焦點關(guān)注：“土十條”與“水十條”“大氣十條”一樣，作為國家對環(huán)境治理的具體行動計劃與方案，其出臺必定會推動土壤污染治理的進程。但是，我國的土壤污染問題十分復(fù)雜，進行治理應(yīng)抱以科學(xué)審慎的態(tài)度。

2014年4月，環(huán)保部與國土資源部聯(lián)合發(fā)布的“全國土壤污染狀況調(diào)查報告”中顯示，當前我國部分土壤污染極為嚴重，各類耕地土壤質(zhì)量嚴重下降，工礦區(qū)廢棄地土壤污染嚴重超標，全國土壤總的點位超標率達到了16.1%，因肥料濫用、農(nóng)藥污染等因素導(dǎo)致的耕地土壤點位超標率更是高達19.4%，耕地污染的面積為1.5億畝。面對如此嚴峻的土壤污染形勢，國家亟待出臺土壤污染治理計劃。因此，被稱之為“土十條”的《土壤環(huán)境保護與污染治理防治行動計劃》成為了社會各界的企盼，預(yù)計將于2016年上半年出臺。無疑，“土十條”與“水十條”“大氣十條”一樣，作為國家對環(huán)境治理的具體行動計劃與方案，其出臺必定會推動土壤污染治理的進程。但是，我國的土壤污染問題十分復(fù)雜，進行治理應(yīng)抱以科學(xué)審慎的態(tài)度。

我國土壤污染形勢復(fù)雜

2012年中國耕地保有量為18.24億畝，直逼18億畝警戒線。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，大量優(yōu)質(zhì)土壤資源轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地，部分地區(qū)土壤資源數(shù)量和質(zhì)量同步下降。我國農(nóng)村大量耕地撂荒現(xiàn)象普遍，許多傳統(tǒng)的商品糧基地已不復(fù)存在。我國土壤面臨著水土流失、荒漠化、鹽漬化、石漠化和酸化等諸多土壤退化問題，嚴重威脅我國生態(tài)安全。近20年來，由于缺乏合理的布局和規(guī)劃，城市化進程中的建設(shè)工程占用大量耕地，優(yōu)質(zhì)耕地資源迅速減少。生態(tài)脆弱帶來的土地退化勢頭沒有遏止，土壤污染的范圍逐漸擴大。我國耕地整體質(zhì)量本來就不高，1/3缺有機質(zhì)，70%以上缺磷，20%左右的缺鉀。相比起來，我國耕地基礎(chǔ)肥力對糧食產(chǎn)量的貢獻率僅為50%，而歐美發(fā)達國家則為70%～80%。在此情況下，還有相當數(shù)量的耕地受到了中重度污染不宜耕種，實在令人惋惜。

但土壤污染不是單一問題，與大氣、水體的污染不同，土壤污染不僅來自大氣、水體，還有農(nóng)業(yè)耕作和自身性質(zhì)的退化。工業(yè)廢水、廢渣、廢氣造成的土壤污染往往是局部的、嚴重的；而大氣沉降帶來的土壤污染則是大面積而持續(xù)的。比如，2012年全國大氣的鎘排放達2186噸，導(dǎo)致全國耕地土壤鎘平均增加0.004mg/kg，按照這個速度，只要50年我國耕地土壤重金屬含量就會超過目前的土壤環(huán)境質(zhì)量標準（0.3mg/kg）。

美國《科學(xué)》雜志2010年發(fā)表的一篇文章指出，30多年來，中國耕地土壤的酸度增加6倍，而動物源有機肥料也會增加土壤重金屬含量，對鎘而言，我國耕地最大的污染源還不是大氣沉降，而是動物源肥料。污染源控制應(yīng)該是土壤污染治理之前最重要的工作，還比如對農(nóng)藥化肥使用量的控制，2013年我國化肥的使用量達到了近6000萬噸，按照農(nóng)業(yè)種植面積平攤，一公頃使用的化肥達到了330公斤，遠遠高于世界平均水平，分別是美國的2.6倍和歐盟的2.5倍。而我國農(nóng)藥用量仍然較大，近年來穩(wěn)定在32萬噸左右，占世界農(nóng)藥總用量的1/7。同樣地，土壤酸化會導(dǎo)致土壤中重金屬有效性的提高。農(nóng)作物葉片能夠直接吸收大氣污染物，尤其在酸雨條件下葉片對重金屬會增強吸收。這也就不難理解，不少地區(qū)在土壤重金屬含量符合土壤環(huán)境質(zhì)量標準的情況下，水稻、花生和蔬菜等農(nóng)作物會出現(xiàn)重金屬超標的現(xiàn)象，且漸漸成為普遍現(xiàn)象。

