黨的十八大以來中央一系列重大決策部署，把生態(tài)文明建設(shè)放在事關(guān)全面建成小康社會更加突出的戰(zhàn)略地位，十八屆三中全會更是首次確立了生態(tài)文明制度體系，按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的思路，闡述了生態(tài)文明制度體系的構(gòu)成及其改革方向、重點任務(wù)，提出建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境。

制度主要具有引導(dǎo)、規(guī)制、激勵和服務(wù)等功能，只有實行最嚴格的制度，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“實行資源有償使用和生態(tài)補償制度，堅持誰受益、誰補償?shù)脑瓌t，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度”。為此，南京市認真貫徹落實黨中央最新文件精神，以生態(tài)文明為發(fā)展導(dǎo)向，探索建立符合南京市市情的生態(tài)環(huán)境補償機制。

南京市江南環(huán)保產(chǎn)業(yè)園生活垃圾焚燒發(fā)電廠實景

南京市生態(tài)補償機制實施背景

2016年，南京全市生活垃圾清運量及處置量日平均約7181噸/日。2014年前垃圾處理全部采用填埋方式，市級垃圾處理設(shè)施有水閣、轎子山、天井洼3座生活垃圾填埋場，總體存在無害化程度較低，垃圾資源化利用率不高，處理方式單一等問題。為提高本市生活垃圾的減量化、資源化和無害化水平，迎接2014年青奧會的勝利召開，南京市政府在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，明確以垃圾減量和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟為核心，在全市范圍內(nèi)強力推進垃圾分類，同步建設(shè)江南、江北兩個環(huán)保產(chǎn)業(yè)園，全面提升南京垃圾處理水平。作為環(huán)保產(chǎn)業(yè)園核心項目，江南、江北生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目于2011啟動建設(shè)，經(jīng)反復(fù)選址比較，確定江南、江北焚燒廠分別在江寧區(qū)銅井鎮(zhèn)和浦口區(qū)星甸街道。

按照國外焚燒廠正常的建設(shè)流程，建設(shè)周期一般需要6-10年，但南京的2個焚燒廠建設(shè)刻不容緩、迫在眉睫，急需在2年內(nèi)建設(shè)完成。面臨著項目時間緊、任務(wù)重、手續(xù)辦理、規(guī)劃選址、征地拆遷等一系列棘手問題，為確保如期完成建設(shè)任務(wù)，南京市相關(guān)部門迎難而上、加快組織、倒排工期、抓緊推進，超常規(guī)地開展各項工作。為有效破解“鄰避效應(yīng)”，鼓勵項目所在區(qū)、街鎮(zhèn)做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和外圍協(xié)調(diào)工作，南京市委市政府研究決策生態(tài)補償機制，通過實施環(huán)境補償，適當彌補周邊地區(qū)因此導(dǎo)致的經(jīng)濟增長的損失，力爭降低垃圾轉(zhuǎn)運、處置過程中對所在區(qū)域及周邊居民產(chǎn)生的各種負面影響，緩解由此引發(fā)的社會矛盾，維護社會和諧穩(wěn)定。

鑒于此，南京市財政局、城管局等有關(guān)部門學(xué)習(xí)借鑒北京、上海等地的成功經(jīng)驗，充分考慮市屬大型生活垃圾處置設(shè)施所在區(qū)(受償區(qū))的生態(tài)保護和發(fā)展機會成本，結(jié)合本市生活垃圾處置實際，研究制訂了《南京市生活垃圾大型處置設(shè)施生態(tài)補償暫行辦法》(征求意見稿)。

4、《南京市生活垃圾中轉(zhuǎn)和處置生態(tài)補償暫行辦法》主要內(nèi)容。

(1)明確責(zé)任主體：市城管局負責(zé)該辦法的組織實施和協(xié)調(diào)管理工作，統(tǒng)計核實各區(qū)生活垃圾處理量;市財政局負責(zé)生態(tài)補償費的管理和核撥，牽頭組織對生態(tài)補償費支出的檢查;受償區(qū)負責(zé)設(shè)施周邊市政配套、環(huán)境整治、生態(tài)補償、群眾關(guān)系協(xié)調(diào)處理等工作，并承擔(dān)相關(guān)維穩(wěn)責(zé)任。

(2)明確補償標準：將生活垃圾送入市級大型生活垃圾中轉(zhuǎn)和處置設(shè)施處置的區(qū)，需繳納生活垃圾環(huán)境生態(tài)補償費，繳納標準為50元/噸。

