí)法監(jiān)管的依據(jù)。任何制度改革,最終都要落實到實踐中。在當前簡政放權(quán)背景下,基層生態(tài)環(huán)境部門如何在完善排污許可證制度的同時,更好地服務地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展?
包存寬告訴記者,完善排污許可證制度,需要從國家層面進行制度設計,而基層部門可以充分利用其所處基層的優(yōu)勢,更了解企業(yè)需求,更貼近問題,占據(jù)更多信息優(yōu)勢?;鶎由鷳B(tài)環(huán)境部門要從監(jiān)管企業(yè),變?yōu)榉掌髽I(yè),在“放管服”的“服”上做足文章,幫助企業(yè)降低守法成本。企業(yè)的需求和困難,就是基層部門改革創(chuàng)新的動力。
那么,一家企業(yè)的新上項目需要進行環(huán)評和排污許可申報,如何才能更高效呢?包存寬給出的答案是兩個字:市場?!白稍儥C構(gòu)能夠提供一攬子服務,通過市場機制,會優(yōu)化包括環(huán)評、排污許可申報在內(nèi)的服務供給。當然,政府必須做好市場規(guī)則的制定并管理好市場,需要培育市場主體的契約精神。”
這與當前大力推進環(huán)境服務業(yè)發(fā)展的思路一致,但是環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的“劣幣驅(qū)逐良幣”問題,也讓不少人心有余悸。包存寬說,這背后的原因還是制度,沒有給企業(yè)環(huán)境守法一個穩(wěn)定的預期,企業(yè)在經(jīng)濟利益的誘惑下,就會出現(xiàn)環(huán)保設施運行不連續(xù)、環(huán)保治理不到位等問題。
“在市場中,無論是作為咨詢服務需要方的企業(yè),還是作為供給方的環(huán)評機構(gòu),都需要一個穩(wěn)定的守法預期?!卑鎸拸娬{(diào),我們要相信市場的力量,規(guī)范的市場能夠給企業(yè)提供有效的服務供給。在這個過程中,政府要做好服務,確立規(guī)范制度,對違規(guī)者嚴厲處罰。
原標題:專家談 | 排污許可制和環(huán)評如何各司其職?
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