土壤作為一種復(fù)雜的、多相的高度不均勻的環(huán)境介質(zhì)。污染物質(zhì)通過大氣、水體等途徑污染土壤，土壤耕作又使重金屬重新分布，最終在微觀上的田塊和宏觀上的區(qū)域上土壤重金屬污染呈現(xiàn)高度不均勻的特性。我國目前土壤環(huán)境質(zhì)量標準制定于1995年，雖然有些數(shù)值過寬（如鉛），但總體上是全世界最為嚴格的標準（特別是鎘和汞），按照這個標準，日本的稻田、英國的土壤污染幾乎是百分之百超標的。顯然，這個標準已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實，以此判別土壤污染、指導(dǎo)治理工作可能帶來誤導(dǎo)和混亂。目前新的土壤環(huán)境治理標準在修訂之中，離正式公布和執(zhí)行尚有時日。盡管我國在土壤退化阻控和障礙消減方面研發(fā)了相應(yīng)的施肥、水分、農(nóng)藝、生物、耕作等管理技術(shù)體系，但由于不合理的耕作管理措施，導(dǎo)致我國養(yǎng)分資源嚴重浪費，降低了土壤質(zhì)量，對生態(tài)環(huán)境也造成威脅。尤其在土壤修復(fù)與保育技術(shù)體系方面，管理技術(shù)與政策法律十分不足。而且至今尚未出臺和建立較為完整的土壤保護與管理政策及相應(yīng)的法律法規(guī)。

土壤修復(fù)任重道遠

我國土壤環(huán)境保護發(fā)展的歷史演變分為三個階段：1949～1978年重點關(guān)注土壤肥力；1978～1992年開始關(guān)注土壤質(zhì)量和土壤污染問題；1992年以來重視土壤污染的防治，關(guān)注不同類型用地土壤的環(huán)境質(zhì)量。近年來尤其關(guān)注污染土壤的風(fēng)險管控和土壤修復(fù)問題。

從自然條件看，我國地域遼闊，土壤類型豐富，不同地區(qū)土壤酸堿度和有機質(zhì)含量水平區(qū)別較大。由于氣候、地質(zhì)環(huán)境等自然環(huán)境的區(qū)域差異，針對不同區(qū)域需采用不同的修復(fù)技術(shù)。從社會發(fā)展看，不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，污染類型和污染物有明顯差異。各個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，也導(dǎo)致對待修復(fù)技術(shù)的經(jīng)濟成本的接受程度不同。種種原因，導(dǎo)致了我國修復(fù)技術(shù)應(yīng)用的多樣化。中國環(huán)境科學(xué)研究院總工程師、研究員李發(fā)生表示，土壤修復(fù)技術(shù)的選擇和修復(fù)決策是一個復(fù)雜和綜合的過程，修復(fù)決策的結(jié)果受自然社會條件和人文因素的影響，存在東西方差異和區(qū)域性差異，這一點應(yīng)當引起管理和決策層的關(guān)注。

但當前，一些土壤污染治理技術(shù)并不科學(xué)，比如土壤洗滌會破壞土壤結(jié)構(gòu)，而且不進行水處理的話，會讓重金屬從土壤轉(zhuǎn)移到水體；“15～20厘米深耕翻土”只是常規(guī)耕作而不是其所謂的“深耕翻土”，由于鎘等毒性很高的重金屬吸附在黏粒上，稻田犁底層沒有被破壞的情況下，這部分重金屬容易富集到土壤表面，如果翻耕土壤打破犁底層會導(dǎo)致重金屬隨著水體下滲到地下水中。

例如鎘是日本土壤的主要污染物，其耕地土壤中鎘的本底值平均為0.40mg，本底值就超過了中國土壤的環(huán)境質(zhì)量標準。但日本對待土壤鎘的治理除了極小部分用客土外，絕大部分（2007年達60萬畝）利用水稻后期淹水這一簡單技術(shù)就能達到很好的效果。此外，在日本，土壤修復(fù)企業(yè)需要取得資格、相關(guān)從業(yè)者需要通過嚴格的考試取得資格證書才能從事土壤修復(fù)這類工作。土壤污染過程復(fù)雜，土壤治理技術(shù)更為關(guān)鍵。如果沒有對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土壤改良與修復(fù)相關(guān)的從業(yè)者加以培訓(xùn)、管理和行為約束，土壤污染治理只會“忙上添亂”。