(3)明確結(jié)算程序：每季度終了10個工作日內(nèi)，市城管局將上一季度各區(qū)進入市級大型生活垃圾中轉(zhuǎn)和處置設(shè)施處理的生活垃圾量及應(yīng)繳納的生態(tài)補償費函告各區(qū)政府及市財政局。各區(qū)應(yīng)在收到市城管局函10個工作日內(nèi)，向市財政局繳納生態(tài)補償費。如不能按時繳納，市財政局將通過財政體制統(tǒng)一結(jié)算。

(4)明確使用用途：生態(tài)補償費專項用于市級大型生活垃圾中轉(zhuǎn)和處置設(shè)施及周邊地區(qū)的生態(tài)環(huán)境美化和整治，市政配套設(shè)施建設(shè)和維護，居民環(huán)境訴求補償和協(xié)調(diào)，生態(tài)環(huán)保宣傳和管理，其他生態(tài)補償事項。

(5)明確設(shè)施范圍：市級大型生活垃圾中轉(zhuǎn)和處置設(shè)施是指江南、江北環(huán)保產(chǎn)業(yè)園;城南、江北垃圾轉(zhuǎn)運站;市級垃圾填埋場、餐廚垃圾處理廠、廚余垃圾處理廠、糞便處理廠等。

5、各區(qū)意見反饋。

為進一步修改完善生態(tài)補償暫行辦法，市城管局牽頭征詢了各區(qū)的反饋意見。在各區(qū)反饋意見中，有的區(qū)提出，垃圾處理場處置相關(guān)費用由市級承擔(dān)，因此區(qū)級不應(yīng)該再負擔(dān)垃圾中轉(zhuǎn)和處置生態(tài)補償費用;有的區(qū)提出，環(huán)境補償征收標準“一步到位”提到至50元/噸，區(qū)財政的壓力較大;有的區(qū)縣提出，機關(guān)、學(xué)校、企業(yè)等單位產(chǎn)生的垃圾總量不應(yīng)由區(qū)屬地承擔(dān)，尤其是軍事機關(guān)有其獨立的運行體系，其環(huán)境生態(tài)補償應(yīng)由垃圾產(chǎn)生單位自行繳納或市相關(guān)部門按照其產(chǎn)生的垃圾量直接收取。

我們研究認為，盡管這些意見確實有一定道理，但本政策方案的針對性是標的十分明確。上述問題，市、區(qū)兩級可從其他方面入手，統(tǒng)籌考慮、綜合平衡之后加以解決。

國內(nèi)外其他地區(qū)的做法

國內(nèi)外不少地區(qū)，對生活垃圾處置這類的公益性項目，考慮到給所在區(qū)域及周邊居民帶來“負外部性”而進行補償或回饋。

北京市對生活垃圾跨區(qū)處置收取經(jīng)濟補償費。自2012年起，北京市垃圾產(chǎn)生區(qū)向處置區(qū)支付的經(jīng)濟補償費標準從每噸100元提高至150元(支付垃圾轉(zhuǎn)運站所在的區(qū)縣15元，支付處置設(shè)施所在區(qū)縣135元)。該經(jīng)濟補償費，用于改善垃圾處置設(shè)施周邊環(huán)境，不向設(shè)施周邊居民發(fā)放現(xiàn)金補償。上述政策出臺后效果很好，各區(qū)縣紛紛主動自建垃圾處置設(shè)施。

我國臺灣地區(qū)，位于焚燒廠服務(wù)區(qū)內(nèi)的各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府向縣政府繳納回饋金(1噸垃圾繳納最高不超過200元新臺幣)，再由縣政府撥交焚燒廠周邊一定范圍內(nèi)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府使用，限定用于提升居民生活環(huán)境質(zhì)量、提高教育文化水平、改善醫(yī)療保健條件、興建與管理維護公共設(shè)施、補償部分水費、電費等事項，并實行計劃管理。如發(fā)生大規(guī)模居民陳情反對設(shè)施建設(shè)運營現(xiàn)象，則收回已撥付的回饋金。政策實施后，設(shè)施周邊居民感到實惠，不再反對設(shè)施建設(shè)運營。

另外，日本在垃圾焚燒廠區(qū)內(nèi)建造利用垃圾焚燒余熱的溫水游泳館，以低廉票價向公共開放，或?qū)幹迷O(shè)施周邊居民提供各種優(yōu)惠便利措施，推動設(shè)施與周邊居民和諧相處。法國利用垃圾焚燒為周邊居民供電、供暖。

總體來說，國內(nèi)外其他地區(qū)為避免強化設(shè)施所在區(qū)域及周邊居民將補償與設(shè)施的存在掛鉤，一般不采取現(xiàn)金支付、直接補償給個人的方式，而是通過為設(shè)施所在區(qū)域改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、公共基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)等途徑，為設(shè)施周邊居民提供各種生活便利、減免公共事業(yè)開支等途徑，推動設(shè)施與所在區(qū)域及周邊居民建立和諧關(guān)系。這些做法通過多年實踐，已經(jīng)取得較好的效果，對于本市建立生活垃圾轉(zhuǎn)運、處置環(huán)境補償機制具有重要的借鑒意義。

關(guān)于生態(tài)補償機制的一些思考

環(huán)境紅利時代已結(jié)束，環(huán)境修復(fù)時代正開啟。建設(shè)生態(tài)文明，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，既是全面深化改革的重要內(nèi)容，又是加強生態(tài)文明建設(shè)的核心任務(wù)，完全符合我國當前和今后一段時期經(jīng)濟社會發(fā)展和深化改革的需要，符合人民群眾的長遠根本利益。

南京市在生態(tài)市建設(shè)工作中堅持把建立生態(tài)補償機制作為一個重要的方面，在實際工作中研究制定了一些政策，取得了一定成效。但是，生態(tài)補償涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系調(diào)整，目前對生態(tài)補償原理性探討較多，針對具體地區(qū)、流域的實踐探索較少，尤其是缺乏經(jīng)過實踐檢驗的生態(tài)補償技術(shù)方法與政策體系。因此，有必要通過在重點領(lǐng)域開展試點工作，探索建立生態(tài)補償標準體系，以及生態(tài)補償?shù)馁Y金來源、補償渠道、補償方式和保障體系，為全面建立生態(tài)補償機制提供方法和經(jīng)驗。

誠然，和發(fā)達國家及國內(nèi)一線城市相比，南京市在生態(tài)補償機制實踐上還存在很多不足之處。對此，南京市可借鑒國內(nèi)外其他地區(qū)先進經(jīng)驗，依據(jù)對現(xiàn)行生態(tài)補償辦法的實施情況及反饋效果，從源頭著手，分階段、分步驟研究建立更符合南京市實際情況的生態(tài)補償機制，逐步提高生態(tài)補償費標準;并在實踐中嘗試成立生態(tài)環(huán)境補償工作領(lǐng)導(dǎo)小組，定期或不定期對相關(guān)部門履行生態(tài)環(huán)境保護工作進行考核，對生態(tài)補償項目進行績效評價，并將考核評價結(jié)果作為生態(tài)環(huán)境補償資金補償?shù)闹饕罁?jù)。

2015年1月1日，由南京市財政局、城管局制定的《南京市生活垃圾大型處置設(shè)施區(qū)域生態(tài)補償暫行辦法》開始施行。該暫行辦法的出臺，將引導(dǎo)南京市環(huán)保產(chǎn)業(yè)園建設(shè)向固廢處理和綠色能源示范產(chǎn)業(yè)配套和集聚，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)園向廢棄資源再生利用規(guī)模化發(fā)展的“城市礦產(chǎn)”基地和靜脈產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的生態(tài)工業(yè)園方向發(fā)展，為進一步提升南京市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展作出重要貢獻。

2016年11月10日，《南京市生態(tài)保護補償辦法》施行，該辦法明確提出重要生態(tài)保護區(qū)域包括生態(tài)紅線區(qū)域、耕地、生態(tài)公益林、水利風(fēng)景區(qū)，并對大宗固體廢棄物處置所在區(qū)、生活垃圾等大型中轉(zhuǎn)和處置設(shè)施所在區(qū)、跨區(qū)的江河流域區(qū)及重點河流所在區(qū)實施橫向生態(tài)保護補償。

結(jié)語：建立生態(tài)補償機制，有利于不斷完善政府對生態(tài)補償?shù)恼{(diào)控手段，充分發(fā)揮市場機制作用，動員全社會積極參與。各地在具體實施時可因地制宜，逐步建立公平公正、積極有效的生態(tài)補償機制，逐步加大補償力度，努力實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)姆ㄖ苹?、?guī)范化。

來源:環(huán)衛(wèi)科技網(wǎng)

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