土壤治污立法刻不容緩

土壤污染治理除了要摸清土壤污染程度和面積、制定相應(yīng)的治理措施，還需完善的法律、法規(guī)體系加以保障，包括第三方監(jiān)管、資金鏈條建設(shè)和保證、治理企業(yè)及其從業(yè)人員的資質(zhì)以及治理后質(zhì)量保證的追責(zé)制度等而這些本應(yīng)建立在土壤立法之上的監(jiān)管、資金、治理資質(zhì)、追責(zé)制度，由于土壤保護立法的缺位處于空白狀態(tài)，這也會對“土十條”的執(zhí)行效果造成不小影響。

我國的“土壤污染防治法”尚在醞釀之中，盡管已經(jīng)被全國人大納入到2017年立法規(guī)劃之中，但距離出臺還需時日。當前關(guān)于土壤污染的一些法律法規(guī)散見于其他的法律法規(guī)之中，這些規(guī)定存在明顯缺陷。首先，這些規(guī)定較為分散，比如“環(huán)境法”中就有一兩個土壤污染防治方面的法律規(guī)范，正是由于這些規(guī)范的不系統(tǒng)，導(dǎo)致其難以形成體系性的效力。其次，散見于各個法律中的土壤污染防治的法律規(guī)范可操作性也不強，大部分的條文基本上是一些原則性、概括性的內(nèi)容，對于如何保護土壤不受污染，如何對土壤污染進行整治、修復(fù)，并沒有做出具體的、細致的規(guī)定，法律條文在實踐中難以落實。第三，大部分的條文具有明顯的滯后性，畢竟土壤污染的各種新情況不斷出現(xiàn)，滯后性的法律條文也難以在實踐中發(fā)揮其作用。因此，大部分學(xué)者呼吁，在出臺“土十條”之前，需要出臺“土壤污染防治法”，用法律手段推進土壤污染治理的進程。

除了要積極推進“土壤污染防治法”的立法進程之外，還應(yīng)該積極研究制定相關(guān)的配套技術(shù)標準及技術(shù)體系。很多國家和地區(qū)都是標準和立法同時公布，甚至是立法先于標準。我國1995年制定了土壤環(huán)境質(zhì)量標準，而到現(xiàn)在土壤保護立法甚至還沒有到征求意見稿的程度。這導(dǎo)致土壤環(huán)境質(zhì)量標準這一強制性的標準成為沒有牙齒的老虎。在土壤污染防治法尚未出臺，土壤環(huán)境質(zhì)量標準有待完善的背景下，“土十條”的實施顯得有些“孤掌難鳴”。可喜的是，2015年1月，環(huán)境保護部公布了《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》（GB15618-1995）的修訂草案《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標準》與《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險篩選指導(dǎo)值》的征求意見稿，向社會公開征求意見，為“土十條”的出臺提供了技術(shù)保障。

難產(chǎn)的“土十條”

2013年下半年幾乎同時開始編制的三大“污染防治行動計劃”：《大氣污染防治行動計劃》（簡稱“大氣十條”）發(fā)布僅用了3個月；《水污染防治行動計劃》（簡稱“水十條”）發(fā)布也僅用了不到一年時間；而《土壤污染防治行動計劃》（“土十條”）卻直到現(xiàn)在還杳無音訊。

2015年11月29日，在第四屆環(huán)境保護年會暨中國環(huán)境治理高峰論壇上，農(nóng)業(yè)部科技教育司司長唐珂透露，“土十條”即將推出。但這個“即將”似乎只是一個虛詞，因為據(jù)環(huán)保部一位參與“土十條”編制的人士透露，“土十條”目前仍在征求各部委意見，尚未提交國務(wù)院審議。據(jù)了解，“土十條”的編制涉及到發(fā)改委、環(huán)保部、國土部、住建部、農(nóng)業(yè)部、財政部等多個部委，各部委之間對“土十條”相關(guān)條款尚存分歧。

作為環(huán)保部“三大戰(zhàn)役”之一，“土十條”將制定我國土壤污染治理的具體“時間表”。早在2014年3月，環(huán)保部常務(wù)會議就審議并原則通過了“土十條”。時任環(huán)保部副部長的周建表示，該計劃有望于2014年年內(nèi)出臺。不過，直到2015年7月，環(huán)保部副部長李干杰在“土壤與生態(tài)環(huán)境安全——國際土壤年在中國”高層論壇上卻表示，“土十條”仍在由相關(guān)部門抓緊編制中。到了9月的2015中國—阿拉伯國家環(huán)境保護合作論壇，環(huán)保部總工程師劉華則表示，“土十條”已基本編制完成。11月30日，環(huán)保部部長陳吉寧在《經(jīng)濟日報》撰文談“十三五”水土氣行動計劃路線圖時表示，環(huán)境治理的重點就是堅決打好大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役，深入實施“大氣十條”和“水十條”，編制實施“土十條”。

環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院水環(huán)境規(guī)劃部主任王東曾經(jīng)參與“水十條”編制，他表示，“土十條”與“水十條”的編制流程基本一致，開始是由環(huán)境規(guī)劃院作為技術(shù)單位進行編制，環(huán)保部也會有一些工作人員參與指導(dǎo)；初稿出來后，環(huán)保部內(nèi)部先進行討論，修改完善后送交國務(wù)院各部委征求意見；征求完各部委意見修改后，再征求國務(wù)院辦公廳的意見，進一步修改完善后提交國務(wù)院審議；最后，經(jīng)過國務(wù)院常務(wù)會議討論和中共中央政治局常務(wù)會議討論后，正式對外發(fā)布。

“土十條”為何遲遲沒有提交國務(wù)院審議？與各部委之間尚存分歧有關(guān)。

李發(fā)生認為，“土十條”需要同步配套修改《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》，2015年1月當環(huán)保部公布新標準的征求意見稿后，農(nóng)業(yè)部門提出了很多質(zhì)疑，導(dǎo)致新標準一直未能出臺。還有對于某些遭受嚴重污染無法治理的耕地是否應(yīng)當劃出永久基本農(nóng)田的問題，環(huán)保部門、農(nóng)業(yè)部門和國土部門也一直存在分歧。轉(zhuǎn)變土地利用類型會使耕地紅線受到?jīng)_擊，不轉(zhuǎn)變則難以進行土壤修復(fù)處置。直到2015年10月，國土部才明確表示，遭受嚴重污染無法治理的耕地應(yīng)當劃出永久基本農(nóng)田。王東認為，在農(nóng)業(yè)用地的環(huán)境質(zhì)量標準和建設(shè)用地的環(huán)境質(zhì)量標準沒有落實之前，“土壤污染防治法”未出臺，也就是沒有法律支撐和標準支撐，“土十條”即使頒布了也會落空，至少要等法律和標準制定得差不多了，條件具備了，“土十條”才能擇機出臺。另外，環(huán)保部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心主任凌江表示，類似“土十條”這種重大政策文件的出臺要把握節(jié)奏，“大氣十條”和“水十條”發(fā)布以后，還需要觀察一下效果，總結(jié)經(jīng)驗，等到合適的時機再出臺“土十條”。

呼喚“土十條”盡快出臺

“三類土壤的污染問題最為嚴重。首先是耕地，它和我們的食物鏈條相關(guān)。其次是工業(yè)場地，目前36.3%的工廠搬遷后的場地都是污染的，又因為它們大多在市中心，極有可能變成商業(yè)房產(chǎn)供給于居住。最后是礦區(qū)。”上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計院院長張益教授表示。

那么，“土十條”可能會帶來哪些新的變化？在張益看來，“土十條”首先應(yīng)該明確一個未來5至6年的中期目標。“在國家層面要有一個階段性的控制目標，比如到2020年，污染趨勢要得到控制，有條件的區(qū)域應(yīng)該穩(wěn)中向好。此外，‘土十條’還應(yīng)解決污染治理的模式問題，目前主要的三種模式是：誰污染誰負責(zé)；誰受益誰負責(zé)；以及如果找不到污染主體又沒有人愿意開發(fā)土地，比如耕地和廢棄的礦山等，恐怕還得靠國家。這也同時需要通過一些政策的扶持?！睆堃嬲f。

無論采取何種治理模式和路徑，都躲不開錢從哪里出的問題。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士表示，不同于水、垃圾治理領(lǐng)域目前較普遍采用的PPP融資模式，目前在土壤治理上，PPP并不普及。就目前狀況而言，除了國家撥款36億的重金屬污染治理專項資金，以及受限于土地轉(zhuǎn)讓時需凈土轉(zhuǎn)讓的要求，受益方的地產(chǎn)開發(fā)商是目前除國家投入之外的主要資金來源。對于PPP在土壤污染治理領(lǐng)域的前景，人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長馬中教授抱有積極態(tài)度?！霸诟刂卫砩?，PPP的應(yīng)用空間將有可能變得廣闊。耕地政策的一個重大的改變是十三五提出了休耕和輪作，意味著土地在使用上可以做結(jié)構(gòu)調(diào)整。對于土壤污染治理來說這是很重要的條件，以前必須種糧食的時候，私人資金是進不去的，做不了PPP，現(xiàn)在可以通過改變作物種植結(jié)構(gòu)來解決PPP模式的問題。而工業(yè)場地修復(fù)則主要靠商業(yè)資金。盡管和前兩年相比，房產(chǎn)已經(jīng)沒有那么景氣，但仍是一個重要的解決存量棕色土地（指由于已經(jīng)存在或者潛在的危險物質(zhì)、污染物質(zhì)的污染而難以擴展、再開發(fā)或者再利用的地塊）的有效途徑?！瘪R中說。

在出臺“水十條”的過程中，我們不妨借鑒美國“超級基金法”的經(jīng)驗，在土壤污染防治中不僅要建立嚴格的環(huán)境責(zé)任制度，也要建立相應(yīng)的治理基金，解決其中的資金短缺問題。美國的超級基金法是美國污染土地領(lǐng)域中規(guī)范土地修復(fù)與治理最為完整的法律規(guī)范，其對解決歷史遺留的污染土地，尤其是工業(yè)廢棄地、垃圾掩埋地、廢物傾倒地、固體垃圾拆解地具有較好的針對性作用，我國當前土壤污染尤其是工礦區(qū)的土壤污染與美國當年制定該法的情形差不多。按照超級基金法的規(guī)定，聯(lián)邦政府可以向任何一個污染責(zé)任人追索全部的土壤污染治理費用，責(zé)任人之間的責(zé)任是連帶無限責(zé)任，終身追溯且有法律溯及力，這樣，污染責(zé)任人就不會因為彼此的推諉也不會因為法律時效的過去而推卸責(zé)任。如果被追索的責(zé)任人無法承擔(dān)治理及修復(fù)、賠償費用，則可以對其控股或參股的組織、公司進行追索。此外，如果污染責(zé)任人不愿意修復(fù)或治理，超級基金法可以授權(quán)環(huán)保部門代為治理、修復(fù)，超級基金先行墊資，最后由超級基金向責(zé)任人追償，這種法律規(guī)定也體現(xiàn)了污染治理的公共性質(zhì)。對于工礦區(qū)的廢棄地、污染地等土壤治理，我國完全可以借鑒美國的具體做法。

對于農(nóng)業(yè)用地的治理與修復(fù)，因為其投資更大、收益較慢、回報率也不高，此時更應(yīng)該設(shè)計合理的激勵機制及盈利模式，鼓勵更多的市場主體及社會資本參與進來，更重要的是離不開政府、公眾的參與及監(jiān)督。長沙曙光環(huán)保公益發(fā)展中心的高亮認為，當前針對耕地的修復(fù)與治理，應(yīng)該由政府主導(dǎo)、污染企業(yè)出錢，邀請修復(fù)專家、村民代表、公益律師、媒體及NGO組織共同監(jiān)督，尤其是要注重農(nóng)民自身的意見與看法，保證修復(fù)與治理落到實處。此外，高亮還建議，為了降低企業(yè)修復(fù)成本，對于污染農(nóng)地尤其是重金屬污染的農(nóng)地可以從生態(tài)、旅游的角度考慮，建立一套整改規(guī)劃方案，建立相關(guān)的科普文化館，如湖南石門縣的雄黃礦砷污染事件的科普文化館，邀請村民擔(dān)任講解員、導(dǎo)游，既可以解決村民就業(yè)，還能夠起到警示后人的作用。

但無論是那種政策或法律模式，土壤污染防治的前提是要做好土壤保護，“土十條”的宗旨也應(yīng)該如此。土壤保護的目的在于恢復(fù)土壤的健康，包括提高土壤酸堿度、土壤有機質(zhì)，將農(nóng)業(yè)從現(xiàn)代的石油農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化為可持續(xù)集約化農(nóng)業(yè)或者生態(tài)集約化農(nóng)業(yè)上來，而非要用外在的某些物質(zhì)將土壤重金屬固定下來（事實上很難），或者去除（操作起來更難）。土壤是難以再生的戰(zhàn)略資源，是人類文明誕生和發(fā)展的重要載體，歷史上一些古文明因土壤質(zhì)量演變而興衰的例子不在少數(shù)。在中國，傳統(tǒng)的農(nóng)耕文明在中華文明的發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的作用，今天，我們的土壤在快速的、高強度的工業(yè)化和化肥農(nóng)業(yè)的雙重沖擊下，出現(xiàn)了種種問題，也得到了政府的高度重視，土壤環(huán)境質(zhì)量新標準、土壤立法以及作為土壤治理的行動綱領(lǐng)的“土十條”都呼之欲出，社會各界也廣泛關(guān)注。

作者：郭修平，郭慶海（吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，吉林長春）文章發(fā)表于《生態(tài)經(jīng)濟》2016年第2期。

來源:農(nóng)業(yè)環(huán)境科學(xué)  作者:郭修平 郭慶海